试论农民减负与发展粮食生产，本文主要内容关键词为：试论论文,粮食生产论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据国家“九五”计划，到本世纪末，我国粮食总产量达到5 亿吨，人均粮食产量400 公斤， 粮食增长速度要略高于人口增长速度。 到2030年，总人口按16亿计算，粮食总需求量约为6.4—7.2亿吨，而这一战略目标的实现，受制于两个最基本的条件：即粮食播种面积不少于16亿亩（约为1.1亿公顷），人均1亩地，每亩产量400 —450 公斤（每公顷6000—6750公斤）。
然而在今后相当长的一段时期内，有两个趋势不可逆转：一是耕地面积随着工业化的进程逐年下降的趋势不可逆转；二是由于人口刚性增长对粮食总量需求不断增长的趋势不可逆转。在这两种趋势的作用下，完成上述战略目标就只能依靠提高单位面积的产量。要提高单产，一靠科学技术的进步，二靠生产条件的大幅度改善。目前我国粮食生产的科技含量只有30%—40%，现有耕地中不同地区生产条件差别悬殊，中低产田占总耕地面积的2／3，高产地区如山东的桓台等地1996 年已达到8462公斤／公顷，比全国平均的4240公斤／公顷高出近1倍，也大大超过2030年要求的6000—6750公斤／公顷的水平。如果将中低产田通过改造变为高产田，粮食生产的科技含量提高到50%，中国粮食生产的潜力还是十分巨大的。但若将生产潜力转变为现实生产力，需要有巨大的投入。对粮食生产的这种巨大投入，仅靠国家是不可能完成的，主要还得靠农民。然而现实中尚有许多因素如粮食生产比较收益低、粮食购销渠道不畅、农民负担不断加重等在阻碍着农民对粮食生产增加投入，其中反响最为强烈的是农民负担问题。近几年，不断加重的农民负担不仅已成为影响基层党群关系、干群关系和农村社会稳定的重要因素，而且也成为影响我国粮食生产进一步发展的瓶颈。因此，加强农民负担问题的研究，制定切实能减轻农民负担的有力措施，保护农民生产粮食的积极性，应成为下一步农村工作的核心内容。
一
要农民增加对粮食生产的投入，关键要使农民有钱可投。如果农民每年的所得在补偿了生产消耗和交纳各种款项后没有剩余，则无力进行扩大粮食生产所需的投入。虽然近年来我国粮食价格有了较大幅度的提高，但农民收入增长缓慢，这除了受农用生产资料涨幅过大的影响之外，日益加重的农民负担起到了不可忽视的制约作用。尽管农民负担问题近几年倍受中央政府的关注，也相继出台了多项政策措施以期减轻农民负担，但效果并不理想，农民增产难抵增负。造成这一现象的原因笔者认为有：
1.“农民负担控制在上年以乡为单位农民人均纯收入5 %以内”这一规定本身存在着较大的弊端，不符合公平赋税、合理负担的原则。从这一规定生效后的数年实践结果看，在农民人均纯收入存在较大差距的情况下，它没有起到引导农民走向共同富裕的作用，相反在一定程度上产生了“劫贫济富”的负效应，使农村贫富差距进一步拉大，特别是加重了低收入农户的负担，对农村社会的稳定产生了极为不利的影响。
首先从村内部看，山东省鄄城县凤凰镇某村，1996年全村人均收入900元，其中富裕户人均收入8450元，贫困户330元。按5%计算， 人均负担45元，占富裕户人均收入的0.05%，占贫困户人均收入的13.6%。如按实际收入5%计算，富裕户少交377.5元，贫困户却多交了28.5元。
其次从不同地区看，山东省1996年农民人均收入2210元，其中高于平均水平的有6个地市，占35.3%，低于平均水平的有11个地市， 占64.7%。按5%计算，1997年人均负担110.5元。但由于受农村产业结构和生产条件的影响，东部的威海、青岛、烟台等地区的人均收入高达2800元，而西北部的聊城、德州、荷泽等地区却仅为1400元。按实际收入计算，发达地区应交140元，实际少交30元，欠发达地区应交70元， 实际多交40元。从粮食产区分布看，山东的粮食生产基地主要分布于西北部的平原地区，其粮食生产收入占当地农村经济总收入的一半以上，高的可达60%，而东部只占12%左右，这也就是说，越是粮食主产区，收入越低，负担越重，绝大部分粮食主产区农民的负担都超过了5%。
可见，5%这一规定实际上是穷户帮了富户， 欠发达地区帮了发达地区，而且这一收费控制标准对其它社会负担并没有起到约束作用，相反的是多头、多渠道开口子乱收费的问题日渐泛滥，且这些乱收费项目大都是不分贫富一律按人均摊。另外，有的地方为了多征收提留而又不突破5%的界限，往往弄虚作假，随意加大人均收入的数字， 致使低收入和粮食主产区的农户收入更低，承受负担的能力更弱，他们在维持原有的粮食生产投入水平时都感力不从心，何言增加投入扩大生产？！
2.农民负担有“纵向加深、横向扩展”的趋势。所谓纵向加深是指农民负担的绝对数和占纯收入的比例在不断增大，所谓横向扩展是指农民负担项目逐年增加。除了农业税外，农民既要承担显性的以“三提五统”为内容的不超过5%规定的“合理”负担， 又要承担以工农产品价格“剪刀差”为内容的特殊负担，还要承担隐性的以各种巧立名目乱收、乱摊派为内容的额外负担。另外，地方传统风俗复归，婚丧大操大办，所费之高使农民苦不堪言。这些都直接削弱了农民对粮食生产的投入，影响了农民的生产积极性。
（1）农民的“合理”负担。 以山东产粮大县鄄城为例， 1994 —1996年鄄城县“三提五统”的有关情况见表1：
表1 1994—1996年鄄城县“三提五统”情况分析
单位：万元
19941995
1996
数额 占上年人
数额 占上年人
数额 占上年人
均纯收入 均纯收入 均纯收入
的比重(%)的比重(%)的比重(%)
村提留 1014 0.9 11630.8
22891.5
公积金 381 0.4 413 0.3
730 0.5
公益金 349 0.3 350 0.2
642 0.4
管理费 283 0.2 410 0.3
916 0.6
乡统筹 1368 1.2 19071.3
23331.6
合 计 2382 2.1 30702.1
53193.1
资料来源：根据1994—1996年鄄城县农村经济收益分配统计报表计算。
由上表可见，虽然“三提五统”费用占上年农民人均纯收入的比重连续三年都没有超过5%的界限，但比重却在上升， 各项收费的绝对数额增长幅度较大。1996年总费用为1994年的2.23倍，较1995年增长73.3%。乡“五统”总额高于村“三提”，但1996年村提留增长速度要快于乡统筹，增幅高达97%，比1995年增长近1倍。 人均负担数额也在不断加重（全县按65万农业人口，31.5万农业劳动力计算），见表2。
表2 平均每个农业人口、劳动力负担情况
项目 1994 1995 1996
三提五统总额(万元) 2382.2 3070 5319
人均负担(元/人) 36.6 47.2 81.8
劳均负担(元/劳力)75.6 97.5168.9
资料来源：同表1。
从全省的情况看，1996年与1995年相比，农民家庭经营的总收入增长18.4%，总费用增长18.7，总收入中扣除总费用所得的净收入增长为18.1%，而村提留增长却高达64.9%，乡统筹增长也达34.4%，“三提五统”增长速度要远远高于总收入和净收入增长的幅度。
（2）农民的“特殊”负担。随着产品经济向市场经济的过渡， 工农产品价格之间的“剪刀差”在90年代不是逐步缩小，而是在不断扩大，农民以较低的定购价格按计划把粮食卖给国家，而所需要的农用生产资料则按较高的价格从市场上购买，这种不合理的比价关系构成了农民种植粮食特有的负担。由于粮食购销渠道不畅，“卖粮难”与“买粮难”交替作祟，更使农民雪上加霜。
就农资价格看，1995年山东省化肥价格比1994年有较大幅度的增长，几种主要化肥碳铵、尿素、磷肥等涨幅都超过50%；农药、农膜等的涨幅也在30%以上，均高于1995年全省商品零售价格总指数16%的上升幅度。1996年农资价格上涨幅度虽小于1995年，但仍高于全年商品零售物价总指数8%的上升幅度。 农资价格的大幅度上升加大了粮食生产成本，使1996年粮食生产成本比1995年上升51.6%。
从粮食收购价格看，粮食定购价格虽有提高，但变动幅度小于市场价格，使粮农在市价高于定购价时，卖定购粮越多损失越大。1995年小麦定议差价为每公斤0.64元，1996年为0.30元，农民因差价损失每亩在100元以上。1997年粮食市场价格下跌，定议出现倒挂， 国家虽规定以保护价格收购农民手中的余粮，但多数地区并未很好执行，或者以低于保护价格的地方价进行收购，是国家给农民的好处截走，或者干脆拒收，使多数余粮仍滞留在农民手中，农民自己负担储存费用，“谷贱伤农”，农民并没有因粮食丰收得到更多的实惠。
（3）农民在承担“合理”和特殊的负担之外， 还要承担各种额外负担。一些工副业不发达的乡镇，财政收入不足以应付日益增大的行政机构费用开支，采取将三项提留集中到乡镇统一管理的办法。这虽加强了对村级提留运用支出的管理强度，但也制约了村两委运用各种开支的灵活性，如来人接待、必要的疏通费用等，往往难以获准，迫使村级政府对农民进行“二次提留”，规模大的村人均5元，小的村庄人均10 元，有的甚至更多，以维持村级两委的运转，从而增加了农民的额外负担。
此外，农民还要承担行政事业收费、各种罚款、集资摊派等名目繁多的其他社会负担。鄄城县1996年社会负担总额369万元， 占当年全县农民家庭经营总收入的0.2%，人均5.58元。
农民负担加重的另外一个重要原因是近几年传统封建迷信活动的复归，婚丧嫁娶大操大办，互相攀比，费用日涨。有的地区一次婚丧花费平均在1.5万元，高的要达5万元，这对以粮食种植为主要经营内容的农民家庭是一个十分沉重的负担，按目前的收入水平计算，一般家庭要用5—10年的时间才能还清这笔债务，根本无力再扩大粮食生产投入。
二
在粮食生产比较效益低、粮食生产成本大幅度上升的条件下，种粮越多承受负担的能力就越弱，这一现实致使许多农民逐步减少甚至放弃粮食生产，转而从事蔬菜、果树等效益高的农产品生产，以增强承受负担的能力。山东省莱阳市1992年以来减少粮田20多万亩，用于发展果品、林木和大棚蔬菜，粮食生产出现徘徊。要解决这一问题，中央政府应该结合农民和地方政府的建议，制定切实可行的政策措施，这些政策措施既要有利于粮农收入水平的提高，又要有利于显著减少农民负担。
1.下决心改变现行的“农民负担控制在上年以乡为单位农民人均纯收入5%以内”的规定， 改为按农村实行家庭联产承包责任制初期实行的“交足国家的，完成集体的，剩下的都是自己的”办法，由村与农户签订负担合同，按农户上年实际收入的5%计算负担数额， 以彻底纠正由于农村收入差额不断扩大而产生的负担不均的弊端。另外，考虑当前种粮比较收益低的现实，对粮食主产区和种粮大户采取倾斜政策，适当减少税赋比例，以保护其生产粮食的积极性。
2.加强对中央惠农、重农、护农政策措施实施的监督检查，确保农民应得利益的兑现。影响中央农村政策落实不力的原因虽说是多方面的，但其中一个重要的方面就是对政策的实施缺乏有效的监督和对执行不力缺乏严厉的处罚措施，致使有些部门和地方政府往往采取各取所需的态度，合口味就执行，不合口味就弃之不顾，敢于用“小红头”抵制“大红头”，最终使好处难以落实到农民身上。因此，中央农村政策在付诸实施的过程中，自始至终要进行严格的监督检查，对执行不力或拒不执行的要给予相应的处罚，对因此严重损害农民利益的要予以法律制裁，决不姑息迁就。
目前，许多地方的农村实行村级财务公开制度，这不仅加强了农民对村两委执行财务制度情况的监督力度，而且有效遏制了基层干部的腐败行为，农民负担大为减轻。鉴于此，可以考虑对乡镇一级的财务也实行公开，因为乡统筹部分近几年占农民负担的比重有逐步增大之势，有些地方已成为农民负担加重的主要根源。对乡镇一级的财务实行公开制度，由各村推选的农民代表组成监督委员会，进行长期监督和定期检查，不仅可以增加各项费用支出的透明度，而且有利于乡镇政府的廉政建设，改善干群、党群关系，对农村社会的稳定和农村经济的发展也具有十分重要的意义。
3.提高粮食收购价格，严格控制农用生产资料涨价，减轻农民因工农产品价格“剪刀差”造成的特殊负担，保证粮农增产又增收，调动农民种粮积极性。近几年粮食连年增产丰收，但农民却没有因此而增加收益，其原因是农用生产资料价格上涨幅度远大于粮食价格提高幅度，两者比价趋于扩大，粮食生产成本增长过快，增产的粮食难抵生产成本的上涨，增产不增收。要提高农民种粮效益，国家必须改革现行的价格政策，提高粮食收购价格，严格限制生产资料价格的上涨，使两者比价趋于合理，使被拉大了的工农产品“剪刀差”重新缩小。
4.切实减轻农民负担，特别是粮农的各种不合理的隐性负担。减轻农民负担，几乎年年出现在中央重要的农村政策文件之中，但这些政策从未落到实处。造成这种现象的原因，一是长期以来实行的重工轻农政策，对农民进行榨取已成为一种不成文的惯例；二是腐败的需要，部分腐败分子贪污、受贿、请客送礼需要从农民那里获得经济“支持”；三是农村精神文明建设滞后，新风尚没有树立起来，旧的封建迷信复归，大量财物流向迷信活动。
针对上述原因，首先要真正确立农业的国民经济基础地位；其次要逐步减少农业税以外的农村多种收费项目和数额，把真正应由农民承担的合理性收费项目用立法的形式确定下来，特别是要用法律形式把分别由国家、集体和农民个人承担的各种经济义务严格区别开来，使减轻农民负担的工作走上法制化、正规化的轨道；再次要狠抓基层政府及干部的廉政建设，消除向农民乱摊派、乱收费的各种隐患；最后要加强农村精神文明建设，引导农民健康消费，树立新风尚。