行政承诺不作为的司法救济研究，本文主要内容关键词为：不作为论文,司法论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF74 文献标识码：A 文章编号：1005-9512(2009)09-0056-08
近年来，我国各级行政机关积极推行服务承诺制，广泛运用行政承诺的方式履行职责和提供服务，极大地推动了服务政府的建设。但这种新型的行为方式也引发了新的行政争议。比如行政承诺不作为，相对人能否获得救济以及如何请求救济等问题。这些问题的解决不仅有助于保护相对人的合法权益，也有利于有效地监督行政机关信守承诺，加快法治政府的建设步伐。为此，本文将探讨相对人如何针对行政承诺不作为提起司法救济的问题。但要回答这些问题，必须首先对行政承诺的含义和性质进行界定。
一、行政承诺的含义及特征
有关行政承诺的含义等相关问题，学界至今没有达成共识。在德国，行政承诺又被称为行政法上之承诺，其内涵为“行政机关依其行政对于特定的相对人表示所为之高权的自我课予义务”。①我国有学者认为，行政承诺主要由三个要素构成：(1)承诺内容含有一个在未来才发生的措施；(2)承诺是行政机关自我约束的意思表示；(3)这种意思表示在性质上是一种义务。②有学者认为，行政承诺是指行政机关或法律法规授权的其他组织通过公开方式向社会不特定或特定公众作出的待某种条件成就、某项事情发生或某个行为完成时，其在职权范围内应允、保证履行法律允许的自由裁量义务的行为。③有学者认为，行政承诺是行政主体为了实现一定的行政管理目标，依其行政职权，对特定的事项和特定的人员，作出答应照办某件事情的行为。④这些概念都在某个层面揭示了行政承诺“行政主体自我设定义务自我约束”的本质，但没有揭示出行政承诺的全部内涵。比如，将行政承诺的对象仅定义为特定的相对人，而把对不特定的相对人作出的承诺排除在外；将行政承诺的内容限定在自由裁量义务的范围，而排除以职权设定的义务；将行政承诺限于被动行为，即行政主体“作出答应照办的行为”，而实际上行政实践中大量存在的是主动承诺行为。笔者认为行政承诺是行政主体为了实现一定的行政目的，依据法律法规或者职权为自身规定义务，并向相对人表示且许诺将来一定履行的行为。根据行政承诺的涵义可以分析出以下特征。
第一，行政承诺的主体是特定的。行政承诺的主体是享有行政职权或负有行政职责的行政机关、法律法规授权的组织以及行政机关工作人员，不同于一般民事承诺的主体——公民、法人或其他社会组织。
第二，行政承诺的对象不一定是特定的。行政承诺的对象并不仅仅是特定的相对人。实际上，其既包括不特定的相对人也包括特定的相对人。
第三，行政承诺可依职权主动作出也可依申请被动作出。一般来说，行政主体针对不特定的相对人作出承诺是由行政主体基于行政职权或行政职责单方主动作出的，不需要相对人申请。少量的行政承诺是行政主体基于行政相对人的申请作出的。
第四，行政承诺的内容是行政主体将来的作为或不作为义务。行政承诺是行政主体为了实现一定的行政目标（比如便民）而采取的一种积极措施，这些措施主要体现为承担作为或不作为义务。承诺义务的来源包括：法律法规的明确规定、行政主体在法律法规的范围内作出的进一步规定和行政主体依据行政职权的创设。这些义务按其内容为划分标准，可以分为实体义务和程序义务。相反，从行政相对人来说，可以分为实体权利和程序权利。正因为行政承诺是行政主体为自身设定义务、为相对人赋予权利，所以不同于行政指导。行政指导是行政主体为了某种行政目的引导相对人将来实施作为或不作为，为相对人提供未来的行为选择。行政指导是为相对人规定义务，与行政承诺正好相反。
第五，行政承诺是行政主体的自律行为。行政承诺在本质上依然是承诺，所以仍有承诺的属性：一定遵守诺言并自愿接受其约束的意思。只是通常的承诺是与他人约定义务，承诺人完全同意履行义务。而行政承诺是行政主体自身自我设定义务自我约束。相对人可以根据承诺预料在符合承诺履行的前提条件下行政机关将来的行政决定。这使得行政承诺不同于行政计划，比行政计划更有自我约束性和可预测性。
第六，行政承诺是一种单方行为。行政承诺是行政主体依职权或职责单方作出的，不需要与相对人达成合意；且行政承诺的义务是单方的，只是为行政机关设定义务，对相对人来说，是给付性的、授益性的。所以，行政承诺不同于行政合同。行政合同具有双方性，一方面有确定的当事人双方，另一方面双方既有权利也有义务。单方性是行政承诺的最重要特征，也是识别行政承诺与行政合同的要点。比如，某县政府号召农户养猪并承诺提供扶贫款。行政机关为诱导相对人养猪，而承诺给予相对人利益。此种行为从表象上看是行政承诺，但并不具有单方性，实质是行政机关在向相对人要约，是行政合同行为的阶段性行为。
二、行政承诺的法律性质
有关行政承诺的法律性质，虽然多有讨论，但仍莫衷一是。虽然德国《联邦行政程序法》第38条第1款认为是以后作出的行政行为，行政承诺本身不是行政行为，而是行政前行为。⑤但德国学界仍然对行政承诺没有达成共识。一种观点认为，以设立义务的特性为出发点，认为许诺具有处理性，属于行政行为；另一种观点认为，许诺没有包含处理行为，而只是答应实施处理行为。⑥前者认为只要允诺中预示着一个行政行为，那么就与“预约合同”相同，应视为“预先行政行为”或“预先裁定”，其本身也是一个行政行为。⑦后者认为许诺只是给相对人提示下一步的处理以及在此之前可能作出的处理，其中蕴涵着一定的临时性，没有像行政行为为最终处理那样强的约束力。有限的约束力明显不符合行政行为的属性。⑧另外，德国还有学者认为其是行政法上的意思表示行为。⑨从我国来看，有学者认为其是行政行为，⑩有学者则认为是行政合同行为，(11)有学者认为不同情形下的行政承诺有着不同的性质。(12)为什么学者对行政承诺的法律性质存在如此大的分歧呢？笔者认为是两个原因造成的：一是学者本身立足不同的行政行为理论；二是这些学者对行政承诺法律性质的分析大多是立足于一种行政承诺形式得出的结论。而随着服务承诺制的推广，承诺的主体、对象以及内容等已经朝着多样化的方向发展。所以，对行政承诺的法律性质不能一概而论。另外，从前述学者对行政承诺性质的讨论还可以看出，目前学者只是止于研究行政承诺是不是行政行为，没有展开进一步鉴别。鉴于此，本文以我国的行政行为的理论为基础，对不同情形的行政承诺进行具体识别。
目前学界对行政行为概念的内涵与外延进行了广泛的探讨。通说认为，行政行为是行政主体行使权力，以行政管理为目标，产生公法上法律效果的行为。行政行为的构成包括主体要素、职权要素和法律效果要素。行政承诺是行政主体依据法律法规或者职权作出的，无疑具备主体要素和职权要素。判断行政承诺的法律性质主要看其是否具备法律效果要素。法律效果是指行政行为对权利义务的设定、变更或消灭，或者说行政行为所设定、变更或消灭的权利义务。(13)作为行政行为构成要素的法律效果既包括潜在效果也包括实然效果，既包括实体效果也包括程序效果，既包括当即效果也包括将来效果，是行政机关对相对一方权益产生的影响。(14)笔者认为行政承诺能否产生公法上的法律效果，由行政承诺的内容和对象决定。
（一）作为抽象行政行为的行政承诺
在行政实践中，行政机关往往通过行政承诺书的形式向不特定多数人公开承诺提供便民服务。这类承诺书是行政机关依据法律、法规或者职权以行政机关的名义主动作出的。其中依据职权作出的承诺内容往往没有法律法规的直接规定。比如，某省交通厅承诺在全省所有高速公路上，对发生故障的车辆，交通部门将免费牵引。某省交通厅的这条承诺就是行政机关依职权创设的，而这条承诺为辖区的交通行政部门设定了免费牵引的义务。既然此类承诺设定了行政机关的义务，授赋了相对人权利，对相对人的权益可能产生影响，就具有法律效果。另外，依据职权作出的行政承诺中，还有一种承诺内容，它是行政机关对法律规范或上位行政规范的进一步规定。这种承诺从表面上看具有法律规范来源，但实际上新设了权利义务。其设定的权利义务与原法律规范设定的权利在性质上没有区别，但其内涵或者外延的范围有一定的差异。比如，某县城乡规划局承诺建设工程规划许可（民房）、临时建设工程规划许可审批由20个工作日压缩为15个工作日。此承诺与原先的20个工作日审批时限的承诺仍然为行政机关设定的是程序义务，但其履行的时限发生了变化，所以在行政机关与相对人之间产生了新的法律效果。而这种行政承诺又是行政机关向不特定的多数人作出的，属于行政机关自制行政规则或者具有普遍约束力的决定，是一种抽象行政行为。
（二）作为具体行政行为的阶段性行为的行政承诺
行政主体通常在两种情形下对特定的相对人作出承诺：一是依相对人申请；二是依职权。本文认为无论是依职权直接作出或者是依申请再对特定相对人作出承诺，都表明在行政机关与具体的相对人之间设定、变更或消灭了权利义务，只是被赋予了条件或者期限，将来才发生效力，但已产生潜在法律效果。比如，某民政局对困难户某甲承诺2009年9月给予其临时救助200元以解决小孩的学费。这一承诺表明行政机关启动了行政程序，与特定的相对人设立了权利义务，具备了法律效果要素，已着手开始实施具体行政行为。这种针对特定相对人的承诺是作为行政过程的具体行政行为的一部分。如果行政机关按照行政承诺实施行为，那么就是实施了完整的行政行为；如果行政机关没有按照行政承诺实施行为，就是形成了不完整的行政行为。
（三）作为行政事实行为的行政承诺
行政机关向不特定多数人作出的行政承诺中，大量的承诺义务来源于法律法规的明确规定。比如，某自治区公安厅交警总队出台了16项便民措施承诺：对违章停车、临时停车，经民警指出现场立即整改的，不予罚款。这项承诺与《道路交通安全法》第九十三条相符。某市财税系统公开承诺财税机关复议期限为：复议机关收到行政复议申请后，在5个工作日内进行审查，决定是否受理；复议机关自受理申请之日起60日内作出复议决定，经批准延长的，延长期最多不超过30日。这项承诺与《行政复议法》第三十一条的规定完全一致。另外，行政机关工作人员为了表明为民服务或者忠于职守或者提高效能，往往通过承诺书的形式向社会承诺。这种承诺主要以法律法规、规章或者其他规范性文件为据，以自身岗位职责为本，以遵守各项法律法规以及行政机关内部规定为内容；是行政机关工作人员根据自己的职责作出的将来一定履行的表态，是依法执行其他抽象行政行为并受其拘束的意思表示。这种行为从表面上看是承诺，其实更是一种宣誓。行政主体与相对人之间的权利义务关系因为法律法规等的规定已经产生，这类承诺只是起到公示行政主体法定义务的作用，是行政机关接受法律约束依法行政的意思表示，并没有产生新的法律效果，属于行政事实行为的范畴。
从以上的分析可以看出，行政承诺的法律性质在不同情形下是不同的，有的是具体行政行为，有的是抽象行政行为，有的是行政事实行为。而且在属于行政行为的行政承诺中，还可以根据是对外部相对人还是内部相对人作出承诺进一步分为内部行政承诺和外部行政承诺。所以，由于行政承诺法律性质的多样性，对行政承诺不作为能否提起司法救济，要视具体情况具体对待。但有一点是肯定的：相对人只能针对外部行政承诺提请司法救济，且能够提起司法救济的只能是因为抽象行政承诺引发的积极承诺义务不作为或者是作为具体行政行为的阶段性积极承诺不作为，而作为行政事实行为的积极承诺不作为完全可以依相应的法律提起诉讼，不需要以行政承诺为由获得救济。
三、行政承诺不作为的司法救济
最高人民法院下发的《关于规范行政案件案由的通知》规定行政允诺可以作为案由提起行政诉讼。但相对人针对行政承诺不作为在何种条件下提起救济，可以救济何种权益？怎样提起诉讼请求？法院以何为依据裁判呢？
（一）行政承诺不作为司法救济的利益
从世界范围来看，可以通过诉讼途径得以保护和实现的权益范围已经明显扩大。德国诉请保护的权利已经从法律所保护的权利延伸到法律所保护的利益，乃至事实上存在的利益；法国能够据以提起诉讼的利益既包括物质利益和现实的利益，也包括精神利益和确实存在的将来利益；日本受法律保护的利益不仅早已突破“法定权利”的限制，甚至不满足于“法律保护的利益”，而将其扩展到“法律值得保护的利益”。那么因为行政承诺不作为而发生的纠纷通过诉讼途径可以救济或者能够救济相对人的是什么合法权益呢？行政承诺不作为的司法救济首先要解决的是通过诉讼保护什么利益的问题。
汉语时“承诺”，就是指许下诺言并付诸实施。民事法律中的承诺是受要约人同意要约的意思表示。这些解释都包含了一种信息：承诺者将要根据承诺的内容采取一定行动或不作出一定行动。被承诺方可以基于承诺产生符合承诺内容的合理预期。这种预期是相对人因为行政机关的先前行为——承诺——而产生的。“狭义的合法预期是在司法审查传统上保护的权利和利益之外建立起来的第三维度。它要保护的不是权利，也不是利益，仅仅只是相对人因为行政机关的行为而产生的对预期的信赖。广义的合法预期是一个包括可保护利益甚至权利在内的，并与之纠缠不清的综合维度。撤销或者废止行政行为，也可能会违背当事人对其权益继续持有的预期”。(15)笔者认为基于行政承诺产生的预期是狭义的合法预期。因为这种预期是相对人根据行政机关的承诺产生的期待，而这种期待一般会变成现实。因为基于行政行为的效力，除非行政机关通过特别程序撤回承诺，否则行政机关应当遵照承诺行为。所以，相对人完全有理由信赖这种预期行为一定会发生。但这种信赖可能产生如下后果：相对人基于对行政承诺的信赖已计划实施或者已经着手实施相关行为，并发生经济支出或者产生预期利益，而行政机关在条件成就应当履行承诺义务时却不履行，于是相对人因为行政承诺不作为可能损失实际利益或者预期利益。
那么，由此可以推断，行政承诺可能使相对人在客观上发生实际利益、预期利益或者信赖利益。而这种利益或权利或信赖应不应当保护呢？笔者认为保护这种利益是法治的要求。法治要求政府权力必须以一种可知的、可预测的方式行使。因此，必须要求行政机关原则上要遵守自己发布的政策、信守自己的诺言。(16)行政机关除非有充分的公共利益理由，原则上不得拒绝。为了建成真正的法治政府、服务政府，必须保护相对人基于对行政承诺的信赖或预见而产生的合法预期。当然，这种合法保护的预期必须限定在合理的范围之内。遵循合法预期保护原则可以解决承诺不能以及承诺不履行的赔偿、补偿维度以及信守承诺的程度等问题。
（二）行政承诺不作为司法救济的时机
行政相对人适宜在什么时间针对行政承诺不作为提起司法救济是关系原告是否已享有诉权，以及法院是否受理行政承诺诉讼的关键问题。要解决这些问题，笔者认为有必要引用美国的行政成熟原则。
“行政成熟原则”最早是由美国法院的判例确立的一个程序原则，要求案件必须发展到能够起诉的阶段，才能提出控诉，否则法院不受理。在美国，“成熟”原则的含意是：被指控的行政行为只有对相对人产生了实际不利影响并适于法院审查时才能接受司法审查。(17)行政成熟原则要求行政相对人在行政机关已经作出影响相对人法律地位的决定且该行政决定程序完成以后才能提请司法救济。美国《联邦行政程序法》第704节以行政机关的最后决定作为司法审查成熟的标志，但美国法院采取一种灵活的实用主义的观点来判断行政机关的决定是否为最后决定。美国法院认为，行政机关的决定不论是肯定性的还是否定性的，不论是正式程序的还是非正式程序的，只要对当事人产生不利的影响，便认为时机成熟，就可接受司法审查。(18)我国有学者认为，可诉行为的成熟性标准包括：第一，处于预备性的、中间性的决定不能提起行政诉讼；第二，如果当事人认为预备性的、中间性的和程序性的决定或行为违法，可在最终的实体决定做出后，以该实体决定违法起诉，并以中间性的、程序性的行为违法为理由；第三，如果一个最终行为包含一个或几个独立的实体行为，则在行为终结后对最终行为或其中任何一个实体行为提起诉讼。(19)有学者认为成熟的标准可从实质和形式两方面把握：从实质上，看行政行为是否对相对人产生了实际不利的影响，这是判断行政行为是否成熟的一个重要标准；从形式上，看行政行为的实施是否形成最后决定。(20)
就行政承诺不作为的司法救济来看，笔者同意从实质和形式两方面衡量判断基于抽象行政行为的行政承诺产生的具体行政不履行承诺行为不作为或者作为具体行政行为的阶段性过程的不履行行政承诺行为是否成熟。作为抽象行政行为的行政承诺是不能直接提起行政诉讼的，但特定的相对人基于行政机关的普遍承诺启动了履行申请，或者特定相对人的情形完全符合承诺的内容属于行政机关主动履行承诺义务的范畴，行政机关与相对人之间产生了具体的行政关系。这种情形下的行政承诺不履行演变成具体行政行为属于司法审查范围。但针对具体行政行为的诉讼必须符合实质标准，即是否对相对人产生了实际的不利影响。根据我国最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第2款第6项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不能提起行政诉讼。另外，行政主体虽然对外作出了行政承诺，但该承诺的履行需要行政相对人申请而相对人没有申请，或者即使该承诺的履行不需要相对人的申请而是由行政机关依职权实施但没有经过承诺的期间，那么，此时的行政承诺不履行不符合成熟原则的形式要件，是不能够提起诉讼的。行政成熟原则的引用既可以起到保护相对人利益的作用，也可以发挥避免滥诉和节约成本的功能。
（三）行政承诺不作为司法救济的请求
笔者认为行政承诺不履行的诉讼请求与行政承诺的法律效力相关，不同类别的行政承诺的法律效力不一样，其诉讼请求有差别。
1.行政承诺的法律效力
广义上的法律效力泛指法律约束力和法律强制性。(21)法律行为“能够发生法律效力在于法律行为一旦形成，就受法律的约束或保护”。(22)行政承诺的效力是指行政承诺所具有的一种法律保护或者法律约束。法律怎样约束行政承诺事关相对人针对行政承诺不履行是否享有诉权以及享有什么诉权并提起何种诉讼。那么，行政主体在何种情形下受行政承诺的拘束呢？
从世界其他国家来看，不同的国家对行政承诺的效力的认识是不一致的。以法国为例，其法律规定和相关学说“认为行政承诺只是与合法性相关的事实。因此，法国行政法不承认承诺的拘束力。行政机关不必按照承诺的要求去作出特定决定”。行政机关可以不受承诺约束，甚至可以毁弃承诺，且没有程序制约。“但法律对规划机关与税务机关施加了必须尊重对个人作出的承诺的义务，这两个机关的承诺对其自身具有拘束力。虽然法国不承认行政承诺的效力，但法国保护相对人的信赖利益。如行政机关不履行承诺，需要对信赖受损的人给予赔偿”。而德国联邦行政法院称承诺是“行政机关以约束的意思对将来的作为或不作为自我设定主权义务的行为”。行政承诺具有拘束力。且德国《行政程序法》第38条明确规定了行政机关作出特定行政行为的拘束力。并且认为，即便是违法承诺，只要作出承诺的行政主体足以令人确信其有权限时，即使依相关组织法该主体本无权限，基于信赖保护，也承认该承诺的拘束力，以最大限度地督促行政机关履行承诺。而在英国，行政承诺是否有拘束力要看承诺的内容和方式。(23)在英国基本上不承认行政机关承诺的实体内容，认为有关实体承诺不能约束行政机关，合法预期保护制度也不能用于强迫行政机关履行一个违法承诺或者保证的内容。(24)“相反，行政机关承诺给予相对人特定的程序保护的，即使个人依法不享有这些程序权，行政机关也要提供。当然，程序保护的具体方式受到行政成本与其他因素，如事件是否紧急、涉及机密、关系国家安全等因素的限制。行政机关承诺给予实体权益的，如对特定案件按照一定的政策处理或者承诺特定的处理结果的，在作出不执行过去的承诺决定前，行政机关应给有关个人提交书面意见的机会。另外，英国认为违法承诺不能拘束行政机关的决定，尽管这样会对当事人造成不利的后果。但行政机关首先必须遵循法律的规定，但是对因此造成的当事人的损失承担赔偿责任”。(25)
笔者认为行政承诺是否具有拘束力，这取决于行政承诺的法律属性、表现形式以及是否设有违诺责任等。行政承诺是否具有拘束力要针对行政承诺的具体事实作出判断。一方面不能一味认为在服务政府、诚信政府的理念下，一切的行政承诺都应当具有拘束力或者都应当依据承诺完全履行，因为这有可能为行政主体违法行政提供合法依据；另一方面又不能完全否认行政机关或行政机关工作人员承诺的拘束力，如果行政承诺完全不具有拘束力，就有可能使相对人丧失对政府的信任，影响政府的权威，进而破坏行政秩序，或者直接损害相对人的利益。所以，行政承诺是否具有拘束力以及其拘束程度应当具体情况具体对待。不同类别的行政承诺其法律效力不同，是否受拘束以及受拘束的程度亦存在差别。如果行政机关对相对人的承诺是符合法律法规规定的，那么，行政机关受承诺的拘束，应当按照承诺采取相应的行为。如果行政机关针对相对人的承诺是违背法律法规的，那么，行政机关不受承诺的拘束，应当不予履行违法承诺，但应当赔偿因违法承诺而导致的相对人的损失。而且这里的合法与违法之的范围应做广义解释。另外，如果承诺是以书面方式作出的，而且承诺了违反承诺责任，那么，这类承诺的拘束性更强，具有刚性。
2.行政承诺不作为的诉讼请求
(1)履行之诉
根据前述分析，行政承诺的内容有合法与不合法之分。如果当事人认为行政承诺合法而不履行，既然合法的行政承诺对行政主体具有拘束力，那么，是否可以根据我国《行政诉讼法》提起要求行政机关履行法定职责之诉呢？虽然我国现行行政诉讼法规定的履行之诉仅限于判决行政主体履行法定职责，但笔者认为可以对履行法定职责作广义的解释：此法定之法是广义的法。这种解释的好处在于能更好地监督或者督促行政机关履行职责，以有效提供公共服务。如果行政机关履行承诺不与其法定义务相冲突，行政机关就应本着公正行政、践行诺言的理念善良行政。如果行政承诺的履行并不违反其他法律，也不存在超越或者滥用权力，相对人就可以提起履行之诉。当然，如果认为行政承诺的内容是不合法的，由于违法的行政承诺对行政主体并不具有拘束力，那么，行政主体就不需要履行承诺义务，不能提起履行之诉。这是由履行之诉的设定目的决定的。履行之诉的设立是为了督促行政机关履行法定职责，安定行政法律关系。如果承认基于违法承诺而产生的自设职责的拘束力，反而违背依法行政原则。
(2)补偿之诉
在某些特殊情形下，由于不可抗力以及公共利益的原因，行政主体有可能通过明示或默示的方式不履行合法承诺。这种承诺不履行是承诺不能、客观事实不允许的结果。所以，这种不履行属于履行不能，不能提起履行之诉。但这种不能履行的承诺也有可能致使相对人已经产生合理的预期或者已经对相对人造成了实际的不利影响，也就是说相对人的合法权益受到了侵犯。那么，当事人针对这种情况可以提起补偿之诉。当然，如果是作为抽象行政行为的承诺不履行还需要因承诺已产生具体的行政行为才能提起此诉。
(3)确认附带赔偿之诉或者赔偿之诉
一方面，如果行政承诺合法，行政机关不作为就是违法行为。因为承诺不作为违法而致合法利益受损，可以要求赔偿。另一方面，虽然行政机关的违法承诺不能拘束行政机关的决定，但相对人也可能基于信赖此承诺而造成实际损失。因此，无论合法承诺还是违法承诺都可能提起赔偿之诉。只是有的时候需要一并提起确认之诉。我国行政诉讼法第67条规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”国家赔偿法第9条规定，赔偿请求人要求赔偿应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议和提起行政诉讼时一并提出。单独提起行政赔偿诉讼需要完成前置程序：提请行政机关解决。
(4)撤销之诉
行政机关的行政承诺赋予了相对人一定的程序权，而行政机关没有根据行政承诺兑现相对人程序权而作出了行政决定，相对人因为行政机关没有履行程序义务而受损。这种情形下相对人能否因为违反法定程序，提出撤销之诉呢？笔者认为，根据行政自我拘束原则，可以提起撤销之诉。
相对人因为行政承诺不履行受损的权益能否得到实际的司法救济最终取决于法院的裁判。由于行政主体的承诺义务是行政主体依据职权自我创设的，法律法规并没有明确规定。行政承诺不履行，其实是行政主体违反自己设定的义务，违反行政主体制定的规范性文件或者先前的行政决定。那么法院能否以行政承诺本身作为裁判依据是行政承诺不履行能否获得司法救济的关键。最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第62条规定，人民法院可以引用合法的规章及其他规范性文件。笔者认为作为抽象行政行为的行政承诺可以被法院引用。只有这样，才能监督行政主体切实履行承诺。
注释：
①吴坤城：《公法上信赖保护原则初探》，载城仲模主编：《行政法之一般法律原则》（二），三民书局1997年版，第263页。
②陈传宗：《论行政法上之承诺》，载《宪政时代》第16卷第3期，第64页。转引自樊玉成：《信赖保护原则》，载胡建淼主编《论公法原则》，浙江大学出版社2005年版，第725页。
③张基奎：《行政承诺的法理学分析》，《中国矿业大学学报》（社会科学版）2005年第2期。
④刑吉伟：《行政承诺及其可诉性》，《渤海大学学报》（哲学社会科学版）2005年第1期。
⑤⑧［德］汉斯·J·沃尔夫，奥托·巴霍夫，罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第143页，第146页。
⑥［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第215-216页。
⑦［德］平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第124页。
⑨［德］艾里克森主编：《一般行政法》，1998年第11版，第12章编码33，转引自［德］汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》，高家伟译，商务印书馆2002年版，第143页。
⑩阎尔宝：《政府的单方允诺——行政向私法的逃避》，《人民司法》1999年第1期；高鸿：《行政承诺及其司法审查》，《人民司法》2002年第4期；宋超：《论行政承诺及其法律责任》，《湖北社会科学》2003年第1期。
(11)余凌云：《从行政契约视角对“杨叶模式”的个案研究——治安承诺责任协议》，《中国人民公安大学学报》2000年第4期。
(12)王青斌、陶扬：《论诚信政府与行政承诺》，《人权保障与权力制约》，第266页。
(13)叶必丰：《行政行为的效力研究》，中国人民大学出版社2002年版，第20页。
(14)柳砚涛：《行政行为新理念》，山东人民出版社2008年版，第7-10页。
(15)余凌云：《行政法上合法预期之保护》，《中国社会科学》2003年第3期。
(16)余凌云：《行政自由裁量论》，中国人民公安大学出版社2005年版，第239页。
(17)姜明安主编：《外国行政法教程》，法律出版社1993年版，第301页。
(18)薛刚凌：《行政诉权研究》，华文出版社1999年版，第187页。
(19)王名扬：《美国行政法》（下），中国法制出版社1995年版，第647-649页。
(20)石佑启：《在我国行政诉讼中确立“成熟原则”的思考》，《行政法学研究》2004年第1期。
(21)李龙主编：《法理学》，武汉大学出版社1998年版，第358页。
(22)张文显主编：《法理学》，高等教育出版社、北京大学出版社2001年版，第102页。
(23)在R v.Sussex Country Council ex p.Rerotech(Persham)Ltd一案中，由于规划机关对申请的个人所做的是非正式承诺，从而认为没有拘束力，被法院驳回。在Vestey v.I.R.C(no.1and2)一案中，Bingham勋爵指出，如果一项声明是由税务局对外正式公布的，人们可以肯定应当是有拘束力的。但是，当声明是由单个的纳税人的要求并且是以非正式方式作出的答复时，纳税人主张该答复有拘束力要受两个条件制约：一是纳税人必须全面准确地提供了有关信息。这意味着他在寻求税务局的决定前必须将其特定交易的所有细节等信息都提交给税务局。二是纳税人信赖的裁决或者声明必须是清楚明白的，没有附加任何条件限制，并且没有其他不当情形。法院力求在公民要求行政机关遵守其低级官员作出的承诺以及赋予高级官员在行政管理中发展政策的裁量权之间保持一定平衡。参见张兴祥：《行政法合法预期保护原则研究》，北京大学出版社2006年版，第146页。
(24)David Scott &Alexandra Felix,Principles of Administrative Law,Cavendish Publishing,1997,p.73.转引自张兴祥：《行政法合法预期保护原则研究》，北京大学出版社2006年版，第142页。
(25)参见张兴祥：《行政法合法预期保护原则研究》，北京大学出版社2006年版，第140-146页。
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