论政府信息公开环境下机关档案室档案开放制度建设的可行性，本文主要内容关键词为：档案室论文,可行性论文,制度建设论文,机关论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
修回日期：2009-05-19
[分类号]G358
1 引言
文件、档案的形成流转包括三个阶段：政府机关——机关档案室——档案馆，从这三个阶段的开放制度建设看，《中华人民共和国档案法》(以下简称《档案法》)的实施标志着档案开放制度建设的完善，《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的颁布也使政府信息公开制度建设走上了法制化的轨道。这三个阶段当中，政府信息的形成阶段和归宿阶段的公开或者开放的制度建设渐趋完善，唯独中间流转阶段——机关档案室——仍为开放制度建设的“瓶颈”。笔者拟从法律依据、理论支撑两个方面论述机关档案室档案开放制度建设的可行性。
2 机关档案室档案开放制度建设的法律依据
2.1 法律依据的历史演变
从下面的法规条例中我们可以看出机关档案室档案开放制度建设法律依据的演变过程。
●《机关档案工作条例》第21条第2款规定：“机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围。对外提供利用需经上级主管机关批准”。
●《档案法》第20条规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用……有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案”。
●《中华人民共和国档案法实施办法》(以下简称《档案法实施办法》)第22条第5款规定：“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民需要利用的，须经档案保存单位同意”。
●《条例》第13条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。
从上述法律依据的历史演变看出：《机关档案工作条例》的法理意义表明，机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，“主要”这一限定词的言下之意是不排除对公民开放利用；换言之，机关档案室对本机关和上级主管机关开放利用是原则；对外提供利用——即对公民开放是“例外”。因此，目前档案理论界有学者称“现行档案法规没有赋予机关档案室开放档案的职能”[1]这一论点似有不妥之处，恰当的说法应该是：法律法规在制度安排上从一开始就设计了机关档案室开放档案的职能，只不过相关法律法规设置了一些限制性条款；而且，这些限制性的条款也随着时间的推移，时代的进步而越来越有利于开放：开放是原则，不开放是例外。《条例》颁布前后的档案开放方式有如下两种：
●在《条例》颁布前，机关档案部门保管的档案在开放方式有：依申请开放和不得开放。按照《机关档案工作条例》第21条第2款的规定，机关档案部门保管的档案，不属于开放范围，对外提供利用需经上级主管机关批准。这一条款说明机关档案部门开放方式不是“主动开放”，而是“依申请开放”，只不过“依申请开放”必须履行“经上级主管机关批准”的程序。《档案法实施办法》规定的“依申请开放”的法定程序发展为只“须经档案保存单位同意”，程序进一步简化；而且，没有“不属于开放范围”的规定。《档案法实施办法》使机关保管的档案对外开放的大门又向前推进了一步。
●在《条例》颁布后，机关档案部门保管的档案在开放方式上有三种：主动开放、依申请开放和不得开放。《条例》虽然规定的是“政府信息”的公开，但是相关条款对机关档案室档案开放制度建设更具有现实意义。
第一，《条例》第13条规定表明：开放的方式不再局限于“依申请开放”、“不得开放”；而是“主动开放”、“依申请开放”和“不得开放”3种方式，因为公开政府制作和获取的信息是政府的法定义务。
第二，《条例》第16条第2款规定：“行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。”这一条的法理意义表明：从效益原则、服务原则和现有的基础看，机关档案室理所当然应承担“公共查阅室、资料索取点”的职责。
第三，《条例》第17条规定：“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”这一条的法理意义可以解释为：①行政机关“制作”的政府信息，自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日至次年的6月30日止由政府信息的形成机关(政府职能部门)公开[2]；此后至移交进档案馆前由政府信息的保存单位——机关档案室——负责公开或开放。②行政机关“获取”的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。其法理意义表明：自该政府信息获取之日起至次年的6月30日止，这时保存“获取”的政府信息的为政府职能部门，因而，该政府职能部门是该“获取”的政府信息公开的执行主体；次年的6月30日后至移交进档案馆前，由于该“获取”的政府信息经过归档程序后，“保存”地点由政府职能部门演变为政府信息的保存单位——机关档案室，因而，机关档案室顺理成章地成为该“获取”的政府信息开放的义务服务主体。
2.2 法律依据的适用
2.2.1 开放机构的法律适用《条例》第4条规定：“各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。”从这条规定可以看出，各级人民政府及县级以上人民政府部门有法定权利“指定”负责本行政机关政府信息公开日常工作的机构。笔者认为，行使“指定”权利时应遵循如下原则：
●结合政府信息公开工作机构的5大具体职责，按照现行的政府信息形成、利用、归档的流程，政府信息公开工作机构的信息公开承办职责可分工为：自政府信息形成或者变更之日起20个工作日至次年的6月30日止由政府信息的形成机关(政府职能部门)公开；自次年的6月30日后至移交进档案馆前由政府机关的政府信息的保存单位——机关档案室——负责开放。
●政府信息的形成机关——职能部门，除上述的承办职责外，结合其职能特点还要履行以下职责：维护和更新本行政机关公开的政府信息；组织编制政府信息公开工作年度报告；对拟公开的政府信息进行保密审查；本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。
●政府信息的保管机关——机关档案室，除上述的承办职责外，结合其工作特点还要履行以下职责：组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录；与职能部门一道维护和更新本行政机关公开的政府信息；完善政府机关档案数据库建设，确保对政府历史信息“主动开放”和“依申请开放”的顺利进行。
2.2.2 开放范围的法律适用
●主动开放档案的法律适用。①《条例》第9条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息，1年之后进入机关档案室保存，仍然应该成为机关档案室主动开放的范围。②《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)第5条第2款规定：“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”第40条规定：“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅。”第61条第2款规定：“行政机关依法对被许可人从事行政许可事项的活动进行监督检查时，应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，由监督检查人员签字后归档。公众有权查阅行政机关监督检查记录。”由此可以看出，机关档案室有义务向社会开放有关档案[3]。《行政许可法》以上这些条款的法理意义表明：①一般意义上的政府信息公开的立法——《条例》虽未上升为法律，但某一特殊的或者具体的政府信息——有关行政许可的信息公开的立法，已经有法律高度的规范——《行政许可法》。②公开的程度比较深入。从相关的条款可以看出，不仅是行政许可结果信息的公开，而且有“有关行政许可的规定、行政许可的实施和结果、准予行政许可决定、行政机关监督检查记录”等从过程到结果、从规定到决定、从实施到监督检查的深度公开或开放。③《行政许可法》第61条第3款规定：“行政机关应当创造条件，实现与被许可人、其他有关行政机关的计算机档案系统互联，核查被许可人从事行政许可事项活动情况。”这款说明：《行政许可法》规定的有关“行政许可的实施和结果”等政府信息的公开，已经做到了实时维护和更新。
●依申请开放档案的法律适用。《档案法》第20条规定，机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民根据经济建设、国防建设、教学科研和其他各项工作的需要，可以按照有关规定，利用……有关机关、团体、企业事业单位和其他组织保存的档案——即机关档案室保存的档案。那么，按照“有关规定”指那些规定呢？笔者以为有以下两个方面：①《条例》颁布前，“有关规定”指《档案法实施办法》第22条第5款的规定，具体而言，依申请开放利用机关档案室保存的档案——其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民需要利用的，须履行“经档案保存单位同意”的程序；②《条例》颁布后，鉴于《档案法实施办法》和《条例》均是经国务院批准的行政法规，按照新法优于旧法的原则，《条例》可以优先适用为这一“有关规定”，作为公众依申请开放机关档案室保存档案的法律依据。
●不得开放档案的法律适用。《行政许可法》第5条第2款规定：“有关行政许可的规定应当公布；未经公布的，不得作为实施行政许可的依据。行政许可的实施和结果，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外，应当公开。”该条的法理意义表明：①不仅表明主动开放的有关行政许可的政府信息的法律适用，而且也明确了不得开放的有关行政许可的政府信息的法律适用——涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的政府信息不得开放；②尽管《行政许可法》规范的是特定的政府信息——有关行政许可的规定、行政许可的实施和结果等，但是，它与《条例》的立法精神不谋而合。前者以法的高度调整的是特定的政府信息，后者以层级较低的行政法规却规范了较为广泛的政府信息——行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。(《条例》第2条)两者说明同一个道理：包括机关档案室保存的政府信息在内的所有政府信息的开放是大势所趋。
3 机关档案室档案开放制度建设的理论依据
与机关档案室档案开放制度建设有密切关系的理论依据有：文件开放与保密理论、档案双重价值理论、文件生命周期理论[4]。
3.1 文件开放与保密理论的理论依据
文件开放与保密理论是机关档案室保存的档案“主动开放、依申请开放、不得开放”这一信息开放标准划分的理论依据。在现实制度构建时，必须注意：①不得开放的保密信息，并不是说对任何人均不能开放，而是指在一定时期内仅供特定范围内的档案利用者利用的档案；②《条例》第9条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息，1年之后进入机关档案室保存，仍然应该成为机关档案室主动开放的范围；③按照《条例》、《行政许可法》等有关规定，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的政府信息，除上述“主动公开的政府信息”外均属于“依申请开放”的范围。
3.2 档案双重价值理论、文件生命周期理论是机关档案室档案开放现实制度构建的理论依据
档案双重价值理论、文件生命周期理论的核心思想有以下三方面：①文件从其形成到销毁或永久保存，是一个完整的运动过程；②由于文件价值形态的变化，这一完整过程可划分为若干阶段；③文件在每一阶段因其特定的价值形态而与服务对象、保管场所、管理形式之间存在一种内在的对应关系[5]。这一核心思想对机关档案室档案开放的现实制度构建具有重要指导意义：
●文件生命周期理论揭示了文件的整体运动过程及其内在联系，机关档案室档案的对外开放利用是文件生命周期理论关于整体性和系统性管理与利用中的重要一环。在政府信息开放的实践中必须尊重这种整体性、内在规律性及系统性原则，不要人为地割裂开放利用的整体性和系统性。因此，机关档案室保存档案的对外开放利用具有理论依据。
●文件生命周期理论同时又揭示了文件运动的阶段变化，为文件的阶段式开放利用奠定理论基础。
1983年12月，谢伦伯格的著作《现代档案——原则与技术》在我国正式出版发行后，第一价值和第二价值的提法开始在我国档案学术界流行。文件双重价值理论的探讨转化为现实法律规范的具体表现为：1983年颁布的《机关档案工作条例》第21条第2款的规定——机关档案部门保管的档案，是现行档案，主要供本机关和上级主管机关使用，不属于开放范围。对外提供利用需经上级主管机关批准。客观而论，此时的理论探讨和现实法律规范是合乎当时的实践需要的。不过，经典理论“中国化”时，需要结合中国国情，并在实践中进行创新。
●第一价值主体理论的创新。谢伦伯格认为，文件的第一价值是文件对其形成机关的价值，它是文件的原始价值；文件的第二价值是文件对其他机关和个人利用者的价值，又称从属价值或档案价值。不过，理论是与时俱进的。为此，有学者提出：“文件第一价值的价值主体，既指文件的制作形成者，也指文件的原始接受者。也就是说，可以把谢伦伯格提出的‘文件首先对原形成机关具有原始价值’的命题，进一步发展为‘文件首先对原形成者和原接收者具有原始价值。’这种原始价值就是第一价值。这就是我们中国学者迄今为止对文件第一价值的认识。”[6]这种认识为机关档案室保存的档案对外开放提供了理论依据。
●机关档案室保存的档案也具有第二价值。在我国，第一价值的实现一般是在档案室阶段，而第二价值的实现主要是在档案馆阶段[7]。这里所说的，第一价值的实现一般是在档案室阶段的“一般”，第二价值的实现主要是在档案馆阶段的“主要”为以后的理论创新留下了空间。“一般”的言下之意是还有“例外”；何况理论也是随着实践的发展而发展的。例如，从《条例》第17条的规定可以看出：政府信息从来源看可以分为：“制作的”和“获取的”两类。因为，“获取的”信息对象是——公民、法人或者其他组织，因而，机关档案室保存的“获取的”政府信息具有第二价值——对公民、法人或者其他组织的价值。
●第一价值不仅具有阶段性，而且也具有过渡性。这种过渡性要求机关档案室保存的档案必须对外开放。机关档案室保存的档案尽管因为第一价值逐步衰退使形成机关对其利用逐步减少，但是，因为第二价值尚未得到检验又不宜过早销毁或移交进档案馆。而机关档案室保存的档案是否需要最终销毁以及是否最终移交档案馆永久保存，都只有在对外开放利用中才能得以进一步检验。
●法律规范的矛盾与冲突要求机关档案室保存的档案必须对外开放。我们来看一个反证，根据《档案馆工作通则》第2条的规定：“档案馆……是永久保管档案的基地……”；而第6条规定：档案馆接收档案的范围：“本级各机关、团体及其所属单位具有永久保存价值的档案，省辖市(州、盟)和县级档案馆同时接收长期保存的档案……”；也就是说省级以下机关永久和长期保存的档案可以同时移交进档案馆；省级以上机关只移交永久保存的档案进档案馆，其长期保存的档案不必向档案馆移交。换句话说，省级以上机关档案室是其长期保存的档案的“永久”收藏基地。这部分长期保存的档案的第一价值和第二价值被长期固化在机关档案室。倘若我们僵化地拘泥于“文件的第一价值是文件对其形成机关的价值”的理论，那么，省级以上机关档案室将不能实行机关档案室的开放服务，这部分长期保存的档案的第二价值——对社会的价值和作用将永远不能发挥；公民对这部分档案的利用权利将永远得不到保护[8]。
4 结语
《机关档案工作条例》、《档案法》、《档案法实施办法》、《条例》、《行政许可法》等法律法规为构建“主动开放”、“依申请开放”、“不得开放”的机关档案室档案开放制度提供了法律依据。文件开放与保密理论、档案双重价值理论、文件生命周期理论及其创新发展为构建“主动开放”、“依申请开放”、“不得开放”的机关档案室档案开放制度提供了理论支撑。无论在法律依据，抑或理论支撑上都充分证明机关档案室档案开放制度建设是完全可行的。
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