综合配套 整体推进 深化国有企业改革，本文主要内容关键词为：国有企业改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
专栏 学习江泽民重要讲话深化国有企业改革
编者按：江泽民同志关于国企改革的重要讲话发表以后，在全国引起了强烈反响。9月27日，国家经济体制改革委员会、 《人民日报》社联合举办了“学习江泽民同志讲话，推动国有企业改革研讨会”。与会代表结合本地、本厂的实际情况，对深化国企改革、搞好国有经济提出许多富有见地的看法。本刊精选其中一组文章，以飨读者。
一、深化国有企业改革是一项复杂的系统工程
企业是经济系统中的微观层次和核心组元，是国民经济发展的源泉。其生产经营的目标是实现利润最大化。因此，不断提高经济效益不仅是社会经济发展对企业的基本要求，更是企业生存与发展的内在要求。国有企业也不例外。党的十四届三中全会总结我国企业改革的基本经验，结合现代经济发展的实践，明确指出了国有企业改革的方向是建立现代企业制度。按照这一方向推进国有企业改革，必须立足于企业内、外部的各种关系、结构、机制，即从整个国民经济大系统和企业这个子系统的关系出发，探索解决深层次矛盾的途径，实现企业制度创新。
1.国民经济是一个复杂系统
国民经济是由多种要素构成的有机系统整体。从横向看，它包含着各种生产要素及生产、交换、分配、消费等多元结构；纵向看，包括宏观总体（国家或中央政府）、中观媒介（联结国家和企业的中介）、微观组元（企业）三个等级层次。从整体系统角度观察企业与国民经济的关系，就好比细胞和人体。企业不活，国民经济不可能健康发展；反之，国民经济系统整体出了问题，也不可能有企业的正常生存与发展。因此，必须将国有企业改革置于国民经济的大背景中整体考虑。
国民经济系统的复杂性在于这一系统所固有的如下特征：各种要素之间密切关联、相互交错；内部结构层次多元、有序，又相互影响、融合；自身运动连续进行，并且表现为整体联动；运行动力既源于自身的自动调节又接受各种人为激励；整体系统以开放状态存在，与外部的社会与国际环境不断交流、做出反应。这一切，突出表明了国民经济的整体性本质。人们只有通过有意识、有目的、有选择的行为影响经济系统的结构和功能变化，才能使其按照人们的预期发展。
针对国民经济系统的整体性，人们的行为影响必然包括：在宏观层次上通过政策措施使系统实现整体结构优化、功能优化；在中观层次上通过政策法规、法律等手段使系统维持正常的有序结构，避免因自动调节的盲目、混乱行为引起系统结构无序；在微观层次上通过科学有效地从事生产经营活动，为系统整体效益的发挥创造根本条件。我将此概括为整体管理行为，即宏观管理、中观管理和微观管理。实施整体管理，理顺国民经济系统内外各种关系，才能实现系统结构和功能的优化。也就是说，整体经济需要整体管理，整体管理才能产生整体效益，即1+2〉3的效益。
2.社会主义市场经济要求构造完整的科学管理体系
党的十四大明确指出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。其内涵是把社会主义基本制度同市场经济有机结合起来，达到内在的、和谐的和高度的统一，促进经济发展，实现共同富裕。但是，市场经济因其自身固有的缺陷，并不能自动实现社会经济发展的最终目标。为此，社会主义市场经济既要通过市场法则下的资源配置提高效率，还需要依靠一般市场经济国家实行的各种宏观调控杠杆把握经济运行方向和依靠社会主义的基本制度保证社会的公平与稳定。这一切必须通过构造一整套科学的管理体系来实施。也可以说，改革的目的就是建立一整套、多层次的管理体系。
在由计划经济向市场经济转轨过程中，国民经济的总体格局必然经历深刻变化。如，社会资源由行政配置资源的总格局转向市场配置资源为主；经济增长方式由粗放型转向集约型、效益型；经济运行由中央集中控制转向各经济主体划分权责自主经营；经济发展结构由数量增长转向质量提高；经济单位由国营企业的一统天下转向多种经济形式的并存与竞争；等等。这些变化是通过不断改革经济管理体制渐进启动的，还将继续靠改革的深化来完成。目前，我国经济仍处于由计划向市场的转轨时期，不断面临多重艰巨任务。从根本上说，既需要摒弃僵化的经济管理体制，又要努力克服失常缺陷，关键在于建立一整套适应市场经济运行的全新的科学管理体系。包括调整国民经济运行的政府宏观调控体系，确定各种行为关系的市场组织体系，组成经济运行主体的企业制度体系等各个层次相互配套的管理体系。
3.深化国有企业改革涉及市场经济系统的全部内容
企业改革是整个经济体制改革的中心环节。但是时至今日，国有企业尚未达到改革所预期的活力与效绩，特别是在还没有真正解决传统体制遗留的历史问题的同时，又在经济转轨过程中产生了新的现实矛盾。这些问题和矛盾是在国民经济系统运行中逐步累积起来的，既有体制上的原因，也有非体制上的原因；既有企业内部的原因也有企业外部的原因；既有历史的原因，也有现实的原因。其复杂性已广泛涉及市场经济体制建设的各个方面，使得任何单项改革措施都难以奏效，只有依靠系统的配套政策加以解决。
诚然，系统改革必须有序地分层次进行，但这不等于说改革可以单项突破。在改革系统中，每一项改革何时出台、推行到什么程度都需要把握时机，服从改革系统的整体要求。有的改革先搞，有的后行；有的改革要一步到位，有的则要分步实施、循序渐进。这就是系统结构调整的有序分层次，目的在于追求系统的最优化。换一个角度说，每一项改革本身也是一个系统，也需要系统设计、系统实施、系统反馈、综合配套。因而，从发展社会主义市场经济的要求出发实施深化国有企业改革这一系统工程，需要对企业的内、外部环境一并治理、配套改革。
4.企业制度创新呼唤综合配套改革与健全法规体系
寻求企业制度创新，标志着我国国有企业改革进入了一个新的历史阶段。其首要任务应该是积极创造出新体制诞生所必需的条件。从当前国有企业的具体情况出发，就是要把企业内部经营机制转变与国有经济运营领域的宏观调整同社会环境的进一步改善结合起来，围绕有利于建立现代企业制度这个中心任务，由政府各部门和社会各方面同心协力，从多方面创造整合解决各种问题和矛盾的条件。
实施配套政策和健全法规体系是深化国有企业改革工作中的两个重要方面。目前，国有企业中不仅存在一些与改革和发展相关的实际困难和问题，而且存在一些与现行管理体制相关的矛盾现象。这些问题和矛盾相互交错、相互影响、相互作用，已经使“毕其功于一役”式的改革策略失去了施展空间。也就是说，如果只抓其中一两个因素，不抓政策配套，则不可能导致新体制的诞生。所以，只有从保持社会稳定、促进经济发展、造就适应社会主义市场经济运行的整体管理体系的基本要求出发，采用综合配套的改革政策从根本上化解现实矛盾、解决难点问题，才能推动国有企业朝着现代企业制度的方向演进，真正出现制度创新。与此同时，还要从社会的整体利益出发，应用健全的法律法规来规范政府和企业行为，规范市场秩序，创造出良好的宏观环境、市场环境、社会环境和铺垫企业加强内部管理、转换经营机制的坚实基础，才能使企业制度创新顺利推进，以及不断巩固创新的成果。
二、深化国有企业改革面临的主要问题和矛盾
江泽民同志在讲话中已经指出：“目前还有一些国有企业在市场竞争中面临着不少困难和问题。其原因是多方面的，情况比较复杂。但是，有一点可以肯定，部分国有企业缺少活力，不是由于所有制问题，而是由于企业机制问题、外部环境问题和历史遗留问题，这些问题是完全可以通过深化企业改革逐步加以解决的。”对照目前深化改革的要点，我在此就国有企业由以上三方面原因所产生的难点问题例举出如下五种具体表现。
1.政企分开与政企难分
政府机构改革提出“转变政府职能，实行政企分开”虽然已经十几年了，可是实质性的进展相当迟缓。现实中有两个突出问题难以解决。
一是“翻牌公司”。在前些年的政府机构改革中，中央和地方的许多行业管理部门变成了“翻牌公司”。这些行业翻牌公司如果仍然兼具行业管理和国有资产所有者职能，又同时从事资产经营和生产经营活动，国有企业的自主权和活力终将落空。
二是企业办社会、办政府。国有企业一贯义务安置社会就业，而且对职工及其家属的衣食住行、生老病死、文化教育、子女就业等事项无所不管，有的大企业还要办公、检、法，甚至办监狱、办市、区政府。对于这些事业和政务，企业虽然不堪重负却又无法推卸。
2.国有资产产权明晰与无人负责
正如江泽民同志讲话中所指出的：“国有资产属于国家，这是清楚的。但在实践中并没有解决对国有资产保值增值无人负责的问题，国有资产的权益没有得到很好的保障。”虽然《国有企业财产监督管理条例》制定了“国家所有、分级管理、企业经营”的总原则，并做出了两级授权、两级监督的规定，但因规定不够明确而难以有效实施。如实施监督的“有关部门或者有关机关”所指不明，在现代企业制度试点中就出现了国有资产授权经营不好操作的情况，从而导致了各行其事的多样化局面，其结果还是无人负责。
更为严重的是，现实中大量存在着有人决策却无人负责、无人监督和追究的情况，产生了国有资产流失的现象。其中，一类属“有形流失”。如自办“二全民”性质的集体企业；自搞与国家股同股不同利的“内部职工持股”；与外商合资中有意低估国有资产；境外投资中隐瞒资产、化公为私；承包经营中少提折旧、作帐变明亏为暗亏，充实个人收入；在新建扩建项目中盲目决策，形不成有效生产能力；在产权交易中向非国有企业廉价出售国有资产；等等。另一类为“无形流失”。如固定资产折旧制度沿袭缓慢的直线折旧法，难以积累更新改造资金，造成了企业装备陈旧落后；政府审批项目未经充分论证就仓促上马，建成后设备长期低效使用甚至弃置不用；有些国有企业长期亏损，无人问津。
3.建立统一的、多层次的社会保障制度与管理分散
改革中，企业富余人员的分流、老职工退养、企业破产、劳动力市场的发育以及社会的稳定都迫切要求建立与完善社会保障体系。近几年，我们对职工养老、失业、医疗、伤残等社会保险制度进行了多方面的试点，取得了一些经验也出台了一些办法，但是仍然缺少有效的管理办法，妨碍着社会保障体系的建设速度和质量。
例如，建立统一的、多层次的社会保障体系的目标虽已明确提出，而实际工作中却是“五龙治水”的分散管理局面。行业管理部门、保险业和金融部门、工会和民事部门纷争管理权、操作权，而且是有利可图的险种争相要，无利的险种互相推，与集中决策、分级管理，行政管理与基金运营相分离的既定原则背道而驰。
4.提高企业竞争能力与企业负担过重
市场经济是竞争的经济。发展国有经济必然要求国有大中型企业轻装前进、增强竞争力。但目前的状况是历史包袱多、现实负担重。除了大家共认熟知的设备老化、冗员过多、资本金不足、坏帐、呆帐等历史问题之外，还有以现实的债务，税费为代表的新增负担。
许多作为行业龙头企业的集团公司的资产负债率在80%左右甚至更高，按现代企业制度试点的要求降至65%以下十分困难。在企业自治结构调整中，有的地方行政性地要求经营较好的企业去“兼并”濒临破产的企业，不免使人联想到“肥的拖瘦、瘦的拖垮”。而且近两年由于汇率并轨、日元升值，一些借日元长期贷款又以美元归还的企业，连本带利折算到达“借一还二”或“借一还三”的高水平。
税制改革以后，国有大中型企业反映税费加重。其中，增值税增加较多；有些企业的所得税上缴比例高于实行承包制时期；在某些先有企业后有城市的地方，城市的主要社会服务设施、学校实际上是由企业建设和维护的，可是企业仍要照交城建税，教育附加费，没有和很少抵免；某些资源性企业，除了交纳资源税外，还要重复交纳资源补偿费。
5.加强领导班子建设与人事管理制度落后
正如江泽民同志所说，随着国有企业改革的深入，企业厂长、经理的地位和作用显得更加重要。企业改革和发展的成功与否，与企业厂长、经理的素质高低、能力大小有着极大的关系。但在企业领导班子建设的实际工作中，却囿于“党委领导下的厂长负责制”观念，没能按照《公司法》的规定执行，大量存在着“中心”与“核心”难协调、“老三会”与“新三会”功能重复等现象，说明了现行人事管理制度仍局限于传统的框架，没有发生根本性的改变。
三、深化国有企业改革的对策建议
针对国有企业在深化改革中面临的问题和矛盾，我考虑需要从以下几个方面入手实施配套改革。
1.转变政府职能，实现政企分开
（1）按照精简、效能、统一的原则，彻底施行政府机构改革， 精简、撤并专业经济管理部门，加强政府的社会管理职能与宏观调控职能，相应充实承担这方面职责的职能机构。
（2 ）按照分开政府的社会经济管理职能与国有资产所有者代表职能，分开国有资产监督职能与国有资产经营职能的“两个分开”原则，进一步明确政府中国有资产所有者的代表部门和行政监督职能的专门责任部门，分别行使其职权。
（3）按照面向企业、为企业服务的原则， 下大力量打破地区封锁、部门分割，保证各级政府部门的积极协作，共同为企业创造良好的社会环境，以促使一批国有企业在市场竞争中发展壮大，成为跨地区、跨行业经营，科工贸融一体化，有能力走向国际市场的大型企业集团。
2.建立国有资产管理运营体系，完善委托代理机制
（1）在中央和省、市人民政府下， 成立综合性的国有资产管理委员会，由政府主要负责同志兼主任，吸收有关综合部门负责人参加，并设专门职能机构。其职能是：负责决定国有资产管理的方针、政策；确定对国有资产的各种经营方式；协调各有关部门的关系。现代企业制度中的核心是代理制，国有企业是多重代理制。要通过国有资产委托、代理，明确各方权责利，形成有效的监督机制。在国家不控股的重要企业中可设立“黄金股”。
（2）在国有资产管理委员会下，建立若干国有资产经营公司， 受国资委的委托授权，专司国有资产的运营。国有资产经营公司，可以是实行委托经营的控股公司、投资公司、资产经营公司，也可以是大型企业集团公司。他们以投资者、参股者身份进行国有资产的经营，不直接干预企业的生产经营活动，而是按照商业原则，并以法人身份做为投资者或参股者代表（股东）进入企业。这样，既可解决国有企业产权缺位问题，又可避免政企不分、政府官员随意干预企业生产经营活动。
（3）依照《决定》关于“对国有资产实行国家统一所有、 政府分级监管、企业自主经营体制”的规定，在政府分级监管问题上，我个人倾向于建立“一级所有，三级政府监管”的监管体系。即：国有资产属国家所有，代表国家所有的只能是国务院；由国务院、省（自治区、直辖市）、省辖市三级政府负责监管；采取派人参加企业董事会、监事会的方式，参与企业的重大决策与监督事宜，除应聘为经理者外，不直接干预企业的生产经营活动。
（4）建立国有资产经营预算制度，确保国有资本的保全。 借鉴国内外国有资本保值增值的正反面经验，通过建立严格的国有资产经营预算制度，将国有资产收益及有关收入全部作为国有资产经营的预算收入，专款专用，切防流失。
（5）多方努力，促进国有资产的有效流动。国有资产凝固化， 这是最大的浪费与流失。出路在于，通过实行资产经营责任制、考核国有资产保值增值、推进国有资产产权交易的进程，从多方面解决国有资产的流失。
3.减轻企业负担，增强企业自我发展能力
（1）采取国家、企业、职工齐努力的办法， 降低企业资产负债率。凡是国家投入企业的财政拨款、财政贷款都尽可能转为资本金；企业所欠税赋，能够转为投资的亦转为资本金；银行贷款中系政府部门决策失误造成的基建、技改工程低效或无效，采取财政、银行、企业“三家抬”的办法，抵偿其债务；按市场价格评估国有资产，鼓励职工以持股会形式向本企业入股，所获红利应高于银行存款利息率；坚持按照《两则》规定提足固定资产折旧基金，国家财税部门应对有条件实行加速折旧法的企业给予鼓励，以增强企业自我发展的能力。
（2）采取精干主体、主辅分离、 内部分流第三产业和实行厂内待业、再就业工程的办法，减少企业冗员负担。一旦时机成熟，转由社会安排失业职工。
（3）采取从实际出发、区别对待的办法，有计划、 有步骤地解决企业办社会问题。那些地处中心城市的国有企业，宜较早地将办社会的职能转给有能力承担的社区政府承办。地处城市远郊的企业，当前社区政府一时无力承担办社会任务的，宜创造条件，待社区政府有能力承担时再予移交。地处边远地区资源性产业中的企业，其办社会职能宜先在内部分流、单独列支、专户记帐；其开支属于行政、事业费开支性质的应由财政开支；凡企业自办教育的，可不交纳地方政府教育附加费，留归企业用于发展教育事业。这类企业是否分流办社会，要视具体情况而定，不必同前述两类企业强求一致。
4.健全社会保障体系，保持社会稳定
（1）按照国务院关于建立统一的、多层次的社会保障体制， 特别是抓紧建立和完善职工养老、失业、医疗保险制度的工作部署，实行社会统筹和个人帐户相结合的原则，尽快建立、健全社会保障体系。
（2）扩大基本养老保险的覆盖范围， 合理确定职工养老保险水平、筹资水平与积累率。从企业存量资产和国有土地出让收益中划出一定比例，解决补偿国有企业老职工养老保险费积累不足的问题。
（3）扩大失业保险的覆盖范围，调整失业保险基金的使用结构。 既要抓好失业人员的失业救济，又要抓好再就业工程。广泛利用政府部门、社会各界的力量开展就业培训、职业介绍、生产自救，大力发展第三产业，扩大再就业机会。在这方面，上海等市创造了许多宝贵经验，亟需总结推广。
（4）根据社会统筹与个人帐户相结合的原则， 抓好医疗保险制度的改革，并设法解决好医疗费用不足而又大量浪费的问题。
（5）建立统一的社会保障管理体制。先以城市为单位， 统一社会保险管理；同时积极创造条件，建立统一的国家社会保障部门。根据政事分开的原则，建立不依附于政府行政管理部门、独立经营、精干统一的法定社会保险基金经办机构和监督组织，确保社会保险基金的安全、保值。
（6）加快社会保障制度的立法工作。参考国际社会保险法规， 结合中国国情，在总结试点经验的基础上尽早制定出中国城镇职工养老、失业、医疗保险的法律、法规。
5.改革企业用人机制，搞好企业领导班子建设
（1）要培育人才市场，运用市场机制，采取考试与考核相结合、 聘任与委任相结合的方式，公开招聘、择优录用企业经营者。
（2）企业领导班子成员的提拔、任免要规范化、公开化， 依照连带责任原则，谁任用、谁负责，推荐人亦负推荐责任，实行科学的奖惩制度。
（3）依照管人、管事相统一的原则，在总结经验的基础上， 建立起适应企业特点的、同党政机关干部任用有别的企业人事管理制度。
6.加强法制建设，为企业创造良好的社会环境
（1）抓紧科学立法、严格执法各个环节的工作， 增强社会各界的法制观念，努力营造出一个公平、公正、秩序井然的社会主义市场经济环境。
（2）尽快制定出《国有资产法》及其配套法规， 借以规范政府与企业、出资人与企业法人的权责关系，保护国家赋予国有企业的经营自主权。
（3）抓紧制定出与《公司法》配套的法规和实施细则， 为建立现代企业制度提供必要的法律、法规依据。
（4）依法加强市场管理，坚决打击非法垄断市场和价格、 搞假冒伪劣和欺行霸市、进行地区封锁和部门分割，以及行贿受贿等违法行为。
（5 ）依法处理党政军机关和社会团体继续向企业摊派和变相摊派行为。
（6 ）把执行《经济合同法》作为司法部门的一项重要工作纳入议事日程，切实规范企业之间的经济行为。
深化国有企业改革的确是一项艰巨而又复杂的系统工程，任重道远。我们必须紧紧把握住建立现代企业制度的方向，勇于实践与探索，务求综合配套、总体推进，在宏观、市场、微观三个层次形成科学的管理体系。
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