我国企业职工民主管理制度和职代会问题研究，本文主要内容关键词为：职代会论文,企业职工论文,管理制度论文,民主论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国职工民主管理制度形成于计划经济时期。随着社会主义市场经济体制的建立、经济结构的变化和现代企业制度的建立，原有的职工民主管理制度遇到了一系列新的问题。研究新情况、新问题，探索建立适应社会主义市场经济的企业职工民主管理形式，是摆在我们面前的一项迫切任务。
一、我国职工民主管理制度分析
（一）我国职工民主管理制度的发展和成绩。
1、计划经济时期我国职工民主管理制度。
我们党一直高度重视职工参与企业管理，将其看做是党的宗旨和社会主义民主制度的重要体现。早在建国前，在根据地的公营企业中就实行“三人团”制。建国初期，在公营企业普遍实行了工厂管理委员会和职工代表会议制度。
1956年党的第八次全国代表大会提出为了更好地贯彻党的群众路线，应将由工会主持的企业职工代表会议改为代表常任制的职工代表大会。据此，中共中央在1957年4月发布了《关于研究有关工人阶级几个重要问题的通知》，要求将现行的企业职工代表会议改为职工代表大会（在较小的企业为职工大会）；适当扩大职工代表大会的职权；职工代表大会采取常任制，由工会负责职工代表大会的准备和召开工作，并规定了职工代表大会的职权。
1960年3月，毛泽东提出“鞍钢宪法”，即“两参一改三结合”：干部参加劳动，工人参加管理；改革不合理的规章制度；工程技术人员、管理者和工人在生产实践和技术革新中相结合。“鞍钢宪法”的实质是工人参与管理。尽管后来历次政治运动程度不同地使“鞍钢宪法”的精神实质走了样，但其所产生的影响（包括在国际上的影响）是深远而巨大的。
1965年在邓小平主持下制定的《国营工业企业工作条例》（即“工业七十条”），进一步规定了职工代表大会的性质，即“企业的职工代表大会，是职工群众参加管理、监督干部、行使三大民主的权力机关。”“工业七十条”进一步规定了职工代表大会的职权，其确定的职代会的职权，构成了改革开放后职代会职权的基本内容。
改革开放以后，职工代表大会制度得到了恢复和进一步完善。1986年颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，对职工代表大会的性质、职权、组织和活动方式等作了详细规定。1988年颁布的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》专门设立了“关于职工代表大会”一章，进一步对职工代表大会制度作了明确规定。
2、计划经济条件下我国职工民主管理制度的主要特点。
无论是改革开放前建立和形成的职工民主管理制度，还是上世纪80年代以《全民所有制工业企业职工代表大会条例》和《全民所有制工业企业法》为标志进一步确立的职工代表大会制度，实际上都是计划经济条件下的产物，其基本特点为：一是职工民主管理是完全建立在公有制基础上的，职工以企业“主人”的身份参加民主管理。二是职工与企业间实际上不存在真正的“劳动关系”，职工与企业管理者都是国家的雇员，都捧的是国家的铁饭碗。三是二者不存在明显的利益区别，职工与企业管理者的工资、福利、保障标准等均由国家制定并给予保证，因而职工民主管理基本上不存在职工与企业管理者之间的利益制衡和利益协调关系。四是职工民主管理更多地具有政治色彩，职工民主管理制度建设主要靠政治推动，民主管理活动往往靠职工的政治觉悟和主人翁精神。这对组织和发动广大职工积极投身社会主义建设事业起到了重要作用，但在缺乏利益机制的情况下，政治热情也难以持久。五是由于职工民主管理缺乏利益机制，随着党和政府的注意力和着重点在强调统一领导和强调民主管理两个方面的经常变化，职工民主管理、民主参与、民主监督的职能和范围也难有明确的界定，往往出现极端民主化和职代会完全依附于企业行政两种倾向。上述因素导致计划经济条件下的职工民主管理产生较严重的形式化倾向。
3、改革开放以来探索适应社会主义市场经济要求的职工民主管理制度的努力。
随着市场化改革的深入和社会主义市场经济改革目标的确立，我国职工民主管理制度也面临一系列新情况新问题，对传统的职工民主管理制度的改革和调整在所难免。为此，各级工会作出了很大的努力。
首先是高度重视，统一思想，进一步明确在社会主义市场经济条件下加强职工民主管理工作，坚持和完善职代会制度的重要性与必要性、指导原则和总体要求。加强领导，落实责任，始终把推动企业民主管理、强化制度建设作为工会的一项重要任务来抓。在党委领导、政府支持下，按照有关法律和规定，积极探索在各类企事业单位尤其是非公有制企业实行以职代会为基本形式的多种职工民主管理的有效途径，不断完善和丰富职代会内容，提高职代会质量和实效，与各方合作，推动形成齐抓共管，合力推进的工作格局。
其次是在坚持职代会基本制度的基础上，对职代会的内容、职能进行调整，以适应建立现代企业制度的需要。1995年11月全总制定了《关于加强现代企业制度试点企业工会工作和职工民主管理的若干意见》；1996年4月，全总又与国家经贸委、国家体改委联合下发了《关于国务院确定的百家现代企业制度试点中工会工作和职工民主管理的实施意见》。上述两个文件去掉了过去规定的职代会审议决定职工住房分配方案和民主选举厂长两项职权，增加了讨论通过集体合同，选举职工董事和职工监事，监督公司董事、经理和高级管理人员的内容。
再次是努力推动非公有制企业职代会的建设。2004年全总出台了《关于进一步加强非公有制企业职工民主管理工作的通知》。《通知》提出，职工代表大会制度是包括非公有制企业在内的所有企业职工民主管理的基本形式，并对非公企业职代会的职权作了原则规定。与此同时，许多省市也颁布了非公企业民主管理和职代会的条例。在各级工会和相关部门的努力下，非公有制企业建立职代会的工作取得了很大进展。截至2006年底，私营企业建立职代会的总数达到37.4万个，港澳台资企业达到1万多个，外商投资企业达到1.9万个。
四是确立了集体协商和集体合同制度、劳动关系三方协商机制和联席会议制度，积极推行职工董事、监事制度。目前，平等协商和集体合同制度已在全国各类企业以及一些地区、行业广泛推行，三方机制和联席会议制度也在省一级和大部分地市普遍建立了起来。在公司制企业，则积极推动建立职工董事和职工监事制度。《公司法》规定，所有公司制企业都实行职工监事制度，职工董事制度则成为国有及其控股公司制企业的强制性规定，非国有及其控股公司的选择性规定。截至2006年底，全国已建工会的公司制企业中，建立董事会9.7万个，其中建立职工董事制度的6.0万个，占62.0％，建立职工监事制度的5.1万个，占62.6％。
五是积极探索职工民主参与的其他有效形式，厂务公开和民主评议企业领导在全国范围内推行。各级工会在党委、政府和有关各方重视支持下，按照各项规定，在国有企业、集体企业及其控股企业，大力加强厂务公开工作，切实把这项工作摆上重要议事日程，明确目标，落实责任，加强监督，扎实推进。截至2006年底，全国已建工会的企事业单位实行厂务公开的76.1万个，占30.5％；覆盖职工8420.1万人，占50.14％。
（二）我国职工民主管理制度面临的问题。
改革开放近三十年来，我国经济社会发生了巨大而深刻的变化，传统国有企业在产权制度、企业组织形态、资产管理、生产经营等方面发生了巨大变化。非公有制经济从无到有，到目前已占到我国经济总量的60％以上，就业容量占全部城镇就业人员（国家机关和事业单位工作人员除外）的75％以上。与此相适应，职工队伍总体状况、内部结构、就业方式、利益实现、思想意识等方面也发生了深刻变化。在此情况下，传统的职工民主管理制度遇到了一系列新情况、新问题，在许多方面已难以适应新的形势，具体讲有以下几个方面：
1、企业民主管理的法律依据和法律保障亟待完善。
职工代表大会制度虽然在我国的《宪法》、《劳动法》、《工会法》、《公司法》、《劳动合同法》中都得到了确认。但这些规定都是原则性规定，操作性还亟待加强。这方面的专门法规是1986年颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》和1988年颁布的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》。但这两个文件关于职工代表大会所作的法律规范，一是针对国有，二是面向工业企业。而随着所有制结构的变化，适用这两个法律文件的国有企业越来越少，对目前大量存在的非公有制企业，缺乏法律效力，这使得职工民主管理制度难以在非公有制企业普遍推行。即使对国有企业来说，以上两个法律文件也已经过时，不能适应新的情况。
2、现存的职代会制度与现代企业制度的法人治理结构尚不适应。
《公司法》规定：“公司研究决定改制以及经营方面的重大问题，制定重要的规章制度时，应当听取公司工会的意见，并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见。”（第十八条）从这条规定看，职代会既适用于国有公司制企业，也适用于非国有公司制企业。但《公司法》并没有对职代会的职权作出明确规定。因此，有关公司制企业中职代会的地位和职权，只能根据《全民所有制工业企业法》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》作出推断性理解。然而，上述两个法律文件中规定的职代会的职权，在公司制企业大部分是归于股东大会的，职代会实际上被架空。在此情况下，《公司法》中关于公司制企业“通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”的规定，实际上难以得到真正落实。
3、职工董事制度只适用于国有公司制企业，且缺乏操作性。
在公司制企业建立职工董事和职工监事制度，是努力寻求和探索适应现代企业制度要求的职工民主管理形式和途径的一项重要成果。但这项制度存在以下几方面的不足：
第一，职工董事制度作为一种强制性制度只适用于国有企业。2005年第三次修改前的《公司法》规定，只在“两个以上国有企业或者两个以上的其他国有投资主体投资设立的有限责任公司”设立职工董事。修改后的《公司法》规定，除国有有限责任公司外，非国有有限责任公司和股份有限公司“可以”设立职工董事制度。这是一种进步。但这种法律规定仍然以所有制划线，将国有有限责任公司和国有独资公司建立职工董事制度作为强制性规定，而将其他有限责任公司和股份有限公司的职工董事制度设定为一种选择性规定，即可以设立也可以不设立。这种立法价值取向，事实上使得非国有公司制企业的职工董事制度难以确立。
第二，职工董事和职工监事制度缺乏操作性规定。如对职工董事和职工监事的产生程序、职权范围没有作出规定；对职工董事和职工监事与职代会之间的关系没有作出规定；也没有解决职代会与股东会和董事会的关系问题，导致所谓“新三会”与“老三会”之问的矛盾问题；没有规定违反职工民主管理制度的法律责任，等等。
以上种种问题的存在，使得职工代表参与公司机关制度难以发挥实质性的作用。
4、缺乏适应社会主义市场经济要求的职工民主管理制度的理论依据支撑。
我国职工民主管理制度面临上述问题的原因，客观上讲是由于我国正处在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，新的制度建设一时难以跟上形势的发展。但从观念认识上讲，缺乏适应社会主义市场经济条件下职工民主管理的理论依据和价值观念的支撑，是一个重要的深层次原因。长期以来，我国职工民主管理的理论依据主要建立在这样的基础上，即在生产资料实现公有制的条件下，职工成为企业的主人，以企业“主人”的身份对企业实行民主管理。这一理论依据在目前的现实情况下遇到的最大问题是：它使非公有制企业建立职工民主管理制度失去了合理性和正当性，不仅加大了在非公有制企业实行职工民主参与、民主管理的难度，而且带来了公有制企业职工和非公有制企业职工民主政治权利上的差别。即使对国有企业来说，在现今的条件下，这一说法能否站得住脚也值得商榷。我们知道，国有企业即全民所有制企业，其财产所有权属于全民，理论上讲，国家的每个公民都是国有企业的“主人”。具体到每个企业的职工，他们仅仅是全民中的一分子，单个国有企业的职工不能、也不应该是本企业产权意义上的“主人”即所有者。如果国有企业职工真的成了企业产权意义上的“主人”，那么，国有企业就不成其为国有企业、而成为集体企业了。事实上，随着国有企业产权制度改革的深入和新的国有资产管理体制的建立，国有企业所有者、经营者和劳动者三者之间的关系更加明确，国有企业职工是国有“资本”雇员的特点更加突出，职工以劳动者的身份参与企业民主管理的特点也更加清晰。如果坚持国有企业职工是企业产权意义上“主人”的理论观念，那就意味着改革以来建立起来的国有企业产权制度、国有公司治理结构、国有资产管理制度以及包括《公司法》、《国有资产监督管理条例》、《物权法》等一整套法律制度都需要重新加以审视。
二、建立适应社会主义市场经济要求的职工民主管理制度
（一）关于社会主义市场经济条件下坚持和完善职工民主管理的必要性和重要性。
首先必须解决的理论认识上的一个问题就是：究竟要不要实行职工民主管理，特别是要不要在非公有制企业实行职工民主管理？我们说，在当今中国的现实情况下，我们不仅需要坚持职工民主管理制度，而且这还是一项迫切的任务。这是因为：
第一，坚持和完善职工民主管理制度，是规范企业行为、防止和消除企业的逐利本性给社会带来消极影响的重要手段。在市场经济条件下，企业一方面是创造社会财富的重要源泉，是提供就业岗位和税收来源的基本单位，也是增进一国社会福祉和经济实力的主要力量。但另一方面，企业的逐利本性和无序行为也有可能损害公共利益。我国现实中企业损害公共利益现象比比皆是：制假贩假泛滥成灾，污染环境触目惊心，破坏生态难以遏制，侵犯职工合法权益甚至无视职工身体健康和生命安全的恶劣行为屡屡发生。这些情况充分说明，我们不仅应建立包括法律、行政、社会和舆论监督在内的完备的企业外部监督制度，对企业的采购、生产和销售、促销广告，对企业竞争、公司合并与分立、投资等各个环节进行全方位的监督，而且应通过引入职工民主管理制度等办法，建立完善的企业（公司）内部治理制度，并规定严格的法律责任，形成对股东和经营者有效的内部监督和制约机制。对那些道德水平低下、损害公共利益和侵犯职工权益的企业予以严厉的制裁，以促使企业遵纪守法，承担起应负的社会责任。这对大量的非正规部门和中小企业来说，显得尤其必要。
第二，坚持和完善职工民主管理制度是规范国有企业改制、建立有效的法人治理结构的必然要求。我国国有企业正处在改革和转制时期，在此过程中，我们面临两个方面的问题需要解决：一方面是确保企业改制过程中操作的规范透明，防止国有资产的流失，并使职工的利益得到维护；另一方面，在国有企业建立起有效的公司治理制度，解决普遍出现的“内部人控制”问题。建立健全职工民主管理制度，对解决以上两方面问题都有不可替代的作用。大量事实表明，在国有企业改制过程中，凡职工民主管理做得好、职代会作用发挥得好的企业，腐败现象就少，职工利益基本上能够得到维护，改制中矛盾也少，职工队伍比较稳定。而那些在改制过程中发生大量化公为私、国有资产流失、职工利益严重受损以及由此而引起劳动争议和群体性事件的，大多是在职工被排除在外、少数人搞暗箱操作、职代会未能有效发挥作用的情况下发生的。对实行公司制的国有企业来说，由于职工与企业利益相关度高以及信息方面的优势，构建合理的职工民主管理制度，是解决出资人对经营者监督难和“内部人控制”这一问题不可缺少的配套性制度措施。
第三，坚持和完善职工民主管理制度，是构建企业和谐劳动关系的迫切需要。解决劳动关系矛盾和劳资冲突，建立协调稳定的社会主义新型劳动关系，有多种制度、机制和方法，包括保障工人组织工会的权利，建立劳动合同制度、平等协商和集体合同制度以及劳动仲裁、诉讼制度等，这些对形成劳动关系双方力量对比的平衡和企业民主都至关重要，但职工民主管理制度具有不可替代的优点。与平等协商和集体合同制度相比，职工民主管理制度具有经常、缓和、平等和成本低等特点。与劳动仲裁、诉讼制度相比，职工民主管理制度具有事前参与，将矛盾和冲突解决在萌芽状态的优点，因而是创建劳动关系和谐企业必不可少的载体。
第四，坚持和完善职工民主管理制度，是巩固党的执政地位的现实要求。长期以来，职工民主管理制度一直是密切党和职工群众联系，推动党的全心全意依靠工人阶级方针贯彻落实、发挥广大职工主力军作用的重要途径。随着国有企业改制和大量非公有制企业的产生，社会成员利益分化明显，企业劳动关系矛盾凸显，加强职工民主管理制度建设、特别是加强非公有制企业职工民主管理制度建设，保证企业广大职工民主权利的实现，切实维护职工合法权益，保护、调动、发挥广大职工积极性、创造性，对于进一步密切党与职工群众的联系，把广大职工群众更紧密地团结在党的周围，扩大党的执政基础，巩固党的执政地位，具有更加重要的现实意义。
（二）关于社会主义市场经济条件下职工民主管理的理论依据问题。
我国职工民主管理的理论依据绝不仅仅来源于生产资料公有制，它深深地根植于社会主义制度本身。至少有社会主义民主政治建设理论、构建社会主义和谐社会理论以及以人为本的科学发展观等，为社会主义市场经济条件下的职工民主管理提供了理论基础和价值观念支撑。
1、社会主义民主政治建设理论。
建设高度的社会主义民主，实现人民群众当家做主，既是社会主义的本质属性和要求，也是我们始终不渝的奋斗目标。而包括职工民主管理在内的基层民主，是社会主义民主政治的重要组成部分，是宪法赋予包括广大职工在内的人民群众的一项基本政治权利。这一权利不应当也不允许由于经济体制的变化和企业所有制性质的不同而改变。党的全心全意依靠工人阶级的方针，需要在制度上落实。与计划经济时期不同的是，随着市场经济的发展，社会结构和社会利益关系发生深刻变化。在此情况下，职工民主管理权利被赋予了更多的经济利益内容。坚持和完善职工民主管理制度，保证职工依法行使选举权、知情权、参与权和监督权，不仅是广大职工国家主人翁地位的制度保障，是防止强势利益集团对广大职工利益的侵害、维护广大职工权益、维护社会公平正义的制度保障，也是协调各方利益、化解各种矛盾、实现劳动关系和谐的制度保障。
应当指出的是，改革开放以来，农村基层民主和城市社区居民自治建设取得了长足的发展，《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》相继颁布实施，农村基层民主如火如荼地开展了起来；城市社区居民民主选举居委会、发展社区服务等方面也取得了很大进展。相比之下，企业职工民主管理的立法和制度建设显得滞后，职工民主管理成为我国基层民主制度建设的一个突出的薄弱环节。社会主义民主政治建设的理论，为加快职工民主管理的立法和制度建设，推动社会主义基层民主政治建设奠定了重要的理论基础。
2、构建社会主义和谐社会理论。
构建和谐社会是社会主义社会的本质属性，是党的六中全会确定的战略目标。这是我们党在深化建设中国特色社会主义认识上的又一次飞跃。而构建和谐的劳动关系，是建设和谐社会的基础。平等和公正是和谐的前提条件。六中全会强调，完善的体制机制和制度体系，是促进社会和谐、实现公平正义的重要保证，这就包括职工民主管理制度在内的各项协调劳动关系的制度和机制。构建和谐劳动关系，首先要使职工作为劳动关系主体一方的平等地位和权利得到保障和尊重，使职工能够通过合法的渠道充分自由地表达他们的愿望和诉求。其次是平等协商，在涉及职工切身利益的问题上，不能由雇主单方面决定，而应由双方（或包括政府在内的三方）共同协商和决定。而实现这一目标的有效途径是通过职工民主管理规范化、制度化和法制化建设，建立公正有效的协调劳资双方的机制和制度，包括利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制。因而，社会主义和谐社会理论，为加强新形势下的职工民主管理，提供了必要的理论前提。
3、以人为本的科学发展观。
坚持以人为本的科学发展观，是我们党在新世纪提出的一个重要的执政理念，是统领我国经济社会发展的长远的指导方针，也是各方面工作必须落实的重要原则。坚持以人为本，最根本的是要坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。对各级政府来说，就是要坚决改变把经济增长作为衡量政绩的唯一标准的观念，坚持把包括广大职工在内的人民群众的经济、政治、文化权益的实现程度作为衡量政绩的根本标准；就是要切实纠正只强调亲商、爱商、富商，而忽视亲民、爱民和富民的倾向，切实纠正在处理劳资关系上往往屁股坐在投资者和企业主一边，缺乏对劳动者权益的关怀和保护的倾向，把实现和保障广大职工的政治、经济、文化权益体现在处理劳动关系的各个环节。对企业来说，坚持和贯彻以人为本的原则，就是要摒弃那种见物不见人、将劳动只当作“成本”的观念，确立人是企业中最具活力最具能动性和创造性的要素、是企业得以存在和发展的决定性资源的观念；就是要树立以人为本的管理理念，尊重职工、关爱职工，通过构建职工参与、平等协商和利益共享的机制，尤其是建立健全职工民主管理制度，与职工结成风险共担、效益共创、互利双赢的利益共同体，从而实现企业与职工的共同发展，这是企业必须履行的社会责任。以人为本的科学发展观，构成了实行职工民主管理的重要理论源泉。
事实上，在我国，职工民主管理的合理合法性从根本上讲，源自于党和国家的性质，源自于社会主义制度。我们知道，就职工民主管理的性质来讲，它兼有自然属性和社会属性两个方面。职工民主管理的自然属性体现了生产力发展的要求，它是在生产力和科技进步的推动下企业组织形态变化、管理模式变化以及劳动力地位和作用发生变化的必然要求。职工民主管理的社会属性反映的是不同生产关系和国家、社会制度的特性。不同国家、社会制度决定着职工民主管理的本质内涵不同，推动职工民主管理的政治力量和政治动因不同，参与的深度和广度不同等。我国是工人阶级领导的社会主义国家，在政治上实现和保障包括工人阶级在内的全体人民当家做主的地位和权利，经济上实现全体人民的共同富裕，是社会主义的本质属性、价值追求和根本目标。而保证工人阶级行使管理国家、管理经济和社会事务的权利，是社会主义民主的根本要求，其重要基础，就在于首先必须保证广大职工在基层的经济、政治、文化和其他社会事务中能当好家作好主，我们搞市场经济，承认、保护和鼓励私营经济和投资创业活动，确立按劳动、资本、管理和技术各种要素合理分配的分配原则，并允许和鼓励人们通过市场竞争实现自身的利益，求得自身的发展。在此情况下，社会利益的分化、不同社会阶层的形成，是正常的、不可避免的，也是社会具有活力和生机的源泉所在。但我们搞的是“社会主义”市场经济，不应当也不允许重走发达国家走过的、少数人靠掠夺和侵吞广大劳动者劳动成果发财的资本原始积累的老路，而是要在实现和保障广大职工政治经济权利包括民主管理权利的基础上，实现劳资双方的互利双赢和共同发展。这本来就是“社会主义”市场经济的根本要求，是建设中国特色社会主义的题中应有之义。职工的民主管理权利不仅不应该因经济体制和所有制结构的改变而改变，相反，正是由于市场经济的发展、所有制结构的变化和社会利益的分化，保障职工民主管理的权利才显得更加现实更加重要。
当然，这不等于说我国的职工民主管理制度就比发达国家的职工参与制度更完善，也不意味着我们不需要学习和借鉴发达国家职工参与的经验。与企业的组织和管理制度的发展相同，职工民主管理制度的发展，在很大程度上受生产力发展水平的限制。由于我国的生产力发展水平远低于发达国家，也由于我们处于完善市场经济体制的过程中，我们的职工民主管理制度还很不健全，因而有必要借鉴和吸收发达国家职工参与的经验和做法。同时，发达国家基于生产力发展及由此引起的企业组织和管理方式变化而提出的各种职工民主参与理论，如经济民主理论、公司社会责任理论、人力资本理论等，也具有一定的普适性，不存在“姓社”、“姓资”的问题，我们同样可以借鉴和利用。吸收上述有关理论作为我国职工民主管理制度建设理论的补充，不仅可以丰富我们的职工民主管理理论，更为重要的是，它可以使全社会特别是民营企业家了解和认识到，职工民主管理是一种世界性趋势，是企业管理变革、企业自身发展的需要。我们强调我国职工民主管理的制度属性和本质内涵，只是想说明，我们有着比发达资本主义国家更充分、更有力的职工民主管理的理论依据。
然而，一个令人不安但却是不容争辩的事实是，上述我国职工民主管理的理论依据和价值观念似乎还需要在社会上，尤其是在个别党政领导中树立。值得注意的是，当前，与之相反的有关资本至上的理论和价值观念仍在实践中盛行。特别是在非公有制企业，“企业是老板的企业”、“企业的利益就是老板的利益”、“老板说了算”，似乎成为天经地义的事，而对于职工的民主权利，真要落实，在许多人看来是不可思议的。一些地方政府往往将发展经济与保障劳动者权益对立起来，一味迎合资本的要求，将降低劳动条件、压制职工的合理诉求作为“优化环境”、“吸引投资”的举措。与此相伴随的是劳动者的基本权益得不到保障，这表明，在劳动关系领域，我们不仅需要大力强化社会主义应有的理论和价值观念。而且也要善于吸收发达市场经济国家有关职工民主参与的理念。
要构建和谐劳动关系，必须在劳动关系双方树立起一种平等合作、相互尊重和相互宽容的理念。计划经济时期片面强调劳动对价值创造的贡献，资本、技术和管理等其他要素的作用受到贬斥的观念固然不可取，但现在，我们似乎又走向了资本至上的另一个极端。必须摒弃这种极端化的理念，在全社会树立起劳动伟大、劳动光荣，尊重劳动、尊重劳动者的理念和氛围。这是建立协商共谋、机制共建、效益共创、利益共享的企业民主管理制度的必需的观念支撑，是构建和谐劳动关系的思想基础，也是企业自身得以健康发展的重要条件。
观念是行为的先导，理论是制度的基础。应在社会各界特别是民营企业界理直气壮地广泛宣传和普及我国职工民主管理的理论和价值观念，使人们充分认识职工民主管理的必要性、重要性和合理性，从而为我国职工民主管理的立法和制度建设创造条件。
（三）我国职工民主管理的制度设计与安排。
1、从国情出发，明确加强职工民主管理的指导思想。
认清中国的国情，是我国职工民主管理制度设计和建设的基础。我国正处在并将长期处在社会主义初级阶段，这是我们最基本的国情，具体体现在以下几个方面：一是生产力发展水平总体上不高且极度不平衡。不同地区之间经济社会发展水平差异很大；企业的所有制类型多种多样，发展水平差别很大，大量小型微型企业与传统企业和现代化国际化的先进企业同时并存，二是与生产力发展水平相适应，企业的管理方式从家族式管理到传统管理，再到现代管理应有尽有；三是在职工构成上，既有大量的以体力劳动为主的低素质劳动者和农民工，也有传统的产业工人，还有以脑力劳动为主的高知识群体，并由此导致职工中不同群体间利益诉求（包括对民主管理的要求）的差别和不同。四是从文化观念方面看，封建传统浓厚，人们的法律意识淡薄，重人际关系，轻权利义务关系。
适应上述情况，在我国职工民主管理的制度建设上应坚持以下原则：第一，实行职工民主管理，是由我们党和国家的性质所决定的，是宪法和法律赋予广大职工的权利，必须坚持推进职工民主管理制度建设，保障广大职工参与企业民主决策、民主管理和民主监督的权利。第二，必须坚持明确目标，突出重点，职工民主管理的目标不宜定得太高，不能脱离我国企业总体上发展层次比较低的现实情况。第三，必须坚持在以职代会为基本形式的基础上，从实际出发，分类指导，改革创新，探索适应不同企业类型的职工民主管理制度，在民主管理的内容和形式上体现出灵活性和多层次性。第四，必须坚持立足当前，放眼长远，既要从源头上推动相关立法，为普遍建立以职代会为基本形式的职工民主管理制度提供法律保证，又要尊重和鼓励基层与职工的创新，总结先进经验，发挥典型示范作用。第五，必须坚持党的领导和政府（企业行政）的支持，组织引导广大职工群众积极参与，推动形成各方合作，齐抓共管，合力推进职工民主管理的工作格局。从而逐步建立起适应社会主义市场经济要求的职工民主管理制度框架。同时，还应当充分认识到，我国职工民主管理制度的建立健全是一项艰巨复杂的任务，不可能一蹴而就，需要经过长期的努力。
2、坚持和完善职代会制度。
职代会制度有长期实践，有明显成效，有法律政策依据，并为广大职工认可，必须坚持并不断完善。
（1）扩大职代会的适用范围。职代会的适用范围不应以所有制划分，而应适用于各类所有制的企业。可考虑设定一个实行职代会制度的企业职工人数界线，如德国法律规定在5人以上的企业实行职工委员会制度。有我国，为保证职代会的实效性，可以将人数标准定高些，如10人、20人或者50以上，低于这个数字的企业可实行职工代表制度，也可以实行区域性或行业性职工代表大会制度。
（2）合理确定职代会的职权范围。在职代会职权的确定上，可借鉴德国的做法，针对企业的不同类型确定不同的参与程度和方式，形成符合企业实际情况的、切实可行的多层次的职代会制度。可考虑从企业的组织形式和所有制形式两个方面对企业进行分类。按企业的组织形式划分，分为公司制企业和非公司制企业。公司制企业和非公司制企业职代会在职权范围、活动方式和运作机制等方面可以有所不同。（这一点在后面将专门进行分析。）按企业的所有制性质划分，分为民营企业、集体企业和国有企业三大类。
民营企业职代会的职权不宜设定得太大，但必须坚守以下三项职权：①审议建议权或咨询权，即对企业重大决策和经营管理进行审议并提出建议。②审查同意或否决权，即对企业有关职工工资、劳动条件、安全卫生、规章制度等涉及职工切身利益的问题，由职代会讨论决定。③监督权，即对企业遵守劳动法律、劳动合同和集体合同等情况进行监督检查。
集体企业中的职代会应是企业的最高权力机构，应拥有选举企业经营者、决定企业发展战略和经营决策、决定工资分配等一系列职权。
国有企业职代会的职权应介于上述二者之间。国有企业职代会可以规定一些民营企业没有的职权。如决定权，即对职工某些福利待遇的决定权。再如民主选举权，即可以考虑国有企业班组和车间管理人员由职工选举生产等。国有企业职代会职权大于民营企业应更多地体现在同一职权中包含着更多的内容。如监督权，在国有企业，职代会监督权的内容不仅包含监督企业贯彻执行国家劳动法律法规、劳动合同和集体合同的情况，还包括通过民主评议、厂务公开等形式对企业领导及经营管理实行监督。审查同意或否决权所包含的内容也应比民营企业更为广泛，等等。随着国有企业改革的完成，绝大多数国有企业将变为公司制企业。因此，对国有企业来说，其职代会的职权范围、运作方式将更多地依据公司制企业职代会的立法规定加以明确。
（3）强化职代会制度的可操作性。如关于知情权，应明确规定企业经营中的哪些信息而向职工公布和通报；如关于审查同意或否决权，应明确规定哪些事项属于“职工切身利益”事项，因为实际上有些事项虽然不属于职工工资、福利和劳动条件的范围，但却与职工的利益息息相关，像国有企业的并购、重组、债务处理等，还有直接影响职工劳动方式改变的技术改造等；如关于监督权，也应明确规定监督的内容、程序和方法。特别应在有关职工民主管理和职代会的立法中大大强化法律责任，对违反职工民主管理法律规定，阻挠职工代表履行职权，对职工代表打击报复的行为，要规定应负的法律责任，给以必要的惩处。要加强对职工代表的法律保护，规定对遭受打击报复的职工代表的法律救助措施，并规定相应的执法主体和程序等。总之，在有关职工民主管理和职代会的立法中可考虑以下原则：宁可将职代会的职权规定得小一些，但必须通过强化可操作性和法律责任，使之能够在实践中切实得到贯彻执行。这样有助于增强有关职工民主管理和职代会的法律法规的严肃性和执行度。
3、以职代会为“支撑点”，完善公司制企业的职工民主管理制度。
（1）进一步改革和完善职工董事制度。应改变以公司所有制性质作依据，将国有公司制企业职工董事作为强制性规定，而将非国有公司制企业作为选择性规定的做法，采取以公司规模特别是以雇员人数为标准，将职工董事制度作为所有达到一定人数公司的强制性法律规定。至于具体人数标准是以50人、100人或是1000人，这只是个技术性问题，将来可以在广泛调研和征求各方面意见的基础上确定。
现行《公司法》没有规定职工董事的比例。为保证职工董事能够发挥作用，应规定职工董事的具体比例。可考虑根据公司的规模和性质规定不同的比例。雇员人数少、董事会成员人数少的公司，应保证有一定数量的职工董事。比如，5名以下董事会成员的，至少要有1名职工董事；5名以上10名以下的至少要有2名职工董事。考虑到大公司的董事会设立外部董事的情况，大公司职工董事的比例设定可考虑设定在1／3～1／4，但最低不能低于1／5。
（2）构建职代会与股东大会、董事会和公司经营者之间的分权制衡机制，解决公司制企业特别是国有公司制企业“新三会”和“老三会”的矛盾问题。在“新三会”（即股东大会、董事会和监事会）与“老三会”（即党委会、职代会和工会）的关系中，通过实行党政兼职的办法，基本上解决了党委会与“新三会”的关系问题。工会是职代会的工作机构，二者基本上不存在矛盾。而实行由职代会选举职工董事和职工监事的制度，职代会就成为与公司股东大会并列的公司权力机构，将职代会融入现代企业治理结构的框架中，从而解决了在公司制企业中传统的职代会职权大部分被股东大会代替的问题，既可以维护现代企业制度的运行原则，又能保留我国职工民主管理的核心。接下来的问题是如何构建职代会与股东大会、董事会、公司高级管理人员之间的分权制衡制度的问题。为此，我们提出以下设想和建议。
借鉴荷兰工人理事会与股东大会分权制衡机制的设计思路，可以通过划分职代会与股东会、职代会与董事会的议事范围和规定议事程序的办法，来构建职代会与股东大会、董事会和经营者之间的制衡机制。职代会对除投资和利润分配之外的公司其他主要事项拥有审议和表决权，具体包括公司的经营方针，董事会和监事会的报告，公司的分立、合并、解散和清算等。在议事程序上采取复议制，职代会的审议在先，股东会在后；股东大会对职代会的决议拥有最终否决权，但否决票数不得低于某个比例，比如70％或80％，具体比例可由法律规定，也可由公司章程规定。这样，既强化了职代会的地位和作用，也使股东仍然保留了终审权，贯彻了在终极层次上董事会向股东负责这一现代企业制度的原则。在涉及职工工资、福利待遇、劳动保护等职工切身利益的问题上，董事会的决议和表决在先，职代会在后，但职代会拥有最后否决权；否决后经协商仍不能达成一致的，由第三方裁决。
从以上关于公司制企业职代会职权的设计中可以看出，公司制企业职代会的职权要大于非公司制企业。同时，在公司制企业职代会职权的设置上，国有公司制企业职代会的职权及其活动方式也应有别于非国有公司制企业，这应主要体现在监督权方面。非国有公司制企业职代会的监督权主要体现在监督企业执行国家劳动法律法规、劳动合同、集体合同、职代会决议等方面。而国有公司制企业职代会的监督权除上述内容外，一个重要的内容是对公司领导的监督，具体包括职代会对董事会成员的监督，如可以规定职代会对董事会成员资格的否决。职代会否决的董事会成员，不得担任下届董事。这样，既可以激励董事会成员努力工作，关注职工利益，而且有利于防止完全由本届董事会成员提名下届董事会成员产生的“近亲繁殖”问题。为防止职代会权力过分膨胀，可对被取消候选人资格的人数作出限制。职代会对公司经理的监督，可吸收已实行多年的职工民主评议企业领导的做法，对现任国有公司的经理规定每年进行一次民主评议，在任期内连续不能通过民主测评的，则不得连任。这样，既确保了经理由董事会选任这一原则的贯彻，也加大了职工对经理的监督和制约力度。
（3）确立职工代表的平等地位，强化对职工代表的法律保护和监督制约。现行《公司法》对职工董事和监事与其他董事和监事的地位平等、享有同等的权利采取了回避的态度，没有提及。无论是国有公司制企业，还是非国有公司制企业，都应当明确确立职工代表的平等法律地位，这是一个非常重要的立法理念。所谓职工代表与股东代表的平等地位，包括以下几层含意：一是职工代表与股东代表在公司机关中参加表决的范围是平等的，不能将某些事项列为股东代表的专属决策范围，而且在表决权上也是平等的，即一人一票。二是职工代表与股东代表在获取信息方面享有的权利是平等的，即对股东代表开放的信息，职工代表也有权获得。三是职工代表在参加公司所有机关方面的权利是平等的，也就是说，职工代表不仅有权参加董事会和监事会，而且有权参加股东代表参加的其他所有公司机关，如公司董事会和监事会下设的小组委员会和专门委员会等。在通常情况下，在现代公司制度下，董事会和监事会所设的小组委员会和专门委员会对董事会和监事会的决策影响很大，让职工代表平等地参与这些机构，可以确保职工代表各项权利的实现。四是职工代表不仅享有平等的权利，同时也承担与股东代表相同的义务和责任，对公司负有忠诚和勤勉的义务。
由于职工代表面临因履行职责而导致的风险，加强对职工代表的法律保护是十分必要的。首先，应规定职工董事和监事的职位不得由股东大会或经营者随意剥夺或终止。其次，要保证职工代表不因履行职责而被公司解雇或威胁解雇。同时，要规定公司违反这些规定后的法律责任，以及追究法律责任的机构、程序等。
因为职工代表是公司职工的代理人，他们应为谋求职工利益而恪尽职守。职工代表在存在风险的同时，也存在被公司收买的可能性。因此，预防职工代表的腐败也是一个至关重要的问题。职工代表由职工选举产生并可以罢免，这是预防他们腐败的最根本的措施。同时，还应设计其他一些制约性制度。这方面，可以学习和借鉴挪威的做法，实行职工代表副手制和观察员制度。这种制度，一方面可以强化职工代表的地位和作用；另一方面是贯彻二人以上互相分工、互相制约的“四眼原则”，防止职工代表腐败的一项措施。
此外，如何对待职工代表的工资报酬问题，是一个值得探讨的问题。一方面，为体现职工代表与股东代表平等的地位和权利，职工代表应当享有与股东代表领取相同的工资报酬的权利；另一方面，董事、监事过高的工资报酬也可能导致职工代表难以发挥职工代表作用的情况。对此，德国工会规定，监事会中的工会代表，要将报酬的一部分交回工会。而大多数欧洲国家则实行职工代表与股东代表同酬的原则。我们认为，为保证职工代表的“代表性”，我们可以考虑借鉴德国工会的做法，建立一种在工资报酬方面能对职工代表有所制约的制度。
4、有关职代会的几个理论认识问题。
一是关于职代会的职权问题。应当看到，从一般意义上完全反对实行职工民主管理的人不多，但在涉及职工民主管理和民主参与的程度上争论和分歧很大。如有人主张将职代会定位为一个咨询性机构，其职权应仅限于知情权和建议权。的确，职工民主管理和民主参与的程度和范围没有固定的模式，各个国家的差别很大。如美国的职工代表机构只是一个咨询性质的机构。根据我国的情况，我们认为，职代会不能是一个咨询性机构。这是因为：我国情况与那些职工代表机构参与权不大的国家如英美等国不同。大凡职工代表机构参与程度低的国家，其他制约资本、平衡劳资力量的机制和手段很强，这包括以罢工权作后盾的集体谈判制度以及较完善的劳动法律制度等。在我国，集体谈判流于形式的问题比较严重，而且我们也不主张通过罢工这种对抗性的办法来调节劳动关系，而是力图寻找一种非对抗式的、以协商协调为基本手段的调节劳动关系的办法。赋予职代会以较大的职权，正是解决这一问题的出路所在。
二是关于职工民主管理的形式问题。有一种观点认为，职代会的民主管理形式不具有普遍意义，没有必要在所有的企业都实行职代会制度。的确，职代会只是职工民主管理制度的一种形式，在推行职工民主管理的实践中，实行何种形式，是一个可以选择的问题。事实上，世界各国在职工代表机构的名称、组织和活动方式等方面都不相同。但职工民主管理作为一种制度在我国却是普遍适用的，它是宪法和法律赋予职工的权利，不存在可选择的问题。我们之所以主张以职代会作为我国职工民主管理的基本形式，主要理由：一是职代会具有广泛的代表性。二是通过几十年的实践，职代会已经形成了系统的组织体系和机构，并得到广泛推行。三是职代会不仅是职工民主管理的基本形式，也已成为我们党走群众路线、密切联系职工群众的有效形式。将这套现成的制度加以改造运用于非国有企业，要比完全创造一种新的职工代表机构省事的多。四是职代会作为我国长期以来实行的一种职工民主管理形式，已经深入人心，它在广大职工中仍然有着很强的吸引力和认同感。此外，将职代会确定为我国职工民主管理的基本形式，也符合我国的传统和人们的习惯。
的确，我国《宪法》、《劳动法》、《工会法》和《公司法》中有关职工民主管理的规定，都表述为“通过职工代表大会或其他形式，实行民主管理”。这说明，我国的法律规定没有排除其他职工民主管理形式。对此，我们认为：第一，我们主张将职代会作为我国职工民主管理的“基本形式”，本身就意味着不完全否定还可以有别的形式。一些地区和企业根据各自的实际情况创造的其他行之有效的职工民主管理形式，应当得到鼓励和支持。第二，这是最重要的，在有关职工民主管理的立法中，应对“其他形式”的职工民主管理形式进行规范，使其职权、活动方式能够与同类企业的职代会基本相同或类似，也就说，要使其能够真正发挥作为职工代表机构的民主参与和民主管理的作用。否则，如果在立法中只对职代会作法律规范，而不具体涉及“其他民主管理形式”，就会给一些企业留下规避职工民主管理的空子。
三是工会与职代会职权的关系问题。依照《劳动法》和《工会法》的有关规定，由工会代表职工就职工的工资、劳动条件等事项与企业开展平等协商、签订集体合同，企业作出的辞退职工的决定，须征求工会的意见等。这样，职代会的职权似乎与工会的职能重叠。这也是一些人主张将职代会定位在咨询机构的理由之一。我们认为上述问题是不存在的。我国实行一元制的工会制度，一个企业只有一个工会，而且一般来说企业职工都是工会会员，法律又规定工会是职代会闭会期间的日常工作机构。如此，工会的平等协商职能与职代会的职权不存在重叠和冲突的问题，而是相互补充和相互加强的：工会负责平等协商草案的制定，这个过程也是工会与职代会的沟通、交流与磋商过程；职代会讨论通过工会提出的平等协商草案，并就协商中出现的重大问题随时进行讨论和决定；最后，职代会批准集体合同并与工会一道对集体合同的履行实行监督。同时，可考虑规定平等协商代表应由职代会（或职工大会）在工会会员中选举产生，并可以随时更换，以保证平等协商能够真正反映职工的愿望、代表职工的利益。
建立健全适应中国国情、社会主义市场经济和现代企业制度要求的我国职工民主管理制度，是一项系统工程，也是一项长期而艰巨的任务。目前，首先应通过立法建立起职工民主管理的制度框架。应推动将这项工作列入党和政府工作的重要议程，列入我国的立法议程，争取用几年时间建立起新的职工民主管理制度的法律制度体系。需要做的立法工作主要有以下几项：制定新的职工民主管理的专项法律，将职工代表大会确定为所有企业必须实行的一项制度，确立职代会的地位、职权、民主管理的程序等；修改《公司法》，将职工董事制度的适用范围扩大到所有公司制企业，并通过规定职工代表的比例、明确其地位等，强化职工董事的作用；合理划分职代会与股东会之间的职权和议事范围，科学规定二者的议事程序，将职代会制度融入现代企业的组织体系内，构建一种职代会与股东会、董事会和总经理之间的制衡关系；修改和调整《劳动法》、《工会法》等相关法律，理顺工会与职代会、工会与职工董事和职工监事之间的关系，将各项职工民主管理和参与制度统一为一个整体。
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