行政改革的制度环境及其限制条件，本文主要内容关键词为：条件论文,行政论文,制度论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何定义行政体制改革的根本问题，进而有效根除结构性弊病，是学术界探讨的热点问题之一。“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”，进而“探索实行职能有机统一的大部门体制”的改革方向无疑是正确的，但失之笼统，难以在操作层面上提供有益的指导。识别影响改革成效的关键变量，揭示其因果机制，具有重要的现实意义。 长期由地方“单兵突进”、“摸着石头过河”的渐进改革，在分期支付改革成本的同时，亦使积累的问题互相掣肘。当单纯依靠放权让利、释放体制能量的改革走到尽头时，由地方所承担的“试验”因权力结构与制度环境的不匹配而日益暴露其局限性。因此，在改革已深入体制“硬核”、触及利益刚性调整的今天，由国家自上而下创设适宜的制度环境才是改革的真正起点。 在此，首先结合经济领域国企改革的实践经验，提取出内生于改革过程的关键变量；然后通过对30多年来中央—地方关系变迁历程的系统梳理，揭示变量间的作用机制；在此基础上，拓展出行政改革的三个命题，并以顺德大部制改革为样本，对命题所阐释的理论思路进行分析论证。 一、权力结构与制度环境：国企改革的实践经验 建立与社会主义市场经济相适应的行政管理体制是我国行政改革的根本目标。在由计划经济向社会主义市场经济转型的过程中，作为经济支柱的国有企业，其改革路径与经济改革战略具有逻辑的一致性(张军、王祺，2004)。因此，国有企业转型过程中关键变量的识别对阐释行政改革的实践意涵具有重要的启示意义。 首先把国有企业作为分析单位并从权力结构角度对其本质特征予以系统研究的是魏昂德。他认为国企是一个由高度庇护依附关系所构筑的基本政治社会单元，在这里上级领导与他们的基本群众之间的私人忠诚和情感与他们对党和国家的忠诚交织在一起。分析突出了在自由市场受限、短缺盛行的制度环境下，物质、收入、职业机会分配中有原则的特殊主义，一个由党来维持的庇护依附关系网，以及形形色色的实用性私人关系的亚文化。[1] 李猛等(1996)指出，魏昂德研究的重要意义在于“表明了一个组织内部最重要的关系结构与行动模式不是来自于组织明文规定的技术性目标，而是与组织产生的制度环境密切相关”。的确，若依照“组织存在于制度性的环境中”的新制度主义信条，环境对组织具有渗透性的、基本的影响。这种制度环境不仅包括市场，亦包括国家对组织的影响。对此，布洛维在《生产的政治》一书中将国家引入分析体系，揭示了微观的车间政治与宏观的经济制度间密不可分的关系。布洛维认为不同的经济制度(资本主义、社会主义、殖民主义)的含义体现在国家扮演的角色不同。换言之，我们不能忽视国家对企业生产的制度性影响。[2]林毅夫等亦认为改革以前国有企业的低效率是国家为在资金稀缺的条件下实现重工业优先发展的战略目标，以扭曲产品和生产要素价格的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度，以及没有自主权的微观经营机制共同作用的结果。[3]但是，新制度主义的缺陷在于过分强调制度环境的影响，没有对组织自身权力关系和运作机制予以足够关注，因此不能解释导致组织变化的内部结构因素。事实上，在国有企业适应从传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的改革过程中，其内部权力结构的变化尤为明显。 根据周叔莲(1998)的研究，国企改革大致经历了从放权让利、扩大企业自主权到采取承包租赁、推进所有权与经营权的两权分离直至建立现代企业制度的三个渐次深化的发展阶段。相应地，其内部权力结构的变化亦呈现出明显的阶段性特征。赵明华和蒂奥通过对河南纺织业三家国有企业劳动控制的研究，揭示了国有企业一旦以追求利润为目标，也会像自由竞争时期的资本主义企业一样对个人进行身体、心理、精神的控制。[4]特别是随着两权分离的实施，管理权力不断扩大，企业中的权力结构也由魏昂德所描述的高度制度性依附的“新传统主义”转向“去组织化的全权主义”，其典型特征是工厂对工人实行强制、严格的管理方式。[5]在这种权力结构下，工人与管理者的关系不再是“庇护依附主义”性质的，而是转向“对抗式的联盟”，利益成为双方合作的基础。当然，这种关系可以是稳固的，也可以是脆弱的(平萍，1997)。 至于第三阶段的改革则是以建立现代企业制度为框架所实施的国有企业大规模战略重组。其中，集中体现企业权力结构转变的产权重组主要是通过股份制改造、联合、兼并、分离与分立以及要素流动等途径所进行的国有企业结构重组(邓鸿勋，1997)。建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体也一时成为改革的主流话语。但与此同时，人们也注意到发展迅速并在国民经济中占有相当地位的非国有经济并非具有明确的产权归属，它们大多由乡镇或居委会所有，产权边界处于模糊状态。倪志伟(1994)认为这是在政治权力和市场机制并存的转型经济中，企业“试图克服微弱的市场环境和不完全的市场转型情况下产生的问题的一种结构安排”，并指出作为过渡性形式的混合型产权最终会随着市场制度的完善而转向明晰的产权结构。[6]林毅夫等人却认为，国有企业问题的真正原因不在于产权结构，而在于缺乏充分竞争的外部环境。[7]以上两种观点虽各执一端，但存在融合之处。事实上，若从“关系产权”的角度来看，产权作为一束关系，其结构和形式是“该组织与其他组织建立长期稳定关系、适应其所处环境的结果”[8]。在这个意义上，组织内部的权力结构总是衍生于特定的制度环境，并以之为存在的基础。因此，两者的匹配影响重大。 至此，通过国有企业改革的实践经验，提取出内生于改革过程的两个关键变量——“权力结构”与“制度环境”。 二、权力调整的制度限制：中央—地方关系的变迁历程 权力结构，作为权力的组织体系，用于指涉权力在不同主体之间的配置及其相互关系，其以特殊的方式造就了主体的行为选择。在有关我国行政改革问题的讨论中，人们习惯于将改革视为在经济发展和由此引发的社会结构性变迁过程中，对现有体制以及体制内权力安排所进行的必要调整。[9]其中，中央-地方关系作为整个权力结构中的关键环节，不仅是我国财政体制改革的要点，而且也是经济、政治体制改革的突破口(傅晨、张晏，2007)。 改革开放初期，为打破中央高度集权的计划经济体制，推动社会主义市场经济的建立，国家采取“放权让利”的政策，将相当一部分原属中央的企业管理权、基建项目审批权、投资决策权下放地方。与此同时，为明确中央、地方各自的预算收支范围，国家进一步推动了财政体制改革。1980年在除三个直辖市外的所有省和自治区实行了财政“分灶吃饭”，1988年又在37个省级地方政府和计划单列市实行了“财政包干”。“包死基数、确保上交、超收留用、欠收自补”的分权式改革，极大地激发了地方政府的积极性，推动了其行为重点向经济建设的转变。但是，随着资源配置能力和财政相对独立性的增强，地方政府的“谋利化”倾向亦日益凸显，并逐渐演化成为一个内聚紧密的垄断集团。[10]行政性投资扩张、税收转移截流、市场封锁、重复建设等现象层出不穷，不仅扰乱了经济秩序，而且严重降低了国家宏观调控能力。在此背景下，国家试图通过权力结构的重塑，调整中央—地方利益关系，进而强化“国家能力”建设。这即是1994年分税制改革的缘由。但此次集权—分权化策略的延续，在经历了“一放就活，一活就乱，一乱就收”的治乱循环后，却没有走向改革前“一收就死”的传统复归。地方政府在一般预算体系外，开辟出“第二财政”，土地的征用和转让成为其新的生财之道。 周飞舟认为，只要“软预算约束问题没有解决，并且政府具有合法地获取体制外资源的强大能力，集权—分权框架的改变不会对地方政府的谋利行为产生实质性的影响”。[11]但“软预算约束”和“获取体制外资源的能力”无非是制度环境的产物。回顾30多年的改革历程，地方政府始终是我国高速发展的主要动力。之前的工业化是凭借地方政府对企业发展的强力推动，现今的城市化则是倚赖地方政府对土地的征用、开发、出让及其带动的建筑业、房地产业的兴盛所拉动的城市扩张。[12]在这一过程中，所谓的改革实质是将新的市场化要素附加于旧的体制，通过分权让利、释放体制能量，达到激发地方积极性、推动经济发展的目的，而这也成为区别于“休克疗法”的“渐进改革”的实践意涵。可见，正是体制变迁路径本身，蕴涵了“软预算约束”和“获取体制外资源”的危机。在新一轮的以市场、土地和城镇化为核心的经济增长中，“失地农民”不断增加，由土地引发的上访、对抗等群体性事件亦接连不断，这即是“经济奇迹”和“社会危机”的同一体制根源，而进一步的改革如何定位，也因此成为“国家的抉择”。[13] 在改革已深入体制“硬核”的情形下，依靠传统权力收放的结构性调整难以发挥实质性影响。依靠“行政吸纳政治”的逻辑致力于行政体系的技术化改革效果也并不明显。考核的过程化与多重化[14]、财政支出的专项化与项目化不一而足。科层化的技术治理尽管有助于规范权力的行使并强化国家对自由市场的引导和规制，但由于其合理形式依然嵌生于传统体制之中，因此行政改革中的治理并未完全脱离行政经营的实质逻辑，反而使政府的经营性运作向多个维度展开(渠敬东等，2009)。 由此可见，当放权让利、释放体制能量的渐进改革走到尽头时，依靠传统的权力收放的结构性调整已不足以推动改革向纵深发展。时至今日，面对以地方政府为主体、旧体制加市场化运作的改革模式所引发的日益严重的社会危机，改革更应由国家主动深入体制硬核，从根本上理清行政权力与资本市场的潜在关联。如此，才能为地方所承担的“试验”创设适宜的制度环境。 三、行政改革的三个命题 在以上的讨论中，主要涉及了“权力结构”与“制度环境”两个内生于改革过程的关键变量，并特别强调了制度环境对权力结构的调整所带来的限制。作为一种独特的分析角度，这里希望所阐释的理论思路能够引发实证性思考，并在具体操作中可以加以检验。为此，在核心立论的基础上，进一步拓展出三个相互关联的命题。 由于“权力结构”这一概念较为抽象，所以在此之前需要对其测量维度作一说明：就外部而言，其主要涉及权力在政府、市场、社会之间的分布，政府职能边界是其核心意涵；就内部而言，则主要指涉科层组织自身的分化、组织程度，机构、人员的配置以及上下层级关系是其集中表现；就贯穿整个结构的行为方式而言，主要指权力运行的规范化与程序化。这三个方面的内容相互交织、共同推进，结果则表现为权力结构的合法性与有效性。 命题1：权力结构总是衍生于特定的制度环境，深受具体所处的发展阶段、内外环境、历史文化因素的影响，因此不存在简单设定的模式，改革中即使是系统性模仿，亦会因权力结构所秉持的制度惯性而产生诸多变异。 权力结构的形成需要经历一个形塑的过程，在这一过程中，制度环境发挥着潜移默化的影响。改革前，在国内市场、社会力量薄弱的环境下，为保证民族的生存，国家毅然担当起推进“赶超型现代化”的重任。强烈的使命感使国家垄断了几乎所有的重要资源，并通过对社会的严格控制实现了一元整合。在这种制度环境下形成的权力结构分化程度较低，政府担当起“全能”的角色，因此不存在和市场、社会的边界区分。就内部构造而言，突出表现便是“政治官僚制”的形成。与韦伯意义上的“理性官僚制”相区别，政治官僚制的典型特征是将“政治与行政服务的混合贯穿于从上到下的所有官僚等级”[15]。而这种政治与行政不加区分的结构，又进一步为权力打破专业分际的非规范运作提供了组织基础。可见，由制度环境所形塑的权力结构已成为一个有机的整体，具有稳定的特性。改革开放后，国家虽力图缩减控制的范围，并通过对法制化、专业化的强调致力于科层政府自身的理性化建设，但国家对社会改造所抱有的强烈使命感并没有发生变化，“绩效合法性”的压力使国家不得不更多地依靠超凡的社会改造业绩来证实自己的力量。这即是政府职能转变不到位、机构设置不合理、权力监督制约机制不完善的根源所在。 基于此，认为权力结构的演变具有历史的延续性，深刻反映了其所形成的制度环境的特性，因此不存在简单设定的模式，理解和把握权力结构背后的制度演进脉络则更为根本。 命题2：政府职能的重新界定以及科层组织自身理性化建设背后更为实质的内容是权力本身性质的变化以及与此相关的法律、税收制度的完善，而伴随这一过程所形成的是由一系列制度建制所支撑、规范的现代国家，这是权力结构调整的规范性内涵。 在命题1中强调了制度的历史沿承对权力结构调整的限制，但这并不意味着权力结构将固化于现有的制度格局中。相反，适应经济、社会的变迁，权力结构亦会对制度的规范性内涵提出新的界定。以农村的税费改革为例，针对基层“三乱”(乱收费、乱摊派、乱集资)引发的治理危机，国家试图通过自上而下的税费改革对乡镇政府形成“倒逼”——当乡镇政府丧失不合理的收入来源后，在有限的财力约束下不得不进行“自我革命”，最终达到精简机构和转变职能的目的。[16]但是，在这一过程中，国家并没有对中央与地方之间的财税契约进行重新制定，分税制所造成的“财权上收、事权下移”的治理格局使各级政府层层向下“甩包袱”，因此难以形成辐射全体公民的公共服务治理体系。税费改革后，尽管乡镇政府普遍响应国家号召进行了整体配套改革，但实践中大多停留在形式上的机构合并调整，人员并没有真正减少，政府职能亦没有根本转变。与国家“高效能、低成本”的小政府预期相反，财政收入锐减后所形成的是一个运转困难的“弱政府”，这在一定程度上使“三农”问题进一步恶化。基层政府自下而上的“反倒逼”，促使国家不得不从更深层次上解决权力结构调整后的运转问题，从而加快了农村基层财政体制改革的进度。加大转移支付力度、加强对“三农”的投入、帮助基层政府渡过“难关”，最终使国家承担起改革农村、提供公共服务的责任。 基于此，认为权力结构的调整不仅仅解决的是权力的分布问题——权力在不同职能间以及科层体系内部不同机构层级间的分布，更为实质的内容是国家本身性质的变化以及通过一系列相应的制度设置巩固这种变化。 命题3：权力结构的调整需要一个独立的转变过程。在这一过程中，尽管经济、社会的变迁为改革提供了必要的动力，但权力结构转变的最终实现还要依赖国家在宏观层次上推动的制度变化。 作为前两个命题的逻辑延续，在此需要对改革过程中权力结构调整的动力作一讨论。波兰尼认为，现代社会的各种变化都是由一种“双向运动”所支配的，即“市场的持续扩张以及这一运动所遇到的在特定方向上制约其扩张的反制运动”[17]。的确，市场化运动和社会的自我保护运动对权力结构的影响是深刻的。就外部而言，伴随市场经济的发展和社会自主性的提高，政府直接干预的范围不断缩小，控制的力度不断减弱(孙立平，1994)；就内部而言，随着市场化导向的经济体制改革的推进以及政府与社会关系的全新界定，政府经济管理类组织不断精简，社会事务类与执法监督类组织不断增加[18]，政府逐渐从“干预主义”转向“监管式治理”。[19]此外，为限制行政权力对经济运行和公民权利的侵害，政府运作的理性化和法治化程度亦不断提高。[20]然而，经济、社会的变迁只是促使权力结构转变的动力之一，我们不能因此而忽略国家的自主性。作为强制权力的垄断者，国家更有能力引导经济和社会的转型。[21]恰如波兰尼所言，“正是持续性、集中性的有组织有计划的干预主义的急剧增长”打开和维持了通往市场经济的道路。在这个意义上，自由市场“是精心设计的国家行为的产物”[22]。与之类似，尽管社会的自我保护“肇始于自发的”行动，但它最终也必须体现为有效的国家干预才能实现目标。 基于此，在权力结构的调整中，应更加强调国家自上而下的制度性推动。 以上命题从权力结构的形成、转变实质和动力三个不同的角度引导人们去关注改革过程中权力结构与制度环境的关系。为检视这一理论逻辑的解释力度，在此以顺德大部制改革为样本，对命题所阐释的思路进行系统验证。 四、顺德改革的个案分析 顺德位于广东省佛山市，北接广州、南邻港澳，总面积806平方公里。现辖大良、容桂、伦教、勒流4个街道办事处和陈村、北滘、杏坛、均安、龙江、乐从6个镇，常住人口247万。2013年地区生产总值2545.1亿元，地方公共财政预算收入154.1亿元。 作为广东省先行先试体制综合改革试验区，顺德的改革发展始终走在全国前列。20世纪80年代，顺德乡镇企业异军突起，开创了“以集体经济为主、以工业为主、以骨干大企业为主”的顺德模式。90年代，又以敢为天下先的气魄，率先推动以企业产权制度改革为核心的综合体制改革，进而创造了连续四年中国百强县之首、GDP在全国县域经济中率先突破千亿的辉煌业绩。但近年来，随着工业化向城镇化发展阶段的转型，顺德既有的依靠资源投入的粗放型增长方式变得难以为继；人口、阶层结构的变化，又使得基于不同利益诉求的社会问题日益复杂，这一切都需要新的治理体系予以回应。加快行政管理体制改革，重构既有权力结构，也因此成为顺德发展新阶段的客观需要，而科学发展观的提出又进一步为顺德改革营造了有利的外部环境。2008年10月，顺德被广东省委确定为全省深入学习实践科学发展观活动的第一批县(市、区)试点。2009年广东省委、省政府正式批复同意顺德开展综合改革试验工作，顺德行政体制改革由此拉开帷幕。 此次改革，对权力结构的调整可谓“大刀阔斧”。就外部而言，为充分发挥市场在资源配置中的作用，强化政府社会管理和公共服务职能，顺德区大力推进行政审批制度改革，在减少对市场微观干预的同时，积极向社会组织放权；内部机构方面，通过“同类项合并”、“党政联动”，将41个党政部门压缩为16个，形成了大规划、大经济、大建设、大监管、大文化、大保障的大部门格局；而在纵向区、镇(街)关系方面，则在强化镇(街)执行力的基础上，将政府服务向村居有效延伸，并预计在未来三到五年撤镇改街，实现“一级政府、两级管理、三级服务”①的扁平化管理；在权力运行方面，按照“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”的原则，建立起决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的运行机制，并通过决策咨询委员会的组建，有效强化了决策的民意基础。可见，顺德此次改革并非简单的部门机构合并重组，而是政府组织架构调整与政府运行机制再造的有机统一。[23]但遗憾的是，由于缺乏国家宏观层面的制度配套，这次由地方承担的“试验”在实践中陷入诸多困境。 (一)职责同构体制下的机构精简 为进一步理顺关系，建立职能有机统一的大部门体制，顺德区此次机构改革不再遵循职能随原机构走的传统套路，而是对分散在各部门的相同、相近和相关职能进行同类项合并。以市场安全监督局为例，在整合原工商行政管理局、质量技术监督局和安全生产监督管理局的同时，将原食品药品监督管理局、卫生局、文体广电新闻出版局、农业局、经济与贸易局等5个局的市场监管职能予以并入，形成“3+5”的职能架构，从而实现了市场监管、商品质量监管、行政执法、市场准入和对外服务的“五个统一”(见图1)。然而，改革中机构精简和职能重组的有机结合，在有效解决职责交叉、推诿扯皮的同时，也带来了新的问题。 纵向政府间的“职责同构”一直是我国典型的组织管理模式，在机构设置上则表现为“上下对口、左右对齐”。作为计划经济体制的产物，这一将政府所有职责潜在贯穿于整个组织的结构设置，有力强化了全能型政府体系的构筑。时至今日，虽然全能型政府早已摒弃，但政府这一组织架构得以保留，宪法和地方组织法中对政府纵向间职能、机构设置的规定又进一步为其存在提供了法律依据。但这种制度的后果在于：“各级政府的职权重叠，缺乏独立性，没有对各自权力的来源、事项的管辖等方面进行合理的划分，致使上级政府可以越权行使下级政府权力，无法实现依法行使职权的基本要求。”[24] 将目标责任分解细化，形成一套指标体系，层层向下派发，并通过不断的检查、考评保证落实是上级政府干预下级职权行使的常用手段。而职责同构的政府组织架构又为这种越权干预提供了现实基础。因此，与将机构精简和职能转变走不出循环往复的原因归咎于改革中二者未能有效结合的观点不同，这里更倾向于从职能同构的制度环境寻求根源。恰恰是由于这一制度的延续才使得以机构精简和职能转变为内容的权力结构调整难以向纵深推进。 (二)分税制框架下的区镇关系调整 为建立“一级政府、两级管理、三级服务”的扁平化行政管理模式，顺德于2010年推行了“简政强镇”事权改革，试图在强化和提高镇街执行力的基础上，用三到五年撤镇改街，同时通过社区服务站的打造将区和街道的服务向村居有效延伸，以实现纵向层级关系的优化和公共服务职能的提升。目前，区政府按照“区级主责宏观管理及重大事项的统筹协调，镇(街)侧重微观管理和服务”的原则，将区级3197项行政管理事项下放给镇街，事权涵盖产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务。与此同时，区政府调整完善了区镇(街)财政分配机制，以确保事权与财权的统一(见表1，下页)。 如表1所示，在新调整的区镇(街)分成比例中，区政府加大了对镇(街)的财政分成，并有意向欠发达镇(街)倾斜。但与“更有活力、更有权力、更有执行力的镇(街)”预期相反，镇(街)对此次改革颇有怨言。 而对于区下放的3197项事权，镇(街)则表示： “区里是把许多权下放给我们，当时的目的是强镇。但名义上的放权在一些关键性权力上并没有下放，我们在处理一些实际问题时还是请示上级。现在还是执行上级有关决定和命令，跟以前差不多。”(访谈材料：龙江镇20120504L)
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