公众监督的缺陷分析及其对策，本文主要内容关键词为：对策论文,缺陷论文,公众论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
面对至今仍十分严重的腐败现象，我们现有的监督监察制度不可谓不多，网络状的监督监察制度也已经形成。但是，由于制度共生缺陷以及社会制度的局限，监督制度并没有起到有效遏止腐败的效果，这种情形在外部监督制度——公众监督方面也同样存在。
一、公众监督的本质：委托权力对代理权力的制约
无论是代议制还是直接民主制，现代民主政治的基本价值之一就是“主权在民”，认为现代政府的合法性来源于公众权力的公共选择的结果，用经济学理论来表述，政府与公众之间的关系实质是一种委托—代理关系，政府是公众的代理人，受公众委托，代表公众进行社会管理与政治统治。这种情形在西方多党制民主国家表现得较为明显，而东方社会主义国家强调“人民是国家的主人”。由这种逻辑出发，公众对政府进行的监督也应该是理所当然的事，是公众对自身权力委托的必然要求。公众监督就是委托人的监督，比起监督代理机构的监督来说，它更为深入与可靠。这也是本文认为对公众监督值得研究的重要原因。
腐败是一个普遍现象，存在于意识形态、经济条件和社会发展水平很不相同的国家与地区，当今世界没有哪个国家能够免受腐败的困扰。腐败的普遍性与多样性，使得人们对于腐败的定义并没有一个统一的认识。但是，综合各种腐败的特点，我们认为，腐败有一个共同的东西，那就是利用公共权力为私人或小集团谋取私利，“简单意义上的腐败，就是权力的滥用”。[1]“腐败是权力运作中的一种特殊现象，公共权力的非公共、非规范运用是理解腐败行为的核心”。[2]腐败的本质就是对公众委托的公共权力的滥用。公众监督的本质就是对公共权力的制约，这也是公众保证其委托的权力不被滥用的根本措施，“所以，建立、健全约束权力使用、有效使用权力的制度，是反腐败的根本性措施”。[3]
公众监督的本质其实是一种权力对另一种权力的制约。一方面，公众从国家权力的主体出发，利用自己的委托权，对代理者的代理授权进行监督，这是一种权力对另一种权力的制约；另一方面，这还是“一种政治权力，即社会监督是基于宪法所赋予的权力，并通过这种权力的实际行使来实现的”。[4]公民对政府及其官员的监督，是载入宪法的公民的基本权利之一，是社会监督的最重要的内容之一。在社会主义国家里，公民批评是主人对公仆的监督，也是人民群众当家作主的体现。例如，我国《宪法》(1982)规定：公民对任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利，有就任何违法失职行为向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，有在受到侵害时要求恢复合法权益、追究行政责任的权利。我国《宪法》还规定，一切国家机关和国家工作人员都必须接受人民的监督，倾听人民的意见和建议，努力为人民服务。在实际过程中，公民可以采用上书、走访、行政诉讼、借助新闻舆论等方式，对行政机关和行政人员的违法或不当行政行为进行批评、提出建议，维护自身权益。[5]
二、公众监督“失效”的原因：权力不对称性、信息不对称性和道德困境
既然公众拥有对政府部门进行监督的权利，为什么公众却难以对政府进行监督呢？本文认为，公众监督之所以失效，原因来源于两个方面：
（一）公共权力的“悖论”引发监督权力与被监督权力的不对称性是公众监督失败的重要原因。
公共权力的“悖论”来自于公共权力的异化，“就是权力本体上产生了与自身相矛盾的对立力量，丧失了原来的质的规定性而异于本来意义上的权力”。[6]在霍布斯的“自然状态”中，人们缺乏安全感。卢梭认为，人们订立契约组成国家和政府的目的就是为了约束个体的暴力，以实现社会的公正与公平。这就是说，人们让渡自然权利组成公共权力的代表者——政府的目的就是保护社会公众的自由。但是，因为政府剥夺了任何个人使用暴力对他人实行强制的权力，从而使自己成为垄断暴力的组织。而正是这种状态，成为公共权力本身无法摆脱的悖论。因为，一旦这样一种组织失去控制，将会对个人自由产生更大的威胁。这种情况意味着，一种保卫公众的制度安排，同时又有可能成为侵害公众的制度安排。现实中，随着社会的发展，政府日益扩张，职能日益扩大，政府已经成为布坎南所谓的令人恐惧的“巨物”。与此同时，社会公众权力并没有什么改变，政府作为公众权力代理者已经大到令公众难以控制的地步。在腐败过程中，“每个公众所让出的权利所组成的公共权力变成了某些统治者的特权，……人民交出的权力变为了人民的对立物，使人民反而丧失权利”。[7]
垄断强制力的公共权力从其本质上与公众监督权力之间的平衡被打破了。监督的本质是委托人利用宪法所授予的权利对其所让渡的权力的制约，以保证其所出让的公共权力真正为其目标服务。这种权力与权力的监督是需要条件的：一是须是同质的公共权力，而不应该是民间的个体自然权力；二是权力的对称性。公众监督权力与政府机构内部上级对下级的权力的监督不同，公众监督权力并不具备国家强制力这个后盾，这就使得公众监督权力在权力的效力上难以与政府公共权力抗衡，在监督效果上难以实现监督的后果惩治，而是要求助于政府的其他部门来解决，一旦司法与执法部门发生腐败，公众监督失败的概率则会大大增加。所以说，公众权力与政府公共权力的对称或平衡，是公众能够实现对政府监督的必要条件。公众监督需要法定权力作为支持，以法律为后盾，而事实上，这种规定是在以政府主导的宪法与法律的基础上形成的，政府权力的强制性与不可控制性，使得公众的监督权力与被监督的政府权力效力相差太大，公众监督并没有被置于至高无上的地位，这与公众的委托身份是极不相称的。监督权力与被监督权力的不对称性，使得公众监督只能流于形式。
（一）“信息不对称”与政府观念的变迁。
公众监督的另一个要件就是对监督对象——政府及其行为的了解。通常认为，公众对政府信息的了解取决于政府的自觉性与政府的社会亲和程度。说实话，尽管有法律规定“政务公开”，但是，公众能够得到政府的运作情况完全取决于政府对公众监督的态度和看法。
事实上，政府对公众监督的态度与观念在近年发生了可喜的变化，除了一些专制国家，一般的政府都由开始的“敌视”公众监督转向“欢迎”公众监督。在传统的行政模式下，政府对公众监督的态度一直比较紧张。这是因为在传统行政模式下，外部的公众与其他实体一样被政府视作“不那么重要”，或者是对政府不利的，政府处理与公众的关系通常采用破坏性的手段，而不是真诚地努力通报信息，在这种情况下，公务员严密封锁每一点消息[8]。公众作为政府体系之外的一种力量，对政府的监督与参与被认为是一种不利于政府的行动而常常受到政府的抵制[9]。为了达到这个目的，政府官员通常封锁政府内部信息，拒绝对外发布相关信息，并经常以各种更为重要的借口而将公众监督视若无物，这样做的结果是使公众监督由于缺乏足够的政府行动的信息，政府作为被监督者，相对公众来说变成一个“黑箱”，委托人与代理人之间的信息不对称，直接影响到了委托人监督职能的实现。本文认为，正是这种传统模式的影响，使得公众监督难以实现。
现代民主制度的发展，外部公众及其他利益集团越来越影响到政府的政策制订与输出，政府在观念上发生了两点变化：一是对外部公众的态度。公众监督与参与政府的过程，外部公众不应再被视为一种威胁，通常地，拒绝提供信息或限制接触和联系的方式已不再必要，外部因素益显重要[10]。公众监督在一定程度上成为政府公共行政改革的动力[11]。二是政府加大了政务公开透明的力度，以有利于社会监督的方便实现。中国政府推行的“乡村政务公开”，在一定程度上有利于公众对政府及其机关的行为进行监督。但由于公开的范围、内容与方式的局限，政府会因各种原因拒绝提供某些重要信息，或者提供虚假、错误的信息，以误导公众的视听。这一些不良的影响在近年也有较多的出现。政府公开信息以利于公众监督仍然很艰难。
（三）公众的“道德困境”是公众监督难以发挥效力的内在原因。
作为公共权力的委托人，显然，出于对自己利益和对公共权力使用目标的关注，公众存在着对公共权力进行监督、防止公共权力被挪用和私用而导致腐败的内在利益动力。但与此同时，公众监督也会面临来自自身利益的“困境”。主要有：
——公众监督的“集体行动的困境”。这是指公众因为自身利益的原因，在反腐败的监督过程中，会放弃监督权力或从事有利于腐败产生的行为。在公众监督的过程中，集合公众进行反腐败往往难以收到较好的效果，为什么会出现这种自相矛盾的情形呢？这里假设公众个体为经济学上的理性人，由于公众维持道德产生“外部性”，使得其公共产出由社会成员共享，即部分人从事反腐败的监督的结果会有利于全社会的人，让一些人“搭便车”[12]，而从事监督的成本则要个人来承担。这样，公众从事反腐败的监督热情就不高，有时甚至明知官员在犯罪，却没有人出面制止，经常会出现大贪官发展成巨贪后才被抓的现象。这不是因为发现得晚，而是因为许多人看见了却不愿去揭发。
——公众监督的“道德困境”。与集体行动的困境相对应，既然个体要为实施监督付出单独成本，而收益却成为公共产品，由全社会包括那些并没有付出成本的公众来享受，那么，公众违背道德要求，自己直接从事行贿或拉帮结派的行为，就可以从公共权力的拥有者那里得到相应的好处。这个“不道德”的行动带来的收益由公众个体直接享受，而其“不道德”行为所带来的“外部不经济”的社会成本则要由全社会来承担，自己负担的成本有限。这样，公众个体就有了积极违背道德，从事行贿与权钱交易的利益动机。公众监督的不道德问题在中国比较突出，政府为了限制公众给腐败者提供如此大的市场，只好于近年将“行贿罪”也列入刑法罪种之一，以制裁公众的这种不道德的行为。
三、实现有效公共监督的对策：组织、教育与进一步推行政务公开
与前面公共监督的失败相对应，要实现有效的公共监督，必须从加强对政府的制约、教育与规范公众的社会行动、引导公众从公共利益的角度从事监督与控制腐败行为的活动入手，同时，进一步推行政务公开，也是公众实现有效监督的必要条件。
（一）组织对抗组织：成立公共利益的第三部门。
由于公共个体面对政府实在过于弱小，那么，公众就必须集体行动。面对集体让渡的公共权力就必须以公共权力应对公共权力，这样才能实现对公共权力的有效的监督。“将分散的、自发的群众监督组织起来，（可）有效地解决专门监督机构的人员不足和群众监督软弱无力的问题”。[13]“以往人们往往把社会组织一分为二，非私即公，非公即私”，[14]这种二元论的社会组织理论已经不适应现代社会的发展。事实上，随着民主制度的发展、社会自治能力的增强和政府管理的变革，社会中介组织正不断涌现，已经成为公众利益表达和实现的重要的组织形式。现代国家不但规定公民有言论出版自由，而且有集会结社自由。作为一种基本权利，集会结社自由同样受到法律保障。社会组织和社会团体是现代民主政治的一大特色。
随着政府对社会第三部门观念的改变，第三部门已经日益成为政府进行公共管理的重要的合作伙伴。正如普洛斯所认为的，“（公众组成的）政策团体的发展已将参与性的利益集团由政府的机构之间的有用的联系转变为重要的盟友”。[15]公众参与的第三部门在公共权力运行过程中发挥的作用越大，公众监督越容易实现。“当（公众组成的）压力集团的需要得不到满足时，就有可能采取一定的方式发泄不满或进一步施加压力，揭露或攻击政府及其官员的有关政策和违法失职行为。以实现一定的公益性社会目的为宗旨的社会团体，为了达到其目的，也可能采取类似的行为，这在客观上形成对政府及其官员的外部监督制约”。[16]这种通过组织参与的办法使得传统的公众监督由外在非接触式的监督变成参与性接触监督，公共监督的信息条件与监督机会就会大大改善。
这里并没有着重提出人民代表大会，是因为人民代表大会的监督本质上是一种立法监督，是一种权力机关对权力机关的监督，与这里所强调的公众监督有所不同。不过值得注意的是，公众监督在很多情况下，会变成立法监督。因为人民代表是由国民选举产生，必须反映广大公众的意见和建议，这当然包括监督权。
（二）教育与引导公众参与公共监督。
前面研究中提到，由于“外部性”与“搭便车”的存在，实践中，公众个体具有参与腐败与放弃监督权力的倾向。反腐败不能依靠政府自身的道德水平，公共选择理论将政府也视为一个“经济人”，具有最大化自己利益的趋向[17]。监督代理机构则因为激励不相容和利益共生而难以完全实现委托监督的功能，公众必须依靠自己的力量来对政府的公共权力运行进行监督，才能防止腐败带来的无效率，保护自己的利益。为教育和引导公众，首先必须强调公众监督的重要性与必要性，而且要强调公众监督必须由公众自己进行才是最为有力的，这是公众监督能够实现的重要前提。
其次，应当强调的是，作为“经济人”，其自己的利益最大化的动机很难让其作出积极参与公共监督的行为，所以，只有组织大家，通过组织内部的监督与互相制约，让社会公众通过组织的方式来实现公众监督。此外，最重要的方法就是以利益来引导公众的行为，通过组织的办法集中大家的利益诉求，让大家感受到组织监督的力量，这样大家就会最终自觉地走到组织中来。值得注意的是，随着社会主义民主法制建设的不断深入，公众的民主意识、利益意识不断提高，社会上已经逐步出现了一些行业性中介组织，这些组织有的直接参与政府公共产品的提供，有的则扮演着社会救济的角色，成为社会分散的利益引导性和聚合性的场所。这些组织的存在有利于公众监督的实现。
（三）进一步推行政务公开是公众监督实现的必要条件。
前面提到，公众监督不仅需要积极行使监督权的公众及其民意组织，还需要受监督对象——政府充分公开自身的政务。这两者具备才是公众监督实现的充分条件。
政府革新需要改变对公众监督的观念。传统观念认为，政府理性足够公平，能够充分照顾到社会的发展效率与分配公平，政府作为一个组织，其实现的目标较为宏大，外部的公众被认为是外在于或超越了公共官员的利益和眼界。特别地，公众参与与游说被认为对官僚机构不利。中国目前实行的“政务公开”，在实践操作中面临着许多难题，目前也仅实现到乡镇一级。政府信息的保密性，使得公众缺乏监督对象的合作，信息不足成为制约公众监督的重要因素。政府公共权力运行的“鱼缸效应”是公众监督追求的最佳安排。
现代政府观念的一个重要的变化，是意识到外部因素能够而且应该由自己“管理”，外部世界不应再被视为一种威胁，拒绝提供信息或限制接触和联系的方式已不再必要。毛泽东同志早在1945年7月就明确指出：“我们共产党人已经找到了跳出这个周期率（指腐败亡国，作者注）的新路。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[18]新公共管理运动的推动，私营部门“顾客主权”观念的引入，使政府越来越意识到自己的权力所在，自己的生存所依。随着政府的角色扩大和承担新的责任，政府更加依赖顾客（公众）提供信息，以增进效率，提高公共产品与服务的质量。这些信息当然包括政府运作的效率低下、政府权力异化导致的腐败等方面的信息。在任何制度下，勇于接受公众监督的政府通常会及时解决自身存在的问题，从而赢得公众的好感，并且在与公众合作共同提高公共管理的水平、促进国家发展方面获得公众的支持。而这正是公众监督的另一面。
总之，以往在研究腐败监督机制时，往往忽视了对公共监督机制的深入研究，特别是忽视了公共监督其实是委托人对代理人的监督，是监督机制中最为重要的机制这一点。而在笔者看来，深入研究公共监督的实现与保障机制，是有效遏制腐败，防止公共权力异化与滥用的重要途径。本文对公共监督的分析与建议，是运用经济学的理论来观察监督的一个尝试，期望由此能够引起学术界对这个领域更多的关注。