农村环境绩效审计评价指标体系构建及其应用研究，本文主要内容关键词为：指标体系论文,绩效论文,及其应用论文,评价论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、农村环境绩效审计范围分析
由于农村环境污染呈面源污染，农村环境保护工作具有广泛性、复杂性、不确定性等特点。为更好地开展农村环境绩效审计，需要分析农村环境保护和农村环境审计的特点，以确定农村环境绩效审计的范围。
（一）农村环境保护和农村环境绩效审计的特点
1.农村环境保护治理项目量大、面广、点多，审计覆盖程度有限。
农村环境污染治理项目量大、面广、点多，它包括农村自然生态保护，农村饮用水源地保护、农村地区工业污染防治、规模化畜禽养殖污染防治、农村生活污水和垃圾治理、土壤污染治理，农业面源污染治理等多个方面。由于审计力量有限，目前开展的审计实务一般选取财政资金投入相对较大的农村环境治理工程或者分年度开展不同类型的农村环境治理项目作为审计对象。农村环境绩效审计的选择有很多局限性，难以开展全面审计，审计的覆盖程度较低。
2.农村环境保护资金量大且分散，审计影响力有限。
农村环保专项资金的分配特点是面广、量大、资金分散，与农村环境有关的项目数量多而规模小。从资金投向来看，农村环保资金包括农村饮用水水源地环境保护和饮用水水质卫生安全、农村改厕和粪便管理、生活污水和垃圾治理、农村环境卫生综合整治、农村地区工业污染防治等方面。从资金来源来看，农村环保资金实行“政府主导、多方筹资”的多元化投入机制，不仅包括中央、省级财政补助资金，还包括市、县财政配套资金，以及农民、企业为项目自筹的资金。从主管部门来看，现阶段我国对农村环境负有保护和治理责任的单位很多，包括农业、环保、水利、建设、林业等部门，每个部门都有权进行项目立项、资金分配和工程验收。对于某一来源渠道的资金，可能涉及多个类型的环境治理工程项目，因此，审计部门要单独对某一环保专项资金进行绩效审计难度很大，在一定程度上，审计影响力仍较为有限。
（二）农村环境绩效审计范围的确定
农村环境绩效审计的主要目的是审查农村环境治理的绩效，应以治理项目为载体，并对治理项目涉及的各类资金进行全面审计，争取环境评价的相对完整和统一。
农村环境绩效审计项目的选择应根据一定时期国家环境保护政策并结合区域环境保护政策进行确定。现阶段，环保部在《关于进一步加强农村环境保护工作的意见》（环发[2011]29号）中提出：“农村环境污染量大、面广、点多，各地要在统筹规划的同时，重点抓好农村饮用水水源地保护、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染防治、农村土壤环境保护和农村地区工矿污染监管”。“十二五”是中国全面建设小康社会的关键时期，也是农村环境保护的攻坚期，国家首次把减排范围扩大到农业领域、农村地区和农村机动车尾气治理，先后制定多项法律法规及制度来规范农村面源污染治理问题，着力解决生活污水、垃圾治理、规模化畜禽养殖污染防治、土壤污染治理等各类突出的农村环境问题。为实现这些目标，国家投放了大量的资金，围绕这些目标形成的治理项目成为现阶段环保资金投放的重点，也是农村环境绩效审计的重点。
因此，本文将结合农村环境污染的主要来源，重点围绕农村饮用水水源地保护工程、生活污水处理工程、生活垃圾处理工程、畜禽养殖废弃物处理工程、种植业环境保护治理工程等五个方面的治理项目，构建农村环境绩效审计评价指标体系。
二、农村环境绩效审计评价指标体系构建
（一）指标体系设计思路与框架
本文借鉴PSR模型构建理念，从审计实务应用的可操作性出发，从项目层、准则层、指标层构建三层指标分层结构框架，如图1。第一层是项目层，包含农村饮用水源地保护工程、农村生活污水生态净化处理工程、农村生活垃圾处理工程、畜禽养殖废弃物处理利用工程、种植业治理项目等五个项目；第二层是准则层，以项目层的治理项目为对象，分技术层面、管理层面、政策层面三个层次进行构建；第三层为指标层，考虑到治理项目评价中的共性和特性，将评价指标分为通用评价指标和专用评价指标，从通用指标和项目专用指标两个方面构建。
技术层面指标是微观指标，主要考察治理项目的技术措施是否符合一定区域内农村环境保护的要求，审计调查流域内污染治理项目和生态建设项目的效果性。通过排污口污染物监测数据评价治理项目中采取技术是否有效；调查流域监测断面污染物监测数据，评价水体生态恢复建设项目和治理项目的综合效果。
管理层面指标是中观指标，在技术合理的情况下，审计调查治理项目和生态建设项目的运行管理情况，通过指标设计评价一定时期农村环境治理项目的治理能力和运行情况，及生态建设项目的效果性，进而构建指标评价资金管理部门对资金投放的管理绩效。
政策层面指标是宏观指标，在技术和管理调查合理的基础上，审计调查国家和地方政府在农村污染控制方面是否制定了科学的针对性措施，设计指标评价政策的执行情况和制度建设情况，评价政策制度变化和产业结构的调整是否对农村污染治理有持续、正面的干预作用。
（二）指标体系构建
1.通用指标构建
通用指标是指适用于所有项目的指标，在具体项目中一些指标可能不涉及。主要包括财务管理、项目管理和项目效果三个方面。
2.专用指标构建
（1）农村饮用水源地保护工程评价指标构建
农村饮用水源地保护工程是目前我国农村饮用水环境安全的重要工程，强化农村饮用水源地环境污染防治，要优先在饮用水源水质污染较重、对当地群众身体健康构成严重威胁的农村地区及水污染治理重点流域建设农村饮用水水源地污染治理示范工程。审计主要是从农村生活饮用水是否达到卫生标准并得到供水保障，是否建立完善农村饮用水水源地环境监测体系，是否制订农村饮用水水源保护和供水应急预案等方面建立绩效评价指标。
（2）农村生活污水生态净化处理工程评价指标构建
该工程采用人工湿地结合小型化生物工艺等，充分运用农业生产体系的生态结构和农村自然生态系统的结构功能，通过沉淀、排除、吸收和降解有机物质，对生活污水从源头、过程、终端进行循环利用，有效去除污染物。工程建设和运行管理以所在行政村级组织为实施主体，建制镇政府为责任主体。审计主要是从农村生活污水处理、消减，技术工艺运行成本、管理费用率及效益等方面建立绩效评价指标。
（3）农村生活垃圾处理工程评价指标构建
农村生活垃圾收运体系通过“组保洁、村收集、镇转运、县处理”的垃圾处理方式，填补了村庄保洁的“空白点”，确保生活垃圾正常收集、运转和处理。乡镇一级主要建设内容为压缩式中转站、密闭垃圾车；村一级主要建设内容为购建保洁工具、垃圾房、垃圾桶、垃圾池、小型运输车辆等。工程建设和运行管理以建制镇政府为主体。审计主要是从农村生活垃圾处理率及效益，目标实现率、项目实施效果等方面建立绩效评价指标。
（4）畜禽养殖废弃物处理利用工程评价指标构建
随着规模化、集约化饲养场的发展，其粪便污水对周边环境的污染已成为畜牧业面源污染的主体.按照“减量化、无害化、资源化、生态化”的综合利用要求，畜禽养殖废弃物处理利用工程通过建设大型沼气工程、生产有机肥、沼渣沼液还田等措施，提高畜禽粪便的综合利用率，减少对环境的污染。审计主要是从畜禽粪便的目标实现率、综合利用率、消减率、制度等方面建立绩效评价指标。
（5）种植业治理项目评价指标构建
我国农业产出水平较高，各类农用化学投入品施用强度大。在农业生产中过量施用氮素化肥、偏施普通复混肥、撒施、表施肥料的现象较为突出。各级政府通过化肥和农药减施、生态拦截、农药替代，改变不合理种植方式等办法，防止农业种植过程对水环境的污染。化学氮肥减施工程，主要通过测土配方施肥、扩大商品有机肥推广应用和引导农民种植绿肥等方式，替代部分化学氮肥施用量。化学农药减施工程，主要通过加强病虫测报、推广生物农药、实施秧田防虫网防虫灯、开展植保专业化防治等方式，减少用药次数和农药用量，提高农药利用率。该工程一般按照补贴标准和实施面积、数量等给予财政补贴。审计主要是从项目实施前后化肥及农药施用强度降低（提高）率、测土配方施肥收益差异率以及相关的管理层面如任务完成率等方面建立绩效评价指标。
综上，农村环境绩效审计评价体系主要通用指标和专用指标汇总如表下页2、表3。
三、农村环境绩效审计试点应用实例
（一）审计问题的提出
规模化畜禽养殖污染减排已纳入“十二五”重点规划，规模化畜禽养殖和养殖小区是农业源污染减排的主要切入点。畜禽养殖废弃物处理利用是控制农业面源污染的有效措施之一。近些年来，各级地方政府加大财政资金扶持力度，鼓励通过发展沼气、生产有机肥料、废水净化再利用等处理模式，治理畜禽养殖污染，实现养殖废弃物的减量化、无害化、资源化、生态化，促进农村环境的改善。因此，本研究选取畜禽养殖场废弃物处理利用项目进行审计试点应用，应用的目的是检验构建指标的合理性、可操作性。
（二）污染治理项目的绩效审计评价指标应用结果
通过对Y市X镇现有的28家畜禽养殖场抽审的3家生猪养殖场废弃物处理现状、项目资金管理使用情况及效果等畜禽养殖污染治理项目的审计评价来看，财政对大中型养殖场污染治理项目的补贴投入以沼气设施和生态净化为主；从投入沼气工程和粪便污水资源化利用工程装置工艺及效益性来看，投资大的工艺去除COD效果好，财政补贴的效益性较为明显。因此，畜禽养殖废弃物治理以及政策执行的效益性总体较好。
同时，根据对3家生猪养殖场畜禽污染治理项目的审计评价来看，仍然存在一些差距和政策执行方面的问题。如沼气工程治理项目中的管理问题，相关沼气利用、生态净化面积等技术问题，以及投资体制、财政体制等方面的问题。
为此，针对各地实际，审计部门提出了相应的改进意见和建议，农村环境绩效审计评价结果得到了认可和接受。这些都说明这一指标体系是切实可行的，并能够起到较好的效果。
值得指出的是，上述指标体系框架在实际运用时，应当根据不同地区不同项目的不同情况加以适当调整。首先，上述指标体系可以实现单项评价，即针对农村环境治理项目管理运行各个环节进行评价，提出绩效改进建议，也可以进行综合评价。当运用上述指标体系进行综合评价时，可以采用层次分析法、模糊综合评价法、沃尔评分法等，其中对于各层次指标的权重确定可以采用构建两两判断矩阵的方法，也可以是专家意见，以及审计人员根据经验加以确定。其次，在上述指标在实践应用中，可以根据计算机应用水平、业务管理规范性水平等对指标进行增减，最终依据审计评价结果提出建议，并跟踪其落实。
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