国外基础教育管理与财政体制改革分析_教育经费论文

国外基础教育管理及财政体制改革分析①,本文主要内容关键词为:体制改革论文,教育管理论文,财政论文,国外论文,基础论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。

中图分类号:G637文献标识码:A文章编号:1003-7667(2007)11-0032-07

目前,不论是发达国家还是发展中国家,都不同程度地遇到了教育经费不足、经费使用效率不高、教育机会不均、教育质量无法令人满意等问题。为此,各国政府积极探索改革教育管理及财政体制的有效措施,寻找解决问题的办法。[1][2]

从教育管理体制改革方面看,一些国家采取的主要改革措施包括:下放中央政府对教育的管理权,扩大地方政府的统筹权;扩大学校的办学自主权;增加家长选择学校的权利和参与学校管理的机会;发展私立教育;采用市场机制,鼓励私营企业参与办学等。随着教育管理机制的改革,教育财政形式也发生了相应的变化。各国政府主要通过两种方式提供教育经费:一种方式是把经费直接提供给教育供给方,即学校;另外一种方式是把经费提供给受教育者,在受教育者选择学校的同时,将办学经费间接地带到了学校。前者被称为“供给型财政”(supply side financing)形式;后者被称为“需求型财政”(demand side financing)形式。公立学校财政改革方式主要包括:一是在公共教育经费投入不变的情况下,改变公共教育经费的分配方式,从政府对公立学校提供直接资助方式,转变为通过学生选择学校把公共教育经费间接地带到公立学校的方式;二是在缩减公共教育经费投入的情况下,扩大学生家庭贡献在教育总经费中所占的比例。私立学校财政改革方式主要包括:一是政府对私立学校采取税收优惠政策,鼓励社会资金流入学校;二是政府向私立学校提供直接经费资助,资助标准低于或相当于公立学校资助标准;三是政府通过发放学券和扩大学生教育选择机会,对私立学校提供间接经费资助。

一、部分发展中国家和发达国家教育管理及财政体制改革

在教育领域,发展中国家与发达国家遇到了不同的问题,它们所采取的管理及财政改革措施也不尽相同。

(一)发展中国家教育管理及财政体制改革

在教育领域,发展中国家面临着许多共同的问题,包括:教育经费短缺、适龄学童入学率和完成率低、不同社会阶层子女接受教育机会不平等、教育质量低下等。针对这些问题,各个国家开展了积极的探索。表1所示为部分发展中国家教育管理及财政改革的一些主要做法。

发展中国家在教育领域遇到一些特殊的问题,主要表现在教育经费不足和教育机会分配不平等两个方面。由于公共教育经费供给不足,所以上学的家庭需要交纳一定的费用,给这些家庭带来一定的经济负担。

(二)发达国家教育管理及财政体制改革

欧洲及OECD国家面临着的主要问题包括:科层制限制了学校的自由度,社会对教育发展状况感到不满意,教育经费使用效率不高,社会较低阶层人群子女受教育状况恶劣等。针对这些问题,各个国家积极地开展了教育管理及财政体制改革探索。表2所示为部分欧洲及OECD国家教育管理体制和财政改革的基本情况。

对于许多发达国家来说,教育改革的首要目的并不是为了从非公共渠道获得经费和节省公共教育开支,而是要扩大教育选择机会,减少科层制对于教育系统的限制,提高教育的公平程度与质量。在不同国家和同一个国家的不同教育阶段(小学、初中和高中),私立学校形式和规模有着不同的表现形式。由于私立学校属于非营利组织,所以各个国家政府对于私立教育给予了不同程度的公共资助,同时也对私立学校的教学制定了相应的规范和标准。

二、教育管理及财政体制改革效果评价

在新的社会环境要求下,发展中国家和发达国家对其教育管理及财政体制进行了多种形式的改革。评价改革效果的指标有哪些?这些改革措施的效果又如何呢?列文提出了评价私立教育的四个维度:效率、选择、公平和社会凝聚力。[3]教育决策者应该根据社会的具体情形,综合利用各种政策工具,促进公立教育和私立教育的发展,从而保证社会的均衡发展。

下面,对学券制实施效果、公立学校与私立学校之间的办学效果(effectiveness)和效率(efficiency)进行一些比较分析。

(一)学券制改革效果分析

麦克依万和卡诺依对智利实施学券制的私立学校的办学效果和办学效率进行了实证研究。[4]研究结果表明,接收学券的私立学校与接收学券的公立学校在办学效果和办学效率方面,没有很大的差异。在学生学业成绩指标上,接收学券的非宗教私立学校(占多数)不如公立学校好;接收学券的天主教学校(少数精英)要优于公立学校。从办学效率角度看,接收学券的非宗教私立学校办学效率高于公立学校,即能够以较低的成本达到同样的学生学业成绩,原因是私立学校教师工资较低,公立学校教师工资较高,公立学校在资源分配时受到一定的约束,无法有效地降低成本;接收学券的天主教学校办学效率与公立学校相似。研究者认为,虽然学券制扩大了私立学校的规模,私立学校的办学效率高于公立学校,但是未必非得采取学券方式才能提高公立学校的办学效率,也可以通过改变公立学校的管理规则,达到同样的提高办学效率的目的。

列文和贝尔费德指出,学券在美国实施的范围很小,对于实施效果缺少系统的评价研究,研究结论的政策含义不很清晰。他们选择了四个评价指标对学券制的实施效果进行了分析,得到以下一些结论:(1)对于“教育选择”这个指标来说,学券制度可以提高学生家长的选择范围,获得选择机会的家长比没有获得选择机会的家长表现出更高的满意度。(2)对于“效率”这个指标来说,多数研究用学生考试成绩作为因变量,研究结果表明,学券制的影响是中性的。他们还指出,实施学券制需要配套成本支出,它们约占普通生均支出的1/4。(3)对于“公平”这个指标来说,存在着两种情况:完全的市场方式(没有限制的学券制)有可能扩大不同社会人群之间在受教育水平的差距;以贫困家庭为资助对象的学券制(排富型学券制)有利于改善来自贫困家庭孩子的受教育状况,缩小不同社会人群的教育差距。(4)对于“社会凝聚力”来说,公私立学校类型对于培养学生公民意识没有显著差别。

(二)公立学校与私立学校成本效益比较

美国从20世纪80年代开始实施学校选择计划。这些改革措施的效果到底如何?为了回答这个问题,卡内基教学促进委员会成立了以米特冈为首的专门研究小组,在全国范围内对这些问题进行了为期一年的研究,并于1992年发表了《学校选择特别报告》。[5]该研究报告对于美国学校选择计划在90年代初的实施效果持比较慎重和保守的态度。报告提出的核心观点是,虽然公众对于学校选择计划普遍持肯定的态度,但是学校选择并不是改善教育状况的灵丹妙药。

公私立学校之间的教学效果是否存在着显著差异?一些实证研究结果表明,当考虑学生入学条件后,公私立学校学生学业成绩差别不大。对于贫困和少数民族家庭背景2-5年级的学生来说,私立学校学生数学成绩略高;对于学生阅读成绩没有产生一致的影响。对于完成学业情况来说,进入天主教学校学习的学生有更大可能从高中按时毕业,也有更大的可能升入大学学习,这个结论对于城市少数民族背景的学生尤其成立。如果将特许学校与普通公立学校相比,两类学校学生学业成绩没有显著差异。在控制学生家庭社会经济背景后,没有充分的证据表明,由教育公司经营的学校的学生学业成绩,要高于公立学校的学生学业成绩。

詹姆斯比较了公立学校与私立学校的运行成本,结论是私立学校的成本低于公立学校的成本。曾满超采用不同的成本核算方法,对公立学校和私立学校成本再次比较的结果是,两者基本相当。[6]

洛克希德和希门尼斯对5个发展中国家私立学校和公立学校进行了比较研究。他们的研究结果表明,私立学校学生可以以较低的成本,取得更好的学业成绩。他们认为,造成这种差异的主要原因是,私立学校有较大的办学自主权。[7]曾满超对这项研究结果的评价是,研究人员低估了私立学校的个人成本,因而高估了它们的办学效率。[8]

总之,私立学校与公立学校在诸多方面存在着差别,需要进行全面系统的分析,对于私立学校和公立学校简单的比较结果,往往会误导政策。

三、政策建议

影响私立教育发展的因素图

上图所示为詹姆斯和列文教授提出的对私立教育进行经济分析的基本理论框架。[9][10]下面试用这个理论框架以及教育管理和财政改革的国际经验,提出改革中国教育的一些建议。

(一)改革公立教育的政策

如表3所示,政府可以分别或综合地运用财政、管制与公共支持手段,促进公立教育系统效率的提高和家庭选择学校的权利。政府可以通过三个途径实现公立教育系统效率提高的目的:一是放松对公立学校的管制,引进市场机制和竞争机制,减少制度成本,增加学校的灵活性和适应性;二是改革教育财政体制,增加需求型财政分配的成分,扩大受教育者的选择权,增加学生家长对于教育决策和教育过程的参与程度,提高学校的社会问责;三是提高教育信息的完备性,减少学校与学生家长之间的信息不对称性,帮助学生家长做出有效的选择。

(二)发展私立教育的政策

第一,利用财政手段,对教育系统进行调节,解决教育公平和质量问题。按照是否能够获得公共经费补贴,私立学校又可以分为“政府补贴依赖型”(government subsidy dependent)和“非政府补贴依赖型”(government subsidy independent)。政府利用财政手段,既可以控制私立学校的收费水平,从而缩小不同人群接受教育机会的差别,又可以增加私立学校的经费收入,帮助它们提高教学质量;第二,通过法律、法规和政策等手段,对于私立教育系统施加积极影响,增强私立教育在社会凝聚力形成方面的积极作用,减少消极作用;第三,政府采取直接或间接方式,建立私立教育管理信息系统,有利于保证信息的真实性和学生家长的选择行为。

注释:

①在本文的写作过程中,作者得到了美国哥伦比亚大学教育学院曾满超教授提出的许多中肯的建议,谨致谢忱。

②2005年,中国政府实行“两免一补”政策,没有被包括在其中。

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