法学研究
·核损害责任制度研究专题·
论我国核损害责任制度的 建立与构架
陈 刚1，李光磊2
(1.哈尔滨工程大学 人文社会科学学院，哈尔滨 150001；2.海军指挥学院 政治工作系，南京 210016)
[摘 要 ]我国核损害责任的立法是维护社会安定、保障核工业健康可持续发展、响应建立全球核责任机制、健全完善我国核法律体系的需要。对于核损害赔偿，我国《核安全法》和《原子能法(征求意见稿)》作了原则表述，国务院相关批复作了一些具体规定，国防科工局于2017年成立了《核损害赔偿法》立法研究组。我国核损害责任制度应遵循严格责任、唯一责任、有限责任、财务保证等原则，宜设置总则、赔偿责任、财务保证、赔偿组织、赔偿调解、诉讼管辖、法律责任和附则等章，一些制度设计还需要在不同层级的行政法规中得以规范。核损害责任立法能够促进核损害责任法律体系的建立，实现现行法律制度的和谐，并完善与当前《核安全法》和未来《原子能法》的立法衔接。
[关键词 ]核损害；责任；赔偿；立法
核工业的健康发展是保障国家安全、推动科技兴国、促进经济发展、保护生态环境、实现高端技术“走出去”的重要前提。[1]2014年3月24日，习近平主席在世界“第三届核安全峰会”上发表重要讲话，首次向世界提出“发展和安全并重、权利和义务并重、自主和协作并重、治标和治本并重”的核安全观。[2]我国是世界上拥有完整核产业链的少数国家之一，历经几代人的奉献，我国民用核工业已跻身世界前列，取得举世瞩目的成果，即将成为世界上第二大的核能发电国家[注] 《能源发展战略行动计划(2014—2020年)》(国办发〔2014〕31号)：“到2020年，核电装机容量达到5 800万千瓦，在建容量达到3 000万千瓦以上。” 。与之配套的核安全监管和核责任制度的立法条件愈益趋于成熟。开展核损害责任制度研究，建立健全我国核损害法律体系，响应国际原子能机构“核安全行动计划”关于建立全球核责任框架的建议，既是依法治国、科学立法的客观需要，也顺应了党的十九大关于依法治国的方针战略。《中华人民共和国核安全法》已于2018年1月1日起正式实施，本法高度体现了国家对核安全监管的重视，同时也体现了国家对人民负责的立法精神。核损害责任问题在《核安全法》中得到了关注，该法第90条[注] 《中华人民共和国核安全法》第90条规定：“因核事故造成他人人身伤亡、财产损失或者环境损害的，核设施营运单位应当按照国家核损害责任制度承担赔偿责任，但能够证明损害是因战争、武装冲突、暴乱等情形造成的除外。为核设施营运单位提供设备、工程以及服务等的单位不承担核损害赔偿责任。核设施营运单位与其有约定的，在承担赔偿责任后，可以按照约定追偿。核设施营运单位应当通过投保责任保险、参加互助机制等方式，作出适当的财务保证安排，确保能够及时、有效履行核损害赔偿责任。” 对其进行了原则性表述，并为后续核损害责任立法作了铺垫。
一、我国核损害责任制度的立法意义与进程
20世纪40年代以来建立形成的核安全、核应急、核损害相关制度体系是规范民用核工业安全管理、紧急救援、善后赔偿的三大法律保障，其中核损害法律制度作为民用核工业法制的鼻祖，紧随原子能法律制度而诞生，是侵权责任法领域的一项特殊制度。
他虽然孤零零的一个人，却没有迷路。他知道，再往前去，就会走到一个小湖旁边，那儿有许多极小极细的枯死的枞树，当地的人把那儿叫作“提青尼其利”——意思是“小棍子地”。而且，还有一条小溪通到湖里，溪水不是白茫茫的。
所谓核损害法律制度，是指当核事故发生时，向受到核损害的受害人提供充分、公平、合理、快速的法律归责、财务保障和救济程序的特殊民事责任规范与民事赔偿安排。制定核损害法律制度，旨在加强民用核工业风险防护，明确核损害民事责任的划分和赔偿，保护人民生命财产和环境安全，促进核工业健康发展，避免核事故赔偿机制缺失导致公众对核工业的负面认识，防范在事故状态下由于公共管理体系运作失灵而引发的重大社会动荡。美国1957年《普莱斯-安德森法》是世界上第一部专门规制核损害民事责任的国内法。[3]243至2017年12月，世界上出台核损害相关法律和法规的国家与地区有法国、比利时、奥地利、西班牙、罗马尼亚、瑞典、芬兰、瑞士、斯洛伐克、斯洛文尼亚、阿根廷、巴西、美国、加拿大、墨西哥、日本、韩国、印度和中国台湾地区。另外，还有17个国家在核基本法律中专章规范核损害制度。从国际民用核工业发展历程看，建立核损害法律制度是各国在建立和发展民用核工业时首要制度设计和通行做法。[4]107
(一)我国核损害责任制度的立法意义
1.维护社会安定的需要
放任生长的大樱桃树，枝干比较直立，生长势较强，必须通过拉枝等方法开张角度。对保留的大枝拉枝，开张角度至70°～80°；对过于粗大、不挂果的大枝，应结合高接换头的办法改造，高接成活后再拉枝开角，缓解生长势。也可在大枝基部用8#铁丝绞缢，阻止养分顺利输送，削弱枝干生长势，控制枝干及新梢旺长，促进花芽形成。
建立核损害赔偿制度，便可依照明确具体的制度对核损害事故的受害人给予补偿，有利于尽可能地补救损害所产生的后果。核巨灾风险不仅会给周围财产和经济活动造成损失，还将给广大受害居民造成长期的心理负担、生活困难和身体伤害。大量受害居民的问题若不能得到妥善解决，极有可能演变成社会的不稳定因素，严重者甚至可能对整个核电产业和核电发展政策带来深远影响。因此，能否在核事故发生后的第一时间对受害居民采取有效的核损害援助并后续提供及时、高效、公平的核损害赔偿支持，将是对国家和政府公信力及执政理念的重大考验。日本关于核损害赔偿的法律法规比较健全，因此，福岛核事故发生后能迅速通过赔偿立法，建立相关组织机构，整合各种资源投入到赔偿中去，尽最大努力给无辜的受害人提供全面的损害赔偿，使得如此之大的核事故并未造成严重的社会问题。健全的核损害赔偿法律的有效实施维护了日本社会灾后的平稳运行。我国目前正在开展的核电建设是全球规模最大的核电建设项目。我国人口众多，社会经济财富逐年增加，尽快建立起一套保护核电厂周边居民生命财产安全的核损害赔偿体系，不仅是核电发展的现实需求，更是保护公民权利的一项重要民生工程。
此外还有非歧视原则、特殊时效原则、单一法院原则等，都已基本形成国际共识，这里不再赘述。
由于我国现有的森林资源有限，能源面临着短缺的局面。因此，在进行森林资源的合理开发利用过程中，在保证森林资源经济效益的基础上，要注重森林资源开发利用的生态效益，只有做到生态效益与经济效益的协调发展，才能够实现森林资源的合理利用。此外，在森林资源的开发利用过程，要基于长远发展的角度考虑开发问题，制定科学合理的开发方案，体现出森林资源开发的合理性。基于我国可持续发展战略目标下，必须结合目前森林资源的实际现状，适当的调整森林资源开发利用战略目标，不但要保证其更好的适应我国经济发展的需要，而且还要充分发挥其生态功能，调节环境气候，为人类的生存发展提供重要的环境基础，使其为我国社会的发展发挥其作用。
其实，这样写也没什么不好。作为专事中学生读物写作的作文家，针对性强，效果又好，对中学生提高作文水平，有很好的引领作用。这些人，可以称美文家，也可以称作文家，唯独不可以称杂文家。因为，中学生作文容纳不下杂文的思想性、知识性和趣味性。况且，需要千锤百炼的杂文，岂能是“课堂”规定时间内能胜任的？
即使在最高安全标准下，也无法完全排除核损害事故发生的可能性，核损害定会导致非常大的索赔要求，然而一般民事侵权法并不能提供充分适合核损害特殊性的责任制度和赔偿额度，因此，国家立法者必须建立核损害责任相关法律制度，以应对核损害事故的发生。[4]101核损害后果具有不确定性，因此一旦事故发生，营运人可能会面临破产，这种风险是营运人进入和维持核领域商业性开发的主要障碍。美国最初的主要核反应堆营运人通用电气公司就是以“核损害风险使公司存在严重破产风险”为由威胁退出核反应堆的应用与开发活动，美国国会才于1957年通过《普莱斯-安德森法》，用以规定核设施营运人的责任限额。[3]243因此，民用核能开发利用中，在采取各种技术措施和管理措施提高安全性的同时，也必须从法律角度对上述风险予以特殊的规范，建立核损害责任法律制度，据以确定核损害的责任人、责任范围和责任财务保证方式，既提高对核损害受害人的赔偿效率，又规定责任人的赔偿上限，可以保障核工业健康与可持续发展。
3.响应建立全球核责任机制的需要
关于我国核损害责任应该是由核法律体系中位阶更高、但还没有出台的《原子能法》来进行规制，还是制定专门的《核损害赔偿法》来规制，目前学界还有不同的看法。
4.健全与完善我国核法律体系的需要
体制机制改革蹄疾步稳。1986 年，交通部在广州成立交通部珠江航务管理局，该局作为交通部派驻珠江水系的行政管理机构，负责对珠江航运行政管理、行业管理和水运市场进行宏观调控。2017年，珠航局承担行政职能事业单位改革试点工作获批，交通运输部也印发了《交通运输部关于交通运输部珠江航务管理局主要职责机构设置和人员编制的通知》，进一步明确了珠航局作为交通运输部派出机构，承担珠江水系航运行政管理职责，全面完成了从事业单位向行政机构的转变，对打破制约珠江水运发展体制障碍，推进珠江水运治理能力和治理体系现代化，促进珠江水运的科学发展具有重大而深远的意义。
核损害赔偿制度是核法律体系的重要组成部分，但凡开展核能和平利用的国家，一般都会通过立法作出相应的制度安排。核损害赔偿制度的建立，有助于完善我国核法律体系，有利于依法治国。当初制定《核安全法》时，立法专家学者与相关政府机构就提出，关于核损害赔偿问题，应当制定专门的核损害赔偿法规予以规范。最终通过的《核安全法》第90条规定：“因核事故造成他人人身伤亡、财产损失或者环境损害的，核设施营运单位应当按照国家核损害责任制度承担赔偿责任”。不仅如此，《产品质量法》也规定：“因核设施、核产品造成损害的赔偿责任，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”因此，上述法律既为核损害赔偿制度的建立与实施奠定了基础，也强调和呼吁建立我国核损害责任制度的重要性与紧迫性。核损害赔偿制度是核法律体系中最为重要的一环。而完善的核法律体系，可以为核风险管理提供坚实的基础，确保核安全法律体系的完备性、规划的科学性和运行的效率，保障硬件软件体系建设、核安全管理和应急救援队伍建设以及财政资金投入。因此，核损害赔偿制度的建立，对于完善我国核法律体系、更好地实现依法治国的目标，都起着非常重要的作用。
(二)我国核损害责任法律制度立法进程
基于核工业发展先军后民的体制原因，我国对核损害法律制度的研究比其他国家较晚，但仍比我国其他核法律法规研究时间都早。
早在1984年，《原子能法》就曾列入第八届全国人大常委会立法计划，其中核损害法律制度作为专章列入立法草案。当初《原子能法》(草案)第10章“核损害的赔偿责任”中有4个条文规定，1995年的草案第9章“核损害的赔偿责任”中有5个条文规定。1999年国防科工委成立后，再次成立《原子能法》起草小组，2006年的草案第10章“核损害赔偿”有4个条文规定。2008年国务院机构改革后，工业和信息化部组织编写的《原子能法》(草案)2010年版中第10章“核损害赔偿”有8个条文规定。2011年由工业和信息化部第四次启动的《原子能法》立法过程中，核事故损害赔偿也设置专章进行了讨论。2018年9月公布的《原子能法(征求意见稿)》在“法律责任”章中设置第50条：“因核事故造成他人人身伤亡、财产损失或者环境损害的，依法给予赔偿。”
在2013年列入全国人大立法计划的《核安全法》的立法过程中，核损害赔偿也一直作为专章成为立法热点，并引发广泛关注和激烈讨论。但最终，在2017年通过的《核安全法》中未能成章，仅由个别条款进行了原则表述。
1986年3月，为了明确大亚湾核电站技术引进以及与港合资中所涉及的核损害责任问题，国务院出台了关于处理第三方核责任问题的批复(国函〔1986〕44号)。该批复作为我国首个专门规制核损害责任的行政规范性文件，为当时引进外资和国际核电技术创造了条件。2007年6月末，为了满足我国引进美国AP1000和法国EPR核电技术谈判中处理核损害赔偿问题的需要，国务院修订1986年的批复而出台了《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》。目前，两份国务院批复是国家核损害制度仅有的行政文件依据。批复虽沿用国际公约一般原则，偏向于核损害责任的界定，但忽略核损害赔偿的复杂性和可操作性，缺乏制度设计来让国家有效干预像切尔诺贝利和福岛核事故这样的重大核事故的损害赔偿，无法应对核损害赔偿所造成的社会冲击，也不适应国家核工业规模发展的制度要求和“走出去”与国际接轨的需要，这成为国家核立法体系中的短板。
当前，国防科工局于2017年3月成立了《核损害赔偿法》立法研究组，在核能行业协会协助下，集中院校学者与行业专家对该法的核心问题进行深入的理论与实践研究。
二、我国核损害责任制度中的基本概念与立法原则
核损害民事责任是指核损害发生后，由核设施营运人及其所在国家对公众所承担的赔偿或补偿责任。本法核损害的定义比照1997年《维也纳公约》第1条1(k)之定义，即核损害系指因核设施内辐射源、核燃料、放射性产物、废物发射的电离辐射或者运输与核设施有关的核材料而造成(无论是由此类物质的放射性质造成还是由此类物质的放射性质与有毒性、爆炸性或其他危险性质结合而造成)的下列损害：1.死亡或人身伤害；2.财产的损失；3.由生命丧失、人身伤害、财产损失导致的其他经济损失；4.受损坏环境的恢复措施费用，但损害轻微者除外；5.由于环境严重破坏而导致的收入损失；6.预防措施费用以及由此类措施引起的进一步损失；7.其他经济损失。
国际原子能机构《核法律手册》及1997年《维也纳公约》所针对的特定对象包括：核设施，即除用于航运或空运动力目的外的核反应堆；核燃料生产、核物质加工、放射性废物处理或乏燃料后处理的设施；除运输过程贮存核材料仓库外的核材料贮存设施。在同一场址上属于一个营运者的多个核设施视为单一核设施。《核法律手册》和《维也纳公约》所针对的一个特定主体则为核设施营运单位，该单位获得国家核安全监管部门许可或授权，作为营运核设施的法人。
核损害法律制度一般只适用于核能和平利用中风险性较高的核设施与核活动。此类设施与活动一般包括核电厂反应堆、研究堆、核材料生产厂或加工厂、铀同位素分离厂、辐照过的核燃料后处理厂以及核材料、核废料的运输和储存等，但那些只具有较低危险性的核材料与核活动，例如在教学科研、医学、工农业生产中运用放射性同位素，所造成的损害不包含在核损害责任中。
针对上述调整对象，参照国际通行原则，在立法研究中选用的一般原则包括：
叶绿素荧光的变化能够灵敏地反映环境胁迫对植物的影响[24]。本研究结果显示(表3)，70 μmol/L 硝基苯酚胁迫5 d后，水稻幼苗叶片Y(Ⅱ)、qP、ETR与对照相比无显著差异，而qN和NPQ显著上升，叶绿素含量显著下降。随硝基苯酚胁迫浓度进一步提高，各叶绿素荧光参数和叶绿素含量显著下降。280 μmol/L硝基苯酚胁迫5 d后，Y(Ⅱ)、qP、ETR及叶绿素含量与对照相比，分别下降了22.6%、24.6%、35.2%、27.1%，而qN和NPQ比对照分别提高了1.3倍和2.0倍。表明硝基苯酚胁迫抑制了水稻幼苗PSⅡ光化学效率与叶绿素的合成。
1.严格责任原则，即不管在核损害发生过程中有无过失，核设施运营者都负有责任，这种责任又称作绝对责任、无过错责任。受害人不需要证明运营者方面的疏忽或任何其他过失。核损害责任作为一种特殊的民事侵权责任，有别于传统的民事侵权责任。由于核事故一旦发生所造成的后果就十分严重，且对人体和环境的影响具有持续性，因此国内外大多数学者都坚持核损害民事责任由侵权行为、损害事实、侵权行为与损害事实的因果关系三部分组成。故而一旦发生核事故、造成核损害，营运者便要承担无过错责任，即营运者无论是否存在主观过错，都要承担相应的损害责任。无过错原则起源于1838年普鲁士王国的《普鲁士铁路法》。该法针对铁路公司的运营行为规定道：人或物在运输过程中，如果因转运的原因使其发生损失的，铁路公司应对其进行赔偿，而不能以没有主观过错来得以豁免。这也是世界上最早的关于无过错责任的明文规定。[5]而在现代国家的核损害立法中，也都采用了这一原则。例如加拿大《核责任法》第4条规定：“根据本法，营运者违反本法的，无论其是否存在过错或过失，都应承担责任。”严格责任原则是核设施营运者的“紧箍咒”，由于核工业的高危险性，此原则能促使核营运者在日常核设施运行、原材料贮存和设备更新等方面不断加强自我要求，从而促进整个行业的技术进步和绿色发展。无论如何，核电产业的发展不能以牺牲公众的生命安全、健康和生存环境为代价，核电产业的发展要符合国家和人民的根本利益。
2.唯一责任原则，即核设施营运单位是核损害的唯一责任人，其他人不承担责任，而且核设施营运单位不可根据其他法律规定(例如民事侵权行为法律)承担责任。这个原则是核损害法律的一个特色。核损害赔偿采取这一原则，使得在发生核事故后，将所有的损害责任都归于核营运者一身，而包括核设施制造商和供应商在内的其他人都无须承担巨大的赔偿责任。唯一责任原则既体现了对受害人利益的保护，也对促进核工业的发展起到了积极作用。由于核工业的行业封闭性，除核营运者之外造成的损害，受害人往往难以知晓，就算知晓也会增加追索成本，所以，唯一责任原则直接将核损害责任锁定于核营运者。与此同时，核设施的供应商也免除了由于核事故而造成的巨大赔偿责任，这种解脱促进了核工业的发展。日本《原子能损害赔偿法》第2章“原子能损害赔偿责任”第3条第1款中就规定：“在反应堆运行等情况下，因该反应堆运行等造成原子能损害的，与该反应堆运行等有关的原子能经营者应负赔偿该损害的责任”。我国台湾地区所谓“核子损害赔偿法”规定：核子事故发生后，其经营者对于所造成之核子损害，应负赔偿责任。瑞士的《核能责任法》第3条中规定得更为细致、明确：核设施营运者对核材料设施所造成的核损害承担全部赔偿责任；在核设施场地内，因设施内核材料造成的核损害由营运者承担赔偿责任，即使损害发生时核材料尚未被营运者正式接管；若营运者从瑞士境外购买核材料，则其对运输期间由这些材料在瑞士造成的核损害承担赔偿责任。由此可见，世界上有核损害赔偿法的国家和地区均将唯一责任原则作为一项核损害赔偿基本原则，并对核营运者所应负责的情形作了具体的规定。
3.有限责任原则。核损害公约允许缔约国限制核设施营运单位的责任数额。国际上目前仅有奥地利、德国、日本和瑞士几个国家适用核设施营运单位无限责任的概念。多数国家认为，核设施营运单位不应受到可能导致立即破产的财政负担影响。当然，责任数额一直是国际核损害责任讨论中的一个争议问题，需要理性地研究确定。
赔偿调解章，规定核损害赔偿委员会的组成、职责、调解效力。
2.保障核工业健康与可持续发展的需要
图9—图12为区间右线施工时桩侧摩阻力及桩身轴力变化图。右侧隧道开挖时，同样在隧道中心线上下一定范围内的土体由于开挖卸载的影响，桩侧摩阻力会有局部下降，而在隧道下部由于土体卸载回弹的影响，桩侧摩阻力有少量的增大，但数值均较小。由于左侧隧道和右侧隧道开挖对1#墩都有一定的影响，因此，右线隧道掘进时1#墩桩侧摩阻力减小最大值达到约-1.6 kPa左右，而下部增大最大值为0.6 kPa左右。与左线隧道掘进时类似，桩身轴力变化不大，开挖会引起桩身轴力有所增加，变化趋势为先增大后减小，在桩长25 m左右最大，为80 kN。
三、中国特色核损害责任法律制度体例与内容展望
加入核损害国际公约，明晰跨境核损害责任与有效赔偿方式，可增进国际互信，促进核工业国际合作，适应核技术“走出去”的需要。国际原子能机构“核安全行动计划”(GOV/2011/59-GC(55)/14)要求缔约国以提供适当的核损害赔偿为出发点，努力建立一个全球核责任机制，以解决所有可能受核事故影响的担忧。作为建立这样一个全球性机制的重要举措，要求缔约国充分考虑加入国际核责任公约的可能性，以最大限度地实现广泛参与全球核责任机制的目的。该机制致力于在各国间建立《巴黎公约》《维也纳公约》《核损害补充赔偿公约》等条约关系，其特点是适当提高补偿金额，包括用以增补核损害赔偿额度的国际基金。中国作为世界上最大的民用核工业发展国家，积极推进核技术“走出去”战略，维护世界核合作秩序，已加入除核损害国际公约外的八大国际核法律公约，有必要加强对国际核损害责任机制重要性的认识，尽可能地遵循相关国际法律条约原则，适时加入包含了广为接受的国际准则的核损害国家条约。以《核损害补充赔偿公约》为例，其规定，那些既非《巴黎公约》缔约方也非《维也纳公约》缔约方的国家和地区，可以根据其附件部分加入该公约，但必须保证国内法律制度满足公约相关法律原则。同时，在关于赔偿和补偿限额的问题上，《核损害补充赔偿公约》还规定了明确的数额。也就是说，尽管，依据《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》(国函〔2007〕64号)，我国现有核损害赔偿相关规定与补充公约的原则并不冲突，但是，由于该批复过于原则化，过于简单，缺乏可操作性，我国现在即使希望加入此公约，也会因制度现状而无法通过其适法性审查。因此，作为推进核电“走出去”的核电大国，为了更好地接轨国际核损害赔偿法律制度，加入相关国际条约，我国应尽快建立核损害赔偿法律制度。
一部分学者的观点是在《原子能法》中进行具体规定。这部分学者的主要理由有两个：第一个理由为，《原子能法》是核法律体系中的框架性规定，是位阶最高的法，理应由其对核损害赔偿领域进行规制和调整。第二个理由为，世界上许多国家都制定了《原子能法》并在《原子能法》中具体规定核损害赔偿问题，例如俄罗斯的《原子能联邦法》、德国的《原子能法》、波兰的《原子能法》、立陶宛的《核能法》、印度尼西亚的《核能法》等。[6]此外还有另一个重要依据，就是作为我国核损害赔偿法律制度之主要法律渊源的《国务院关于核事故损害赔偿责任问题的批复》中注明了有关核损害赔偿的全部内容应在《原子能法》中作出明确规定。
上述观点有其局限性。一方面，《原子能法》的制定工作量非常大，该法目前还没有列入人大的立法规划之中，一时之间还难以出台，因此，继续等待《原子能法》的出台显然不能适应我国核电产业飞速发展的现状。另一方面，目前主流国家都是制定专门的核损害赔偿法，例如日本的《原子能损害赔偿法》、韩国的《核损害赔偿法》、印度的《核损害民事责任法案》、阿根廷的《核损害法》、墨西哥的《核损害民事责任法》、奥地利的《关于辐射损害的民事责任联邦法》、西班牙的《核与放射性物质损害的民事责任法》、瑞典的《放射性事故赔偿责任法》、斯洛文尼亚的《核损害责任法》、巴西的《核损害民事责任和刑事责任法》、罗马尼亚的《核损害民事责任法》以及我国台湾地区所谓“核子损害赔偿法”等。[7]由于制定专门的《核损害赔偿法》耗时少，且符合立法趋势，所以学界目前的主流观点是制定专门的《核损害赔偿法》。
比照东亚地区日本、韩国以及我国台湾地区较为成熟的核损害法律制度体例，我们建议我国核损害法律制度设置总则、赔偿责任、财务保证、赔偿组织、赔偿调解、诉讼管辖、法律责任和附则等章节。
总则章，旨在明确立法目的，规定适用范围，指导赔偿原则。规定国家行政管理权责，设立核损害赔偿委员会这一个针对核事故而临时成立的行政机构，在核损害赔偿纠纷发生时进行居间调解。核损害定义参照1997年《维也纳公约》及国际原子能机构《核法律手册》的推荐定义。
赔偿责任章，明确核损害赔偿法的核心原则“唯一责任原则”，即核设施营运单位是核损害的唯一责任人，其他人不承担责任，而且核设施营运单位不可根据其他法律规定(例如民事侵权行为法律)承担责任。同时，明确严格责任原则，即受到核事故侵害的自然人、法人以及其他组织有权主张核损害赔偿，不需要证明运营者方面的疏忽或任何其他过失。此外，关于核设施营运单位就一次核事故造成的核损害承担的最高责任限额，以1997年《维也纳公约》建议限额为基准，议定一个符合中国实际情况的法定赔偿限额。还有，沿用国际核损害责任普遍原则条款，规定责任豁免、核设施营运单位财产责任排除、受害人责任豁免、追索约定、故意行为追索权等条款。
财务保证章，规定核设施营运单位必须进行充分的财务保证安排，以确保一旦核损害事故发生，能够及时、有效地履行核损害赔偿责任。明晰财务保证的形式要件、中止或撤销以及连带责任。本章创设财务保证行政许可，规定核设施营运单位未提供或未足额提供核损害责任财务保证的，不得营运核设施或进行放射性物质运输活动。
余热利用设备的配置，需要综合考虑发电机组种类、热效率、余热品质、冷热需求等参数，将不同特性的设备系统组合，实现能源的综合利用。下图为典型的内燃机组余热综合利用系统原理。
赔偿组织章，明确理赔主体责任、理赔账户管理、理赔时点启动，以及其他保障优先、理赔顺序等条款。
4.财务保证原则。核设施营运单位应保持对核损害责任的保险或其他财务保证，其数额、类型和期限应符合国家法律的规定。如果核设施营运单位的财务保证不能满足赔偿额，国家有义务确保从公共基金中支付。责任保险在核工业领域具有重要的意义。其一，责任保险能够分散责任，提高责任主体对受害者的赔偿能力，既能提高企业的抗风险能力，又有利于社会的稳定。核事故一旦发生，其造成的赔偿数额都是巨大的，也是一般的企业难以支付的，若单由企业承担，无疑会对企业造成沉重打击，不利于整个核电产业的健康发展。其二，责任保险能够促进企业的风险管控能力的提高。核电企业在进行投保时，会接受保险公司严格的风险评估，从而促使企业在设备更新、维护和日常管理上的进步。最直接的方法就是，把企业的失误率与保险费率挂钩，以此来提高企业的风险管控能力。其三，责任保险有利于受害人的索赔，也给企业带来诉讼程序上的便利。责任保险提高了发生事故后企业的赔偿能力，从而有利于受害人的索赔，同时，由于责任保险人负有因承保责任产生的诉讼中为被保险人抗辩的义务并承担由此产生的法律费用，故可以给企业带来诉讼程序上的便利。为了保护受害者，使其能及时得到赔偿，也为了使营运者不致因赔偿而破产，各国关于核损害责任的立法都规定核营运者要提供保险保证或其他方式的财务保证以确保能履行法律所规定其应承担的赔偿责任，并且规定了在核营运者财务保证金用完之后国家应给予的财政补偿。韩国《核损害赔偿法》第5条明确规定，除非提供核损害赔偿的财务保证，核营运者不得运行核反应堆。奥地利《关于辐射损害的民事责任联邦法》第6条的规定更为细致：(1)位于奥地利的核设施营运者必须购买保险以支付其赔偿责任，该保单必须在核设施营运已停止后10年中仍有效。保单必须覆盖其间造成的所有损害。索赔提起时间不得迟于损害发生10年以后。保证条款不包括因战争、武装冲突、内战、暴乱或叛乱造成的损害。(2)保单对一次事故提供至少4.06亿欧元的保额，另加至少4 060万欧元的利息和费用；实验和研究反应堆的一次事故保额为4 060万欧元，另加406万欧元的利息和费用。(3)联邦政府或国家本身没有义务承担核设施营运者不低于第(1)(2)两款所列数额的责任。但在责任保险超出营运者财政能力的情况下，联邦政府财政部长有权基于公共利益之目的而承担这种责任。财务保证原则是各国核损害赔偿立法的一个基本原则，建立一套健全的财务保证制度不仅是对受害人权益的最有力的保证，也是促进核工业健康发展所不可或缺的一环。
造成线路故障的主要原因有：绝缘子劣化、线路折断、导线驰度下降以及配电线路故障等。出现线路故障时，首先检查线路与设备接触点，确认接触点无故障后，使用输电线路故障距离测试仪进行检测。
诉讼管辖章，明确涉及核损害赔偿诉讼的单一法院管辖与特殊时效的法律规定，这也是沿用国际核损害责任公约的基本准则。
法律责任章，设立行政主管部门、核设施营运单位违反本法的行政责任。
附则章，明确核设施、核设施营运单位、核反应堆、放射性物质、核事故的定义，明确对跨境损害的处理原则。
第三，需要明确产权关系。在现有的制度框架中，国有企业在这方面也面临问题。其中产权划分不清晰，相关责任主体确定不明确，同法人相关的财产体系不明确。这些因素都会给企业重组改制过程中带来障碍。所以，在重组过程中，需要清晰的明确公司产权、责任、法人财产等主体关系。
立法内容应采用目前国际公约和多数国家核损害法律制度的立法框架及主要规定。需要注意的是，上述公约和外国立法规定都是在福岛核事故发生之前生效的，许多地方已经受到公众的质疑，还有许多核损害赔偿法律问题尚需要深入研究探讨。例如重大核损害的赔偿办法，是否由核设施营运单位及其股东作为国家的“防火墙”承担全部核损害赔偿的法律主体责任，而国家仅承担法定的担保义务？又如财务保证监管、赔偿标准制定、赔偿纠纷解决的政府分工，核损害责任限额的科学设定和政府财务保证标准的提高，国家核应急管理委员会、核工业行业主管部门、核安全监督管理部门、核损害赔偿委员会的协调等，以及财务保证涉及保险和营运人自保的法律规定等问题。另外，一些制度设计还需要在不同层级的行政法规中得以规范。
为验证锚固界面剪应力分布规律，作者开展了多级轴向载荷、不同锚固长度煤岩锚固试件张拉试验，试验系统如图7a所示，各试件均发生界面滑移脱黏失效，代表性失效形态如图7b所示。试验过程与试验结果等详见文献[23]。
四、核损害责任制度立法与相关法律法规的关系
(一)促进核损害责任法律体系的建立
开展核损害责任制度立法，可以起到承上启下的作用，解决中国加入全球核责任机制的法律接口问题，践行中国核安全承诺。在此基础上，适时由全国人大研究加入1997年《维也纳公约》或《核损害补充赔偿公约》。
以核损害法律制度为依托，通过后续制定《核损害赔偿法实施细则》，建立国家组织引导核损害赔偿的行政制度，指导核损害赔偿预案制定和灾害理赔。而通过国家原子能机构、国家核安全局、国家能源局、国家财政部研究制定《核损害责任财务保证管理办法》，对该财务保证的行政许可与安全运营加以科学管理和有机配合。通过国家原子能机构等部门研究制定《核损害赔偿标准》，设定合理理赔数额，减少灾害发生后的争议。通过国家原子能机构、国家核安全局制定《核损害赔偿纠纷仲裁办法》，设定除协商、诉讼外的核损害赔偿协调机制，减少诉讼争端。
(二)实现现行法律制度的和谐
新的法案丰富和完善现有两个“国函”批复的制度规定，提升法律层级，与国际公约特别是1997年《维也纳公约》立法原则接轨，并无影响目前安全生产的重大改变。
协调与2000年《产品质量法》的关系。该法第73条第2款规定：“因核设施、核产品造成损害的赔偿责任，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”核损害法律制度作为特殊法，弥补《产品质量法》中涉及核设施与核产品的质量责任的空缺。
通过立法对2003年《放射性污染防治法》的民事责任条款加以明确。该法第59条规定：“因放射性污染造成他人损害的，应当依法承担民事责任。”通过制定核损害法律制度来对放射性污染所形成的民事责任进行规范，与一般侵权责任相区别。
协调与2009年《侵权责任法》的关系。该法第5条规定：“其他法律对侵权责任另有特别规定的，依照其规定。”第70条规定：“民用核设施发生核事故造成他人损害的，民用核设施的经营者应当承担侵权责任，但能够证明损害是因战争等情形或者受害人故意造成的，不承担责任。”通过制定核损害法律制度，避免产生歧义，并排除《侵权责任法》对核损害赔偿过程的适用。
孔子曰：“三十而立，四十而不惑”。人到四十才能明理“不惑”，而经过40年改革开放的中国，也正式进入了“不惑之年”。四十载风雨兼程，四十载沧桑巨变。从改革发端，到深化改革，再到全面深化改革，一批批改革者打破旧有枷锁，创造了一个又一个的奇迹。而在这波澜壮阔的40年历史进程中，自然资源管理事业也在不断解放思想、改革创新，在每一个重大的历史阶段，都留下了坚实而清晰的足迹。如果说时间是记忆和历史的制造者，那么照片就是承载一切的真实记录者。今天，我也为大家带来了3张照片。
协调与2014年《环境保护法》的关系。该法第64条规定：“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任。”制定核损害法律制度，可以完整地诠释《环境保护法》的立法本意。
(三)完善与当前《核安全法》和未来《原子能法》的立法衔接
2017年9月1日通过的《核安全法》第90条规定：“因核事故造成他人人身伤亡、财产损失或者环境损害的，核设施营运单位应当按照国家核损害责任制度承担赔偿责任，但能够证明损害是因战争、武装冲突、暴乱等情形造成的除外。为核设施营运单位提供设备、工程以及服务等的单位不承担核损害赔偿责任。核设施营运单位与其有约定的，在承担赔偿责任后，可以按照约定追偿。”这一法条对核损害责任中的唯一责任原则、豁免原则进行了简要阐述，使得《核安全法》的立法体例涵盖了核法律的整体范畴，具有逻辑上的完整性。其中“按照国家核损害责任制度承担赔偿责任”一语，为核损害法律制度立法衔接作了必要的铺垫。同时，《原子能法》(征求意见稿)也有类似的原则表述。若仅表述核损害制度的重要原则，而缺乏赔偿方式的阐述，会让立法内容显得注重核损害责任的划分、保障核设施营运单位的权益而忽略受害人获得赔偿权利的平衡，难以全面充分地体现这项法律制度的立法精神，因而显现权利与义务的不对等，引起歧义和反向解读。而若在上述立法中大篇幅进行这方面的立法规定，诸多的核损害赔偿法条又将明显影响立法体例。所以，适宜在综合性法律中作衔接性规定来与核损害法律相联系，促进未来核损害法律制度与当前《核安全法》及未来《原子能法》的立法衔接。
五、结语
综上所述，我们建议，充分利用和有效接续近年《核安全法》的立法势头，紧紧抓住曾在不久之前的核安全立法过程中引起广泛关注的核损害法律问题，顺应人大代表和公众的关注，将核损害法律制度的制定纳入全国人大立法计划，加快立法进程，组织研究制定世界各国已经普遍建立的核损害法律制度，以进一步弥补中国核法律体系中的空白，为中国的民用核工业发展和人民切身利益提供制度保障。
[参 考 文 献 ]
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[2] 杜尚泽，丁大伟.习近平出席第三届核安全峰会并发表重要讲话[EB/OL].http://politics.people.com.cn/n/2014/0325/c1024-24724340.html.
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[收稿日期 ]2018-07-20
[基金项目 ]黑龙江省哲学社会科学研究规划项目“涉核公共事件防控法律机制研究”(17FXC118)；中央高校基本科研业务费专项资金项目“核风险认知、信任与法律保障机制研究”(HEUCFP201832)；生态环保部课题“核设施风险指引型法规体系构建研究”
[作者简介 ]陈刚(1966-)，男，海南海口人，高级工程师、高级经济师、教授，博士，中广核工程有限公司总法律顾问，国际原子能机构国际核责任专家组成员，从事核能法学研究。
[中图分类号 ]D999.2
[文献标志码] A
[文章编号 ]1000-8284(2019)01-0067-10
〔责任编辑：余明全〕
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