服务型政府中行政人员独立人格的社会整合功能，本文主要内容关键词为：人格论文,独立论文,行政论文,人员论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C93－05 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－7608（2009）08－0049－04
社会秩序供给根源于人们在实现自我利益之过程中对共同利益的追求，那么，社会秩序如何供给？现实的回答就涉及国家和政府的起源。换言之，历史选择了政府成为社会秩序的供给者。在某种意义上，社会秩序的供给包含着社会的整合，而在政府行政的意义上，社会整合机制的发展过程，契合了社会治理模式演变的历史进程。服务型政府的生成彻底改变了社会秩序供给的单方意志性，它将政府自身秩序供给摆在了首要位置，并通过政府自身秩序的建构来实现社会秩序的供给。在这一过程中，行政人员所生成的独立人格发挥着重要的枢纽作用。
一、服务型政府：权力、法律与道德的整合
“秩序是指符合可识别模式的重复事件或行为”[1]，即人们或者社会行为的某种连续性、有序性和稳定性。它既是人类社会的存续条件，也是个体得以立命的必要因素。社会秩序的供给包含着社会的整合，通过制度、组织、价值体系等连接纽带把各种不同的构成要素、互动关系及其功能结合成一个有机整体[2]。整合机制的实际内容可从整合的精神实质、组织体制、整合方式三方面做出区分，科学的整合机制是三者的有机统一[3]。在不同的社会历史阶段，社会整合机制的构成及其运行有其不同的规律和特征，在政府行政的意义上就表现为特定的社会治理模式。政府的整合机制不仅包含着对社会的整合机制，也包含着对自身的整合机制，政府整合机制外延和内容的统一就表现为政府的治理模式。或者说，政府治理模式本身就包含着政府的整合机制。
对于一切社会治理体系而言，秩序、公平、效率与公共利益等，都是基本的价值目标，社会治理模式的差异集中表现为核心价值的差异。在人类历史上，政府的社会秩序供给有三条途径：专制集权型、法律制度化和伦理道德化。在传统农业社会，秩序是核心价值，社会秩序与和平的重建是所有政治与行政的根本目标。等级秩序作为统治目标的终极性，是依靠强大的政治集权来实现的，作为国家主要功能的行政管理最为根本的是出于社会秩序的需要而从事管理[4]，它并没有在国家体系中获得独立的地位，政治上的集权通过复杂的行政机构和官僚体制实实在在地渗透于社会生活的方方面面，整个社会处在单向的权力支配过程中，并在等级伦理文化的支持下，最终实现社会控制，社会秩序在权力—依附的梯度结构中得以普遍生成。
在现代工业社会，以公平与效率为核心的秩序目标取代了等级秩序成为社会治理的最高价值，法律制度化的途径成为工业社会中政府承担社会秩序供给的主要选择。法律制度通过一系列的规则、规范和程序，从而引导整个社会进入理性化的阶段，促使每一个社会成员做出行为选择和对行为的后果进行理性的判断，进而使整个社会获得理性化的社会秩序。法律在社会治理中的成功，奠定了其在社会秩序供给中的基础地位，也成为政府自身内部秩序供给的基本途径。然而，当政府采取法律制度化途径解决自身的秩序供给时，实质上是将行政人员置于冷冰冰的规则统率之下，个人的独立性被组织的统一性所取代，其主动性与创造性被扼杀在机械的程序中，个人的信念、信仰以及价值判断则被驱逐出行为领域，行政人员最终被塑造成一种工具人格。其结果是，政府在积极地以法律制度提供理性化的社会秩序时，不仅是以行政人员工具人格的生成为代价，而且将整个社会置于“新的奴役铁笼”。
事实上，无论是在以等级秩序为终极目标的统治行政时期，还是在以效率为根本诉求的管理行政时期，政府对社会秩序的供给地位使其垄断了社会资源，进而以公共权力的形式向社会提供强制性的社会秩序供给，这种方式只注重结果而很少考虑供给方式及其过程，而供给者自身秩序的建构总是在国家与社会的对抗中有意或无意地被忽视，甚至与整个社会秩序的供给脱节。随着后工业社会的来临，社会复杂性和不确定性不断增长，风险社会的生成推动着社会治理模式的变迁，社会秩序供给的主体实现了多元化，政府不仅不再是唯一的社会整合的功能承担者，而且社会自治力量的不断成熟，还对政府自身的整合提出了要求。在社会秩序供给的过程中，服务型政府作为政府整合机制的物化形式，不仅在外延上把对自身的整合上升为首要任务，还在内容上超越了传统治理模式中对社会整合的功利目的。
在政府整合机制中，价值整合是其核心机制。服务型政府高扬服务的价值理念，建立起以服务为核心的价值体系，并以之作为政府整合机制的指导原则，这一整合首先是通过政府自身秩序的优化展开的。也就是说，政府体系通过自身的制度安排、组织建构、文化建设等一系列举措，将效率、公平、正义等价值深深根植于服务行为中，以自身的良好形象获得社会生活的良序。这首先要求政府转变过去那种按照对社会实行法律制度的形式化管理来实现自身秩序之供给，改变过去以层级等级为主的官僚制模式，恢复价值理性的光芒，促成服务价值理念的实现。在制度安排上，政府将自身的制度建设不再仅仅局限于形式化的建构，而是代之以更具人性化的制度，通过道德化的制度为政府整合提供一套超越工具理性之形式化的规则系统；在组织建构上，将价值与制度有机结合起来，为政府整合功能的充分发挥提供现实的组织载体[5]。
在传统政府模式中，权力关系是一种等级差别的关系，法律关系是一种规范的形式上的平等关系，而在服务型政府建设过程中，社会治理中的伦理关系普遍生成，并实现了结构化和制度化。此时的伦理关系实质上是开放的自由、平等的社会关系[6]，它超越了传统社会治理中的权力关系和法律关系。在伦理关系的融合调整下，社会秩序供给的多元主体之间塑造出一种合作型的信任关系，进而在社会自治的基础上建构出一种合作治理的状态。合作治理追求服务与和谐，包含并超越了传统治理结构对秩序的追求。因此，在社会秩序供给中，服务型政府整合机制的全部内容都具有道德的性质。这种道德性是通过行政人员的服务行为来体现的，是在行政人员与其他人员的合作中展开的。
二、独立人格的社会整合力
整合是一切社会组织生存与发展的必要前提。政府作为最大的社会组织尤其需要整合。整合有赖于一定的制度、体制和组织结构，也必须以此作为整合的路径依赖，但是，这些路径终归是外在的，它们必须指向于组织成员并通过其行为来实现。“人就是人的世界，就是国家，社会”[7]。因此，“国家的职能和活动是人的职能……国家的职能等等只不过是人的社会特质的存在和活动的方式”[8]。这就是说，对于政府而言，政府整合机制功能发挥作用的关键在于行政人员。行政人格作为行政人员的总体性存在，不仅是政府自身整合的关键因素，也是政府对社会整合的现实承担者。
社会自身包含着自我整合力量，社会治理主体多元化的趋势，意味着政府不再是社会秩序唯一的供给者，社会团体和自治组织与政府成为竞争性的社会秩序供给者。这就促使政府治理的角色需要转变，即政府的治理活动首先是发生在社会中的，是内在于社会的治理，其次才把社会作为治理的对象看待。这样，对自身的治理成为政府首要的任务。在治理视角上，发生了由自上而下到自下而上的转变；在治理理念上，由对治理对象的控制转变为对治理主体的自觉约束和自我限制，转变为对治理对象导向的服务定位。这就使得社会治理主体的活动在根本性质上区别于以往的社会治理活动，并且，在这一活动中，合作型行政人员的人格逐渐被塑造为独立人格。服务型政府整合机制的道德性，是行政人员独立人格的总体性显现和展示。
服务型政府是建立在伦理关系、权力关系与法律关系统一互动的基础上的，其中具有统摄意义的伦理关系是由个人承载的，是通过行政人员个体而进一步上升为行政人员之间以及行政人员与行政相对人之间的关系[9]。在公共行政实践中，独立人格作为公共行政效率、责任、公正等基本价值的化身，展现并生成于一系列的道德化行为中，进一步提升国家和政府的形象，改善政府与人民群众的关系。在现实中所表现出来的独立人格，对行政人员之外的社会其他成员来说，是一种看得见、可体验到的客观存在，而这种客观存在既是他们认识的对象，也是与之交往的另一种主体性存在。因此，在行政管理活动中，行政人员的一举一动、一言一行都会对社会其他成员产生重要影响。
首先，独立人格会给行政相对人以良好印象，有助于双方实现良好的情感沟通。情感对人们认识外部世界及相应的实践活动有着重要的推动作用。在人们的内心深处，都有一种对崇高精神的向往和追求。行政人员为行政相对人利益着想会使对方产生敬佩、信服、信赖的心理感受。这种崇高的、积极的情感能够感染行政相对人的热情，强化他们对行政管理目标及功能的情感认同。其次，在情感认同的基础上，独立人格会对行政相对人起到行为示范的作用。情感认同推动行政相对人的理性思考，自觉接受行政人员的行为方式，并以此作为自身行为的参照系，加以模仿或纠正自己的不良行为。再次，独立人格具有对真理与正义的形象化作用。具有独立人格的行政人员在行政活动中，会自觉地去认识和运用真理。这些真理是经过实践检验和证明的正确的思想认识结论，符合历史发展的客观规律，代表了广大人民群众的根本利益。行政人员利用实际的行为及其效果使得真理具体化、形象化，从而说服行政相对人，赢得他们对科学理论的信服。而行政人员依法行政、以德行政本身就是在演绎着正义的内涵。最后，独立人格作为一种现实的伦理存在，会对社会的道德环境产生净化作用。在社会秩序供给方面，道德的功能就在于它对社会所实现的整合。它既能有效地遏制腐败、抵制歪风邪气，营造出一方道德净土，又能为其他人树立道德典范，进而带动整个社会的道德提升，充分实现社会秩序的道德整合。
政府的责任在于培育成熟的社会，这是“政府应有的价值取向，同时又是政府对自己的主观定位，即定位在服务者的角色上，为社会提供服务”[10]。公共行政是现代政府的核心，是将治理与政治紧密相连的部分，这就要求行政人员必须在政治和治理过程中，与其他参与者一起为追求公正、合法和资源而奋斗，要始终为实现公共利益而行动，并按照合法的形式执行公众的意志[11]。公共行政的不可替代性赋予行政人员在政府整合机制中的主体地位。如果说传统政府形态中的行政人员也具有社会建构力，那么在统治行政中，行政人员以依附人格的形象成为社会等级秩序的统治者代言人，社会被整合为秩序有余而活力不足的“机械团结社会”，极大地限制了社会成员人格的发展。在管理行政中，行政人员的工具人格在实现高效社会整合的同时，也塑造了精于计算的功利谋划者形象，而在公共领域中对非理性的拒绝则将整个社会整合为单向度的有序系统，导致了人的片面发展。在服务型政府中，独立人格所具有的良好示范和教育作用，在合作的过程中激发社会成员之间的充分信任，从而充分实现政府对社会的有机整合。
三、独立人格的自我建构力
福柯对规训的分析表明了权力如何从外部塑造主体，晚期则关注“权力微观物理学”，从性的角度考察权力从内部产生自我的作用[12]。为此，他在对古希腊人和古罗马人的道德实践研究中提出“自我技术”或“生存艺术”的概念，即“允许个人运用他自己的办法或借他人之帮助对自己的躯体、灵魂、行为、存在方式施加某种影响，改变自我，以达到某种愉悦、纯洁、智慧或永恒状态”[13]的实践。换言之，就是指个体通过自由选择生活方式实现个人风格化的存在，这是一个自我改造、自我完善的过程。独立人格是行政人员个体之“格”，其生成过程是行政人员于行政行为中主客体互化的运动，表现为一种内化与外化不断统一的双向运动机制，这便是行政人员的“自我技术”过程，是独立人格的自我建构力。
独立人格的自我建构力是在其承担政府之社会整合功能的过程中实现的。行政人员作为一名受托管理者，必须超脱于政治压力和不断下降的单纯工具主义的自我形象，转而寻求“有批判意识”的角色：既要遵守法律规范和有限政府的宪法传统，更应有意识地追求公共利益与维持民主治理过程。这就要求行政人员的行为方式扩展到：力求增加公众直接参与治理的机会，这是信任的最终基础；必须培养个人反思能力；必须为自己的行为确立理由[14]。只有当行政人员将实践与反思结合起来，尊重公众，尊重其他人，才能优雅而体面地服务大众。事实上，一种充满活力的行政，必须根植于对“个人和群体的动机及欲望的理解”[15]。通俗地讲，行政人员的职业特性决定了其自我建构的要领，首先是对自我的认识与关注。其次是自我修炼，包括节制等意志力的训练和自我反思。再次就是重视内在快感[16]。这些自我建构的要领就存在于行政人员与其他人员的合作行为中。
在自我建构过程中，独立人格面对日益复杂的外部环境必须学会选择，创造性地解决可能遇到的各种难题。独立人格的形成受很多因素控制，如遗传、家庭、社会阶层和文化等，但这些因素要产生作用，必须通过人的中介活动——选择，这也是人的本质性的体现。雅斯贝尔斯认为，人就是进行着选择的存在，而动物在任何情况下都不具有自我选择的能力，所以，它只有满足于自己的客观存在[17]。心理学家凯利的人格建构理论认为，个人有什么样的建构，即用来解释世界，对事件进行分类整理、记录行为过程的方式和概念，是由他的选择行为决定的，是选择的结果。选择对人格形成具有关键性的作用。因此，行政人员在一定的行政程序中，如何选择就是关键环节。
独立人格既要能动地选择，也要主动地创造。科恩指出：“人格作为主体性的体现，早已被认为是同创造、精神修养和克服时间地点的限制分不开的，而无人格则总是同消极被动、不自由、心胸狭隘和没有尊严联系在一起。”[18]弗洛姆把其所认为的健康人格称为“生产型”人格，即一种创造性的人格。“人之存在的矛盾是，他既要寻求与他人的接近，又要寻求独立；既要寻求与他人结为一体，同时又要设法维护他的唯一性和特殊性。正如我们已指出的那样，只有生产性才能对这一矛盾及人的道德做出解答。……所谓生产性就是人利用其力量并实现其固有的各种潜能的能力”[19]。只有借助于创造性生产，人才能摆脱个体与社会的矛盾，在获取自由的同时，也被社会认同。行政人员不仅要谨慎地行事，还要积极地创造，不仅是行为方式、手段等的创造，还要创造和谐的人际关系。哈蒙认为，在自主性的、社会性的行动者构成的公共组织中，必须以新的观点来处理个体价值与群体价值的关系。这种关系是一种“相互性”的“协作关系”，即每个行动者既会考虑别人的期望，也会受到别人的影响。当个人之间的关系推及整个社会时，“相互性”的群体关系就是一种社会正义。因此，独立人格的创造性必须在相互的合作中进行，必须通过与他人的沟通、协商、对话来实现。
总体来讲，独立人格是一个自我不断实现和超越的生成过程，人格化运动的结果作为一种客观存在对社会、对他人有示范和教化的作用，同时，它对行政人员自身也有一种导向和激励作用。构成独立人格的各种要素相互联系、相互作用，形成独立人格的内在机制。这种内在机制的作用指向两个方面：一是内化作用，即调整和改善独立人格的综合素质，使独立人格不断完善。人格化运动每一阶段上所生成的结果是对这一阶段的总结，行政人员一方面借助他人对自身现实人格得以认知、理解和反应；另一方面通过对已形成的现实人格的自我再认识，自觉反省并不断调适自身，以期形成自我心目中理想的行政人格。二是外化作用，即行政人员提高自我认识和改造外部世界的能力，通过实践促进社会的发展和进步，在此过程中实现自我的超越。静态上的已有独立人格是下一阶段行政人格生成运动的基础和出发点，行政人员在对前期成果的自我意识、自我认知、自我体验的基础上，经过主观努力提高自我道德能力，推动社会发展和进步。独立人格的这两方面作用是同一过程的两个方面，二者有机结合，共同作用，促成行政人格的不断完善。
相对于传统社会治理模式而言，行政人员独立人格的自我建构内在于服务型政府的生成过程中。在服务型政府中，制度对行政人员而言不再是外在的强制性规则，而在以信任关系为内核的合作型组织氛围下，行政人员不再是边缘性的存在，其独立人格的建构成为组织一切行为所指向的根本目标。因此，当独立人格形成时，实际上也就实现了组织的同一性，这就意味着独立人格的自我建构力在获得自身的意义时，也具有社会的意义。
［收稿日期］2009－06－02