从领域分离看我国公共行政研究的基本趋势_公共行政论文

从领域分离看我国公共行政研究的基本趋势_公共行政论文

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正像任何一个学科的形成取决于社会的需要一样,其发展也与社会需要的变动密切相关。探讨行政学在现阶段的基本走向,应当紧紧地把握时代脉搏,从社会现实的发展变化中寻求行政学的生长点。目前,我国社会正经历着急剧的变迁,其中最明显的一个变化就是社会结构的调整,这种调整被学术界表述为从领域合一到领域分离。

领域合一和领域分离,作为两种不同的社会结构形式,与建立在一定生产力发展水平基础上的特定的经济状况密切联系。在非市场经济条件下,其社会结构是以政治为中心的领域合一式的;而在市场经济条件下,其社会结构则以各领域的相对分离为特征。从领域合一到领域分离,反映着社会中的组织与功能的混杂一体转向组织与功能的明确化或分化的过程。在以领域分离为特征的社会存在方式中,各社会组织及其功能高度专门化,任何组织都有其特定的功能,也都有其相对的行为界限。对于行政学而言,领域分离这一概念的价值在于能够使人们透过我国社会结构的变迁,重新审视国家与个人,政治与社会的关系,从而合理地确定国家和政府在整个社会生活中的地位。

实际上,伴随着我国社会领域开始分离,行政学界就已经进行了相关的研究,我们在此以领域分离这一概念提出问题,目的在于试图在哲学层面上进行归纳和阐述,因为对领域分离条件下的公共行政问题的研究,将构成由此而衍生出来的其他问题的研究的基础。

我们知道,在计划经济的领域合一的社会结构中,政府与社会的相互关系呈现出政府职能的“全能主义”特征,这一特征具体体现为政府具有政治、经济和文化等各方面的职能。这种状况与传统的计划经济相吻合,却与市场经济的需要不协调。在市场经济条件下,政府的职能与其他社会组织的职能有着明确的分离,其各自的行为界限凸现得非常明显,政府作为国家政权组织的重要组成部分,其责任范围限于社会公共事务领域,政府在对这类事务实施管理过程中代表国家做出行政行为。而其他社会组织作为相对独立的单位,在追求各自的目的和利益过程中做出生产经营行为和其他行为。政府作为国家机关,不能替代企业和事业单位直接对其事务实施管理,后者若无法律授权或政府委托,亦不得做出无行政权限的越权行为。因此,在市场经济的条件下,政府应当将原来的不适当上升为行政权利的社会组织的权利归还给社会组织,而社会组织原来所承担的政府职能也应复归于政府,从而真正实现诸如政企、政事、政社领域的分离。

领域分离对政府和社会的影响无疑是明显的,对于社会而言,社会组织和个人将在一些特定领域摆脱国家和政府的直接控制而切实获得相应的自由权利,这将改变原有的组织和个人的几乎所有利益都由国家和政府来吸收和代表的状况,而有权去追求自身的那部分利益。尽管在中国不具有西方那样的以经济自由和政治自由的两种名义来抵御政府干涉的传统,但是,随着我国初步的“市民社会”的形成和发展,社会成员的权利意识和自由观念将不断萌发并得以明确化,从而对政府的行政管理造成深远的影响,并对公共行政学提出一系列重要的理论课题。

第一、政府权力与个人自由的关系问题。一般说来,社会组织和个人的自由与政府权力呈现出此消彼长的关系。如果政府的政治与行政权力渗透于所有的社会生活领域,经济自由和政治自由将不复存在。只有在把政府的权力限定在特定的范围内,承认除政府权力之外存在着相对的个人权利时,自由才有生存的可能。在我国社会结构发生领域分离,政府与社会明显分化,社会组织与社会成员的自由正逐步扩大的情况下,一个重要的问题就是如何确立政府权力和个人自由的合理界限。这里涉及到对国家本位模式、个人本位模式和二者兼顾模式的评价与选择问题。

第二、政府行为的规范化问题。规范行政是任意行政的对称。在排除个人自由的情况下,政府可以根据自己的意志任意行政。而一旦确定了个人权利与自由,客观上就要求政府的行为必须循规蹈矩。尽管政府在与公民所结成的行政关系中,双方并非处于平等地位,但是这种地位的不平等只有在政府按照法律所规定的目的来行使行政权时才具有合理性。随着我国民主与法制建设的发展,依行政命令和政策进行行政管理逐步让位于依法行政。依法治国这一治国方略的确定,昭示着我国的区域行政、基层行政与行业行政都将纳入法制的轨道。在法制行政条件下,特别强调政府行为的规范化,强调政府机关及其工作人员必须摆脱主观随意性的影响,严格依法办事。凡限制公民的自由和权利,或为公民设定义务,必须有法律依据;凡做出任何涉及公民权益的行政行为,必须遵循法定程序;凡行政权的行使,必须限于法律规定的范围内。因此,依法行政可以简要的表述为各级政府及其工作人员必须依据法律,在法定的权限范围内遵循法定的程序进行行政管理活动。我国的行政法制建设近些年来有了长足的发展,但是,随着我国的经济体制由计划经济向市场经济的发展,原有的行政法制有哪些内容不适应市场经济运行的需要?市场经济需要使用并强化哪些行政行为?行政行为过程如何加以规范?行政争讼制度如何适应市场经济的需要而加以完善,仍是亟须研究的问题。

第三,民主参与机制的健全问题。中国当代社会结构的分离是相对的分离,政府与社会、国家和个人仍处于相互联系相互作用之中。从社会组织与社会成员这一方来说,在领域分离之后,不仅获取了其正当权益,而且,为了维护自己的权益,可能会一改领域合一条件下受政治整合力量束缚而被动服从的状态,积极影响并作用于政府的公共政策的制定过程。作为对公民利益负责的政府,应当为公民的民主参与提供充分而有效的渠道,以在制定与公民切身利益密切相关的公共政策时使之能够有机会表达自己的意愿。从目前我国的现状来看,在公共政策制定领域和行政立法领域,还缺乏有效的公民参与机制,至少在上述工作的程序方面还未能体现出来。因此,对于诸如政府沟通体制的改变,参与渠道的健全,参与形式和范围的确立,公民意见的吸取、协调和整合等,不仅是政治学所研究的重要课题,也应是行政学所研究的重要课题。

应当指出,社会诸领域分离之后,不仅由于政府公共行政环境发生重大变化而给行政学带来了许多亟须深入研究的课题,而且,从政府自身来看,随着社会结构的变化,也会产生许多问题留待人们加以分析。改革开放以来,就如何适应我国经济体制的改革而进行行政领域的改革,学者们已经进行了较为广泛的论述,其中内容涉及到行政体制改革、机构改革、人事制度改革、政府职能转变、管理方法和手段的更新等,这些问题至今应有研究的价值。但是,在行政改革理论与实践得到较为发展的今天,仅仅局限于上述研究显然是不够的,应当透过行政各领域的改革把握其更深层的本质。通过研究这一本质,可以统摄行政改革的脉络,并为行政改革理论与实践的进一步发展奠定理论基础。

在此,有必要提出重视行政价值问题的研究。关于价值,可以从不同研究领域对其进行不同的表达,我们在此使用的行政价值概念,指的是人们有关政府系统的作用与意义的相对稳定的看法和观念,具体表现为一定的有关行政的态度、理念、信仰等等。

行政价值,作为人们内在的、主观的概念,在行政实践中逐步形成并积淀下来,它引导、构造政府组织及其行为,并赋予其意义。应当承认,作为一种理论观念,行政价值是公共行政的核心,它对政府行政系统的构造和运行具有定向功能。有什么样的行政价值观,就有什么样的与之相关的行政组织体制和行政组织行为,而且公共行政领域内的各项改革,也都必然是以某种行政价值观作为引导的,同时各项改革的成功与否,也都是以行政价值作为标准来加以评价的。由此行政价值不能不是现阶段公共行政研究的一个中心问题。

在领域合一的行政条件下,形成的是以政治与行政权力为中心的政府全能主义的核心价值观,几乎所有的社会生产和生活都要纳入到政府组织与管理的轨道上来。在这种基本价值观的引导下,政府选择了特定的行政职能,构造了特定的管理体制,采用了特定的行政方法和手段。在社会主义市场经济体制建立和社会结构发生重大变迁之后,有必要对原有的行政价值予以重新思考,以建立符合市场经济需要的全新的行政价值观体系。

关于行政价值的研究,庆当注意以下问题:(1)行政价值的含义及其功能,对此我国目前还缺乏系统的研究。对这一问题予以分析,有助于人们更准备地把握行政价值的内含以及它在公共行政中的作用。(2)行政价值是一个价值体系,在这一体系中,可以罗列出一系列价值清单。那么在这一体系中,哪些是具有决定意义的核心价值?哪些是非核心价值?行政学应当主要把握和解释那些能够激励和活跃政府组织构造和行为的首要的和基本的价值及其特点。(3)既然行政价值,甚至是具有决定性意义的基本价值都是由若干要素组合而成的,而这些基本价值对于公共行政而言一般又有相互平等的重要意义,因此常常会带来行政价值的相互抵触,从而使公共行政遭遇困境。美国学者布鲁斯·本奇安等人就曾考查过美国的行政理性、民主道德和政治生存这三种基本行政价值的矛盾冲突的情况,并力图揭示各种价值相互之间的限度和抑制力,以及各种价值冲突与变革的辩证法。中国行政学也应抽取出对公共行政具有同等意义的基本价值,考查它们因冲突而导致的现实行政行为的矛盾现象,提出解决这一困境的基本途径。(4)一定的行政价值要求一定的行政实践与之相应。然而实际行政管理过程却常常与行政价值发生或大或小的偏离,在假定这些行政价值具有合理性的前提下,如何预防和矫治这种偏离,对于使行政管理运行在既定行政价值观所确定的轨道之上,具有决定性的意义。

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