试析行政处罚法所带来的行政诉讼变化，本文主要内容关键词为：行政处罚法论文,行政诉讼论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）已于1996年3月17日，经第八届全国人民代表大会第四次会议通过。 《行政处罚法》的制定和实施，无疑将极大地加强我国的行政法制建设，同时笔者也注意到它的公布、实施也给行政诉讼制度提出了新的要求，带来了新的变化，并将进一步推动行政诉讼制度的完善和发展。本文试就《行政处罚法》的制定所带来的行政诉讼上的变化，谈点粗浅的看法。
一、对行政诉讼一种新型被告的确认
在不服行政处罚的行政诉讼案件中，被告通常应该是行政处罚主体。《行政处罚法》规定，实施行政处罚的主体有四种：一是具有行政处罚权的行政机关；二是法律、法规授权的组织；三是行政机关委托的组织；四是集中行使处罚权的特定行政机关。对于前三种处罚主体，其适格的行政诉讼被告是具有行政处罚权的行政机关和法律、法规授权的组织，这是理论和实践上基本已统一认识的。而最后一种处罚主体，即集中行使处罚权的特定行政机关，实际上是实践中大量存在的综合执法机构。过去对于这类机构能否作为行政处罚的主体以及能否成为行政诉讼的适格被告，理论界一直存在争论，实践中也有不同做法。一种是从各个有行政处罚权的行政机关抽出执法人员共同组成综合执法机构，政府任命或专派领导人员主持或协调综合执法机构的工作，各被抽调的执法工作人员分别代表自己所在的原机关实施处罚，综合执法机构只具有形式上的意义。一旦引起行政诉讼，则通常仍由各执法人员所在的原机关作被告。这种做法实际上使所谓的“综合执法机构”成为多余设置的机构，不利于精简，也容易形成各执法人员所代表的原机关与综合执法机构之间因都不愿作被告而发生推托责任的纠纷。另一种是政府因需要成立综合执法机构后，该机构有自己的独立性，但却无法定的处罚权和相应的处罚法律依据，只得在工作中“借法执法”，形成占用其他行政机关职权并引起职权纠纷的后果。一旦发生行政诉讼，被告也不易确认，或由设立它的政府当被告，使之实际上成为政府委托的组织；或是由它自己当被告，而它又无法定处罚权。这些问题都来自于这种综合执法机构的处罚权来源不明确，也没有被法律所认可。《行政处罚法》规定，国务院或者经国务院授权的省级人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权（除限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使之外），这就以基本法的形式确认了综合执法机构行政处罚权的来源。这项规定从法律上肯定了经国务院或其授权的省级政府决定，综合执法机构成立后可以行使其他有关行政机关的行政处罚权，该规定一方面确认了综合执法机构行政处罚主体的资格及其处罚权的来源，有利于行政管理的需要，也有利于精简机构并减少职权纠纷，另一方面也明确了在行政诉讼中这类综合执法机构的被告地位，使人民法院易于认定其被告资格以及使其正当行使被告的诉讼权利参加诉讼活动。
二、对行政诉讼被告新的举证责任要求
在行政诉讼中，行政机关作为被告对自己的具体行政行为负有举证责任，这是《行政诉讼法》已有的明确规定。《行政处罚法》公布施行后，一旦行政机关的行政处罚导致相对人不服而起诉，将会要求行政机关对自己的处罚决定承担过去所没有过的新的举证责任。这集中反映在行政处罚法下列一些新的规定上。
1.关于对处罚依据的举证
《行政诉讼法》第32条规定，被告应当提供作出具体行政行为所依据的规范性文件。这对于作出行政处罚的行政机关来讲，就是要求提供作为处罚依据的法律、法规、行政规章或其他规范性文件。有关这一问题现在与过去的明显不同有两个方面：其一，《行政处罚法》明确规定了法律、行政法规、地方性法规和行政规章各自的行政处罚种类设定权限，同时禁止其他规范性文件自行设定任何行政处罚种类。由此，行政机关合法的处罚依据标准就更为严格。行政机关要想证明自己的行政处罚其依据是合法的，其所提供的行政法规、地方性法规和行政规章等就必须在处罚种类的设定上没有超出《行政处罚法》的限定。其二，《行政处罚法》还专门规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”这进一步要求行政机关在行政诉讼中对其处罚依据是否公布过予以举证，包括是否属于对社会公开的法律文件，公布的时间、方式、地点等等，这显然也是行政机关举证的新的要求。
2.关于对听证程序问题的举证
《行政处罚法》规定了我国过去行政处罚中从未有过的听证程序，要求行政机关在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。
听证程序的设定，带来了行政机关在行政诉讼中就听证问题举证的要求。它表现为：其一，凡经过听证程序后作出的行政处罚决定，行政机关向人民法院提交听证笔录，因为这是行政机关作出处罚决定的重要根据之一。其二，对未经听证程序而作出的行政处罚决定，行政机关在行政诉讼中则要举证证明以下问题：（1 ）该行政处罚不属应举行听证程序的范围之列；（2）或者行政机关已告知当事人有要求听证的权利，但当事人却没有要求听证的任何表示；（3 ）或者当事人虽要求举行听证，但确已超过《行政处罚法》规定的时限。即当事人要求听证本应在行政机关告知其有听证权利的3日内提出， 但当事人无正当理由却超出这个时限之后才提出要求听证。对此，行政机关便有权不举行听证。
行政机关对上述听证问题均需在行政诉讼中负举证责任，如不能举证证明，则将构成其行政处罚程序违法，即未经合法的听证程序就作出了行政处罚决定。
3.关于对当场收缴罚款问题的举证
《行政处罚法》确立了作出罚款决定与收缴罚款分立的制度，规定执法人员原则上不得自行当场收缴罚款，而应由被罚人到指定银行去缴纳罚款。但是，对于以下三类特殊情况的，则可以当场由执法人员收缴罚款。它们包括：其一，依法给予20元以下罚款的；其二，不当场收缴事后难以执行的；其三，在边远、水上、交通不便地区，当事人自己到指定银行缴款确有困难，当事人自己提出要当场缴纳的。对此，实践中将十分容易发生虽当场缴款但事后出现争议的情况，受罚人可能认为执法人员不应当场收缴罚款却擅自收缴了，因而构成执行程序上的违法，进而导致当事人对行政机关提起行政诉讼。在这类行政诉讼中，行政机关显然要对下列问题举证并证明自己当场收缴罚款是合法的：（1 ）基于哪些情况可以证明当时不当场收缴事后会难以执行。它可能包括当事人的身份状况（如无业、未带身份证件、无固定住所或单位等）、财产状况（当时无可供扣押的物品）等等；（2）处罚时的确是在边远、水上或交通不便地区，当事人有笔录记载或书面要求提出愿当场缴纳罚款等等。如果行政机关不能举证证明这些，就将构成是违法实施的当场收缴罚款，即执行程序上违法。
三、《行政处罚法》引起行政诉讼判决上的变化
在行政诉讼中，人民法院要审查具体行政行为所根据的事实理由，所依据的法律文件及所遵循的法律程序等问题，并在此基础上作出相应判决。而《行政处罚法》在这几个方面都作出了以前所没有的或较以前更为严格的规定，这既为法院在行政诉讼中对具体行政行为作出判断提供了一个更明确、具体的标准，也必然会引起行政诉讼判决上的新变化，它主要表现在以下几个方面：
1.关于程序违法的认定问题
《行政诉讼法》规定，对程序违法的具体行政行为应当予以撤销，但是《行政处罚法》出台以前的行政处罚行为并没有一个完整、统一的程序法律规范来加以约束。行政机关在作出行政处罚行为时，找不到一个处罚程序法规范为依据，法院也就无从判断一个行政处罚行为是否有程序违法现象。《行政处罚法》则对行政机关的行政处罚程序作了明确、具体的规定。如《行政处罚法》第5章第1节规定了行政机关在对公民处50元以下、对法人或其他组织处1000元以下罚款或警告的当场处罚的简易程序，具体包括：（1）表明执法身份，（2）告知事实理由及法律依据，（3）填写当场处罚决定书，（4）执行第四个步骤。第2 节则规定了行政机关进行行政处罚的一般程序，具体包括：（1）调查取证，（2）审查调查结果作出是否处罚的决定，（3 ）对决定处罚的制作处罚决定书，（4）送达当事人并告知权利。 此外还特别规定了处罚过程中的听证程序和执行程序。对一些重大的行政处罚必须经听证才能作出决定；执行程序中设定了罚款决定与收缴罚款分离的制度，规定了必须出具统一印制的罚款收据等等。
《行政处罚法》就处罚程序方面的这些全面规定为法院审查裁判行政处罚程序是否合法提供了许多新的标准，它将使行政诉讼对行政处罚作出程序违法的认定有一些变化。从可能性来看，行政处罚程序违法会有几种过去没有的新的表现：第一，未经听证而处罚的违法。《行政处罚法》要求对一些重大行政处罚必须经听证才能作出处罚决定，如果行政机关对一些重大的行政处罚案件拒绝举行听证或不依法举行听证就实施处罚都属程序违法；第二，因当场收缴罚款的违法。《行政处罚法》规定，依简易程序当场作出行政处罚决定的，只有在依法给予20元以下罚款或不当场收缴事后难以执行的情况下，执法人员才可以当场收缴罚款，其他情况均应实行罚款决定和收缴分离的原则，如违反法律规定对不应当场收缴罚款的采取当场收缴的方式同样也是一种程序违法；第三，因不出示法定收据的违法。《行政处罚法》第49条规定，行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据，否则，也会构成程序违法。以上变化十分值得人民法院行政审判人员注意，也需要行政机关切实注意防范自己处罚时的程序违法现象发生。
2.关于判案依据问题
《行政诉讼法》规定人民法院在审理行政案件时，本应以法律、行政法规、地方性法规等为依据，以行政规章为参照。而《行政处罚法》对法律、行政法规、地方性法规及行政规章可以设定的处罚种类作了明确划分，同时还规定除此之外的其他规范性文件不得设定行政处罚，这是过去所没有的。由此，带来的变化是，当人民法院今后审理不服行政处罚的案件时，其判案依据将会有新的变化，它突出表现为：当行政法规、地方性法规设定了自身无权设定的处罚种类时，该类法规的有关条款就不能作为判案依据了，这使得人民法院对行政法规和地方性法规能否作为判案依据也有了取舍权，这无疑加强了法院的审判权，也对行政机关处罚时正确适用法律规范提出了新的要求。
在判案依据上还有一个特殊问题需解决，即对过去颁行的不符合《行政处罚法》要求的行政法规、地方性法规和行政规章应在1997年12月31日之前按《行政处罚法》的规定修改完毕。但是在1996年10月1 日《行政处罚法》生效到1997年12月31日规范性文件修改完毕这段时期内，如何确定判案依据？能否适用与《行政处罚法》相冲突的行政法规、地方性法规等？笔者认为，在这段时期内，法院仍应以《行政处罚法》的规定为准，对旧法中的越权设定的处罚种类部分一律不予适用。因为从法理角度来看，《行政处罚法》是全国人大制定的法律，效力层次高于行政法规、地方性法规及行政规章，新的、更高层次的法律文件生效后，与新法相冲突的低效力层次的法律文件应自动失效，所以法院不应再以旧法作为判案依据。
3.关于超越职权的认定问题
《行政处罚法》规定了四种处罚主体，这意味着只有这四种主体才能实施行政处罚，其他任何行政机关进行行政处罚均属越权行为。对于无行政处罚权的主体实施的越权处罚，法院比较好认定。难度较大的或更为重要的是法院还要对有处罚权的主体所进行的行政处罚作出是否越权的认定。这主要表现在对行政处罚管辖权问题上的判断。《行政处罚法》第4 章对行政处罚的管辖问题作了具体规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方政府具有行政处罚权的行政机关管辖。这里涉及到地域管辖和级别管辖两个方面。一般地域管辖要求违法行为发生地的有关行政机关行使处罚管辖权，而级别管辖则要求行政处罚应由县级或县级以上的行政机关管辖。据此，超越职权的认定也有了新的标准：有行政处罚权的行政机关如果行使处罚权不符合《行政处罚法》关于级别或地域管辖规定的，也将被认定为是超越职权。
4.关于滥用职权的认定问题
《行政诉讼法》规定对滥用职权的具体行政行为要予以撤销，而过去对“滥用职权”的确定标准却一直没有统一。《行政处罚法》的有关规定为行政处罚中“滥用职权”的认定提供了以下具体标准：
（1）从处罚的目的来审查。《行政处罚法》第5条规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合的原则，以达到教育公民、法人或其他组织自觉守法的目的。依此，我们可以看出，行政处罚作为法律制裁的一种形式，是具有教育功能的。单纯的处罚并不能很好地保障法律、法规的有效实施及行政管理的顺利进行，必须坚持处罚与教育相结合的原则，才能真正维护法的尊严，制止违法行为，得到人们对法的衷心支持和自觉守法。因此，《行政处罚法》强调不能单纯地采取惩罚主义，而是应通过对行政处罚适用的具体规定来体现处罚与教育相结合的原则，达到教育相对人，收正违法行为的处罚目的。
因此，法院在判断行政机关进行某一行政处罚是否滥用职权时，可以以是否贯彻了这一处罚原则为标准来认定。如果违背这一处罚原则，单纯的为了惩罚而处罚，甚至是为了谋私利而处罚（如为创收而罚款），则法院可认定其滥用职权。同时，行政机关在处罚时还应要求违法人纠正违法行为或限期相对人纠正，这样才能真正体现处罚的效用，因此对行政机关在处罚时是否要求违法人纠正违法行为，法院也可作为衡量行政机关是否滥用处罚权的参考标准。
（2 ）从是否重复处罚来审查。《行政处罚法》第24条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，这为防止行政机关滥用职权提供了又一个制约。为避免行政机关单纯为了创收而滥用职权予以重复罚款，对于当事人的同一违法行为，不管是同一行政机关还是不同的几个行政机关均不得作出两次以上的罚款。但是《行政处罚法》没有规定对同一违法行为，是否可以进行其他种类的重复处罚，如重复警告，重复吊销执照等。对此，笔者认为，对同一违法行为也不应重复其他种类的处罚。两个或两个以上的行政机关可以分别对违法人的同一违法行为进行处罚，但应进行不同种类的处罚，对相同种类的则没有必要重复适用。因此，是否重复同一种类的处罚也可作为法院认定行政处罚是否滥用职权的标准之一。
（3）从行政机关是否以行政处罚代替刑罚来审查。《行政处罚法》要求行政处罚不能代替刑罚，而过去作为公法责任代表的行政处罚与刑罚之间关系确实比较混乱，在执法中“以行代刑”的现象也时有发生，这严重损害了法律的权威，混淆了不同的法律责任，也破坏了法制的统一协调。行政机关对明知是犯罪的行为并应追究刑事责任的人，却仅以行政处罚一罚了之，实际上就是在滥用手中的行政处罚权去代替司法机关的刑罚权，其结果就使犯罪分子逃避了应承担的更重的法律责任。
四、关于对相对人程序权利的保障问题
以前在行政诉讼的实践中通常只是对相对人实体权利予以保障和救济，如保护相对人的人身权、财产权不受行政机关及工作人员的违法侵犯，而对相对人的程序权利则没有或无法进行更多的保护，其原因之一就是以前的法律规范并没有明确规定行政机关作出行政行为在程序上的要求以及行政相对人在程序上应享有的权利。《行政处罚法》在规定行政机关必须依法定程序处罚的同时也赋予相对人更多的程序权利，如要求听证权等。这类程序权利也是相对人的重要合法权益。如果相对人的程序权利得不到有力保障，他们的实体权利就只能听任行政机关的违法侵犯。所以对相对人程序权利的保障在《行政处罚法》实施后将是行政诉讼面临的一个新问题。
笔者认为，相对人在其程序权利受侵犯时也应可以通过行政诉讼寻求救济。如对相对人听证权的保障就有以下两种方法可选择：
第一，当行政机关拒绝听证或不依法定程序举行听证时，相对人可以以行政机关不履行法定职责为由单就不进行听证的不作为提起行政诉讼，要求行政机关依法举行听证。法院可通过审查，判决要求行政机关依法履行其举行听证的职责，从而达到保护相对人程序权利的目的，进而更好地保障其实体权益不受侵犯。
第二，相对人可对具体行政行为的程序部分起诉。如果行政机关未经听证或虽经听证但听证不合法而作出了处罚决定，相对人可以以行政处罚程序违法为由，对该行政处罚这一具体行政行为提起行政诉讼，要求法院审查该具体行政行为的程序部分，以寻求对程序权利的救济。
综上所述，《行政处罚法》的公布实施，将带来我国行政诉讼在审理行政处罚案件上的一系列新变化，这种变化很值得我们进一步探讨，以有利于我国行政诉讼制度与行政处罚制度很好地进行衔接。本文提出上述思考尚十分粗浅，希望能起到为法学界提供思路的作用。