石海琴1 梁艳2
1.如皋市江安镇水利服务站 江苏如皋 226500；2.如皋市白蒲镇水利服务站 江苏如皋 226500
摘要: 贯彻落实河长制，全面开展“一河一策”是进一步推动生态文明建设的重要举措。通过系统研究推行河长制的战略环境，分析河长制具有的优势、劣势，以及现阶段我国全面推行河长制存在的机遇和潜在的威胁，并结合我国当前实际情况以及现有的研究成果，坚持一河一策、依靠大数据平台实现智慧治理等具体建议，以保障河长制长期高效顺利推行，促进水生态文明建设。
关键词: 河长制; 一河一策;战略环境; 对策研究
引言：
全面推行河长制有利于落实绿色发展理念，推进生态文明建设，并解决我国复杂的水问题，维护河湖健康，完善水治理体系，保障国家水安全。明确战略环境，有利于确定正确的发展方向以及合适的发展路径，进而提高河长制推行效率，促进水生态文明社会建设。
一、 河长制推行的战略环境
SWOT 分析法是基于区域内外部拥有的条件因素进行综合分析和概括的方法，用于确定推行河长制所具备的优势、劣势、机遇和威胁，其中优势、劣势主要指河长制本身所具备的内在条件和不足; 机遇和威胁的分析则侧重于探讨当前阶段全面推行河长制过程中的机遇和潜在问题。
（一） 河长制的优势因素
（1） 强化行政部门协同管理。近年来，虽然我国在河流环境治理方面实施了很多政策，但是与预期仍有较大差距，用水总量和废水排放总量都呈现上涨趋势 。其中最主要的原因在于水环境治理涉及环境保护、水利、住建、发展、城市管理等诸多部门，部门间存在职责交叉、相互推诿的情况，“环保不下河，水务不上岸”的“踢皮球”现象时有发生。同时，由于流域内水体的联通性和整体性，河流的综合整治需要考虑整个流域的状况，这样也就出现了跨行政区综合治理的问题，各行政区往往考虑自身利益的最大化而不顾下游河段的状况。河长制则
正是由上层领导担任河长，通过河长的行政职权来统筹并约束涉及所辖河流湖泊流域治理的各地区、各部门，从而实现河流的协同治理。这是河长制解决的最突出问题之一，也是河长制的最大优势所在。
（2）明确河湖整治责任体系。各地河长在拥有整合、协调河流治理相关职能部门的同时，更被赋予了保障河流生态环境稳定的责任。在河长制的施行过程中，由各地四套班子领导担任河长，强调地方官员在水环境保护与治理领域的责任，全覆盖落实各级河长的职责。
（二）河长制的劣势因素
（1）过于强调河长的权制。河长制是由各地四套班子负责干部担任河长，并通过职权来制约和统筹涉及流域治理的各地区和各部门以实现流域协调治理的一种模式。根据人类社会治理模式的演进历程，从权制到法制再到德制是历史发展的必然趋势。虽说在河长制的体系中存在法制和德制的要素，但是权制仍然是当前河长制最明显的标志，这也客观体现出当前我国在水环境保护和治理过程中法律法规以及社会公德起到的作用很小。在当前我国经济社会发展的特殊阶段，以权制为主要特色的河长制可以起到缓解燃眉之急的作用，但终究不是长远之计。
（2）未能利用好公众力量。从本质上来说，河长制是一种“自上而下”的河流治理模式，就是通过上层政府的力量来解决水系统的问题，这也导致在河长制实施过程中容易忽视河流治理中“自下而上”的社会力量。据实证统计，即便在河长制发源地的江苏省，了解河长制的居民尚不在多数; 能够理解河长制内涵并且有通过河长热线反映河流健康问题意识、积极配合河长制进行区域水生态文明建设的居民更是少之又少。
（3） 河长缺乏专业知识指导。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在传统的河流治理体系中，主要由环境保护部门以及水务部门负责相关事宜，水环境问题追责的往往是地方环境保护部门和水利部门的行政长官。这些官员长期在环境保护或水务系统工作，对于区域内的河流湖泊以及水系分布具有比较系统、全面的了解，对于水环境治理的相关业务也比较熟悉。但是在河长制框架下，河流湖泊环境问题的主要负责人上升为地方党政领导。虽然由地方领导担任河长能够实现部门和区域间的统筹协调，但是相比于具体部门的行政长官，由地方领导担任的河长大多不能对辖区内的水系有较
为全面的掌握，对河流水环境保护、水生态修复、水资源利用中的业务知识也有待系统提高，因而不利于河流治理的有效推进。
二、全面推行河长制的对策
虽然河长制在太湖流域等地区已经有了较长时间的探索，但是大多数地区河长制的全面推行尚处于起步阶段，理论依据尚不够完善。在SWOT 分析的基础上，要采取一系列措施，通过优劣转化、机威转化、优机强化、威劣弱化等手段，全面推行河长制，努力创建水生态文明社会。
（一） 完善法律，健全相关机制
一方面在推行和完善河长制的过程中，要不断完善法律法规、提高执法效率，推进流域综合治理和水生态文明建设向法制化迈进。另一方面，各地还要建立完善河长制运行机制，进一步加强水利部门与公安、环境保护、农业办公室等部门的协同配合，加大执法巡查力度。要对河道管护滞后的地区和部门加强督查，严明责任，限期整改。应由上级河长制办公室监管下级河长，避免出现下级管上级的矛盾。要组织各级河长进行专门培训，使其了解河流治理的业务知识以及所辖河流的具体状况，增强责任意识，掌握治水方法，提升管理能力。要建立流域生态补偿机制，实现流域内生态环境与经济发展互补、共赢。
（二） 加大宣传，引入公众力量
在新媒体、自媒体时代，加强宣传不仅要强化宣传力度，更要选择合适的宣传渠道和方法。各地应在传统平面媒体宣传、电视媒体宣传的基础上加大网络宣传以及自媒体宣传力度，让民众更加深入地了解河长制、参与河长制。要建立河长制日常工作的群众参与机制，创建平台，让民众参与到河流治理策略的制定、河长的考察等方面，实现河长与公众的互动。
（三） 因地制宜，坚持一河一策
由于我国幅员辽阔，在水环境状况、水资源分布以及河道的水文特征上具有很大的空间差异，加之经济、社会和历史差异，各地的污染来源、污染程度以及环境承载力各不相同，即便是同一条河流，不同河段也面临不同的状况。因此各地要在遵照流域内河长制工作总体部署的前提下，严格遵守“一河一策”的原则，结合当地自然条件、经济社会条件以及水生态文明建设现状，因河因地制定不同的政策，增强河流治理的针对性和有效性; 针对不同时期、不同河道、不同河段科学合理地制定不同的评价标准，并依此作为各地各级河长的考核标准。
三、结语
河长制的推行优势与劣势并存，机遇与威胁并存，总体而言，在现阶段全面推行河长制优势大于劣势，机遇多于威胁。结合推行河长制的战略环境以及有关学者现有的研究成果，设计出了具体路径。各级各地在全面推行河长制的过程中要注意健全河长制推行机制; 加大宣传力度、优化宣传方式，将民间资本和公众力量引入河流治理; 因地而异、因地制宜，实现一河一策; 善于使用大数据方法，实现河流管理的时效性和长效性，实现智慧治理。
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论文作者:石海琴1,梁艳2
论文发表刊物:《防护工程》2018年第25期
论文发表时间:2018/12/3
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