不求“其纯”，只求“其佳”——--谈转变政府职能的关键点，本文主要内容关键词为：不求论文,转变政府职能论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府职能转变重点是政府经济管理职能的转变。而如何理顺政府与企业的关系又是转变政府经济管理职能的前提和重点。在社会主义公有制多种实现形式和多种经济成份共同发展的前提下，如何谋求企业效益的最优化，从而实现财政收益的最大化，真正做到不求“其纯”、只求“其佳”将成为转变政府职能的关键点。
一
政府职能转变与政企关系以及与之相适应的工业管理体制互为关联。伴随政企关系的演变，我国政府经济管理职能的转变也经历了一个漫长而艰苦的探索过程。这一过程表明，不求“其纯”、只求“其佳”是我国政府经济管理职能转变的关键所在。
十一届三中全会以前，政企关系合二为一，与此相适应，国有资产的运营机制行政化，国有资产的保值增值责任挂空，其运营主要依赖政府的指令和计划。政府越位，包办了许多本应由企业或市场来办的事，结果使市场机制不能发挥应有的作用，也使一些本应由政府办的事情没有办好，使“政府失效”、“市场失灵”和“企业失活”同时并存。
十一届三中全会以后十余年的市场取向改革，逐步使政企合一解体而代之以政企分权。这些年来，我们在政企分开、转变政府职能方面作了大量探索，确认了企业不是政府的附属物，弱化了政府与企业的行政隶属关系。但这些探索也还只是一种政策调整性的变革，而不是根本制度上的革新，尽管初衷是想促使政企分开，转变政府职能，但结果收效甚微，政府职能难以真正转换，以致形成“一放就乱，一乱就收，一收就死”的恶性循环态势。两权分离改革比两权都归国有进了一大步，但两权有时不好区分，政企还是难以分开，政府职能难以真正转换；股份制因产权主体的单一化，政府作为唯一的“老板”，不可能不对企业进行各方面的干预；国有资产经营公司对政府机关是行政性关系，对国有企业是经济性关系，因机构性质模糊，极易造成集“婆婆”与“老板”资格于一身，反而强化了政府对企业的干预；企业无主管改革要让国有企业完全脱离政府事实上根本做不到；政府机构改革因主管部门维护自身利益的需要难以到位。这些改革的实践表明，政府、企业和职工三者利益紧密关联，政府部分机构、亏损和部分微利企业以及寻求稳定感的相当部分国企职工在政企分开、政府职能转变过程中都将面临着利益再分配过程中的利益影响，特别是由于政府一些部门观念难更新、角色难转换，因而政府职能转换难以取得实质性进展。只有确立和坚定不求“其纯”、只求“其佳”的指导思想，政府职能科学定位并落到实处，才能在产权明晰和产权多元化的基础上，逐步实现从过去的直接的微观管理转向间接的宏观管理，企业也可逐步实现从“找市长”到“找市场”的转变。
我国十余年市场取向改革的另一面是因采取从“体制外”到“体制内”的策略，从而极大地促进了非公有制经济的发展。据统计，从1980-1995年，在全国工业产值中，国有工业的比重从76%下降到34%，集体工业的比重从23.5%上升到36.6%，城乡个体工业的比重从0.5 %上升到16.5%。1996年，在我国国民生产总值中，公有制经济占76%，其中国有经济占40.8%，集体经济占35%，而个体、私营、外资等非公有制经济已占24%。党的十五大又提出了“多种所有制经济共同发展”和“非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分”的科学论断，进一步突破了“一大二公三纯”的误区，确立了非公有制经济的合法地位，实现了由“对立论”、“补充论”向“共同发展论”的转变，这些无疑将为非公有制经济的发展提供现实的可能和广阔的政策空间。很显然，要使非公有制经济在市场上公平、公正竞争，真正成为社会主义市场经济的重要组成部分，政府必须逐步割断与国有企业的脐带，实现由统治性、保卫性到协调性、服务性的转变。
二
不求“其纯”、只求“其佳”不仅是我国政府职能转变改革的必然要求，也是从整体上搞活国有经济、深化企业制度改革和稳定社会的需要，它牵住了改革、发展和稳定的“牛鼻子”。
（一）从整体上搞活国有经济的需要。
党的十五大报告对公有制的主体地位及其实现形式的多样化作了科学的论述，这是所有制理论的一个重大突破，也为从整体上搞活国有经济指明了方向。对公有制这种认识和实践不断深化的过程，将使我国未来的经济体制改革至少向两种有着内在联系的方向发展。一是以公有制改革为主要形式的国有企业改革的深化。国有企业改革的实质，在于探索一种能够同市场经济相衔接的国有制实现形式，而对企业进行规范的混合所有制性质的公司制改革则是建立现代企业制度的重要方面，是国有制的重要实现形式。二是国有经济结构的战略性重组。国有经济结构战略性重组要求将国有资源从效益差的或国有经济不应进入的领域集中到国有经济应该而且可以加强的领域。国有经济这两种发展趋势都必然伴随着一个非国有化的过程，伴随着企业联合、兼并、收购、破产等资本流动方式，这就要求地方政府必须根据本地实际，摒弃过去那种“一大二公”的“大一统”的所有制形式，冲破条块分割格局，努力在公有制的多种形式上进行新的探索，实现不求“其纯”、只求“其佳”。
（二）深化企业产权制度改革的需要。
国有企业实行公司制，是建立现代企业制度有效和主要的形式。股份制是市场经济制度高度发展的产物，是适应现代工业分散投资风险和实行规模经济需要所发生的诱致性制度创新，它隐含的基本前提条件是产权必须多元化，即产权在明晰化基础上的分散化。由于产权的多元化，股份制在成功地把风险分散到每个个人资本所能承担的限度的同时，更重要的是它成功地限制了个人资本直接干预企业生产经营活动的可能性。只有在产权多元化的条件下，企业利益才能从财产所有者那里独立出来。现代西方法人企业制度正是由于股权的高度多元化，私人所有者无法凭借大股权直接干预企业，经营者才事实上掌握了企业的生产经营权，实现了真正的两权分离。在我国，现有的股份制改造设立了国家股、法人股和个人股，与西方国家一般的股份制相比，区别在于设立国家股。事实上，企业能否成为真正的法人，取决于国家股的大小，国家股越大，企业越不成其为法人。这是当前我国股份制规范化发展的难点和关键点。产权多元化问题不解决，股份制难以健康发展。而解决产权多元化问题，首先必须树立不求“其纯”、只求“其佳”的思想，在此基础上，通过联合、收购、兼并、破产等资源配置方式，实现产权多元化。
（三）地方政府追求经济发展、振兴财政的需要。
集中财力、振兴财政是保证经济和社会各项事业发展的重要条件。改革开放以来，中央政府采取的包干、分税制等经济政策，使地方政府开始有了十分明确的经济利益和行为目标。地方政府的经济利益逐渐被承认和重视，地方政府的经济职责和经济行为不断强化，不少地方提出了以财政为总开关的抓经济工作的思路。财政状况是衡量一个国家或地区经济行为能力的重要尺度之一。财政收入占国内生产总值的比重反映了一国或地区一定时期内政府财政对该国或地区经济活动成果的集中程度。在分税制条件下，国家税收有着“保底、封顶”的特性，而地方财税“不保底、不封顶”，所担风险大，而发展前景也更广阔。随着改革的深化和地方政府事权的日益扩大，加强财政的聚集能力，逐步提高财政收入占GDP的比重，这已有可能、更有必要。 而多种经济形式和多种经济成份的共同发展，将为财政增收提供广阔财源。
（四）解决就业与再就业问题的需要。
中国社会的一个突出问题是人口就业问题，它不仅关系到企业优胜劣汰机制的建立，更关系到社会的长期稳定。随着改革的深化和经济的发展，就业已成为影响社会稳定的重要因素。这是因为，第一，随着改革深化（特别是企业减员增效、兼并、破产的进行）以及技术进步和经济结构调整，下岗职工和流动人员增多。第二，向城市转移的农村剩余劳动力增多。第三，城市新增就业人口增多。第四，行政机关人事制度的改革导致部分人员分流。通过十余年改革，特别是劳动力市场的培育，已为建立与市场经济相适应的企业用人制度打下了基础，也为解决就业问题创造了不少经验。当前就业人口压力大的关键是就业机会少、就业空间小。国有经济中的技术构成和资本构成都较高，单位资本吸纳劳动力能力有限，显然无法将全社会的就业人口统包统揽下来。据分析，在国有企业安置一个劳动力就业至少需投资2-6万元，如果将每年需要就业的1700万人全部安置在国有经济单位中，年投资最少也需3400亿元。这是国家财力根本不可能做到的。缓解就业人口压力，从而促进社会稳定的重要出路在于大力发展多种形式的混合所有制经济、非公有制经济，广开就业渠道，拓宽就业空间。
三
在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起着基础性作用。政府对企业的管理将最终以非资产性管理职能即行政管理职能为主。在非资产性管理职能不断规范的过程中，逐步规范、弱化以致取消或部分取消资产管理职能。实现这种转变后，政府与企业的经济关系主要表现在：企业按自身内在的要求追求利益的最大化，国有企业要保证国有资产的保值增值，非公有制经济要依法纳税。就政府而言，主要是搞好宏观调控和履行各种社会职责，提供社会服务。
（一）坚持放管结合，还企业原动力。
政府作为市场经济条件下的行政管理者、国有资产所有者，其运行方式和管理手段应变计划经济为市场经济、变直接管理为主为间接管理为主、变微观管理为主为宏观管理为主、变纵向管理为主为横向协调为主、变指挥命令为主为服务调节为主。当前，放管结合，要妥善处理好以下几种关系：一是放开与引导的关系。转变政府职能，首先必须进一步放权，但是，市场机制的自发性将导致一系列弊端，如市场的无序和混乱，追求短期利益等，这就要求我们必须正确把握企业活力与宏观管理之间的“度”，加强引导。二是放开与服务的关系。在政府职能转变中，要增强政府的社会事务管理职能，如制订各项社会福利、社会保险、环境保护的法规与条例，健全管理体制、治理各种污染、加强环境保护。面对公有制多种实现形式和多种经济成份共同发展这一新变化，政策法规和管理服务必须与之相适应，对各市场竞争主体必须一视同仁，在价格、税收、金融、市场准入等方面要消除差别，实行同一的国民待遇，政府还要为企业的发展提供良好的外部环境，为企业提供各类服务。三是放开与调控的关系。政府职能转变时，要撤消、弱化部分职能，同时要强化政府决策、咨询、信息和综合、调节、监督等宏观调控职能，以逐步形成强有力的宏观经济调控机制和良好的市场环境，尤其要加强行政监督部门的职能。必须通过强化行政立法、行政许可、行政检查、行政处罚、行政强制执行等来提高政府的行政监督和调控能力，确保国有资产的保值增值，确保经济良性运作。
（二）搞好协调，努力为企业排忧解难。
政府主要应围绕经济增长、物价水平和劳动力就业三大指标强化宏观调控手段，包括财政、金融、税收等措施，以使市场不断成熟、企业活力不断增强。经济增长中，既要考虑总需求与总供给的平衡，又要考虑产业结构的平衡以及各类重大经济关系的平衡。主要通过国民收入的再分配手段，调节社会的分配不均，调整各地区间经济发展、收入水平的不平衡性。政府还应建立各类社会救济、社会保险制度，以增强社会互济能力，从而最大限度地减少市场失效造成的损失。在政府职能转变过程中，政府还要协调好部门与部门的关系，使各职能部门在服务整体改革目标的前提下同步运行。
（三）大力培育人才，为企业注入活力。
教育是经济增长的重要因素。经济的竞争，实质上是人才的竞争。地方政府在发展普通教育的同时，要努力提高高教、中教的质量和水平，为经济的发展输送和储备大量合格的劳动力和专门人才。要大力提高公务员素质，建立一整套选人、用人、育人的机制，要善于选用那些敢于思考、有独立见解、勇于探索和创新、真正有胆有识的开拓型人才。努力建立一支职业化、市场化的企业经营者队伍。经营者在企业发展中起关键性作用。要努力建立起力度相等的激励机制和约束机制，通过经营者人才市场，逐步切断经营者与国家公务员的直接联系，使经营者专心致力于企业的经营管理，使经营者职业化、市场化，提高经营者的素质水平和经营管理绩效。
总之，要按照精简、统一、效能的原则，通过加强宏观调控部门，调整和减少专业经济部门，适当调整社会服务部门，加强执法监督部门，发展社会中介组织等措施，切实把政府职能转变到宏观调控、社会管理和企业服务等方面来，把生产经营的权利真正交给企业，从而逐步建立起办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系。
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