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摘要：基于交往理性视角下对于城市规划公共决策参与体系的分析，发现城市规划作为公共政策在决策与制定过程中存在的问题，通过为参与公共决策的各方尤其是普通民众提供独立于政府及相关规划部门的所提供的第三方规划咨询服务这一理念的分析与探讨，并进而探究城市规划公平化民主化科学化的实现途径。
关键词：公共政策；独立规划咨询；公众参与；交往理性
1、相关概念 理论研究及意义
八十年代出由著名学者布坎南所提出的公共选择理论认为，“所有团体的行为都最终归结为组成团体的个人行为，而个人都是以自利为本性，人与人之间最基本的关系是基于利益的交易”其中，“政府失败”是公共选择理论研究的重点，政府失败源于其自身难以克服的缺陷或难以超越的限度。体现在城市规划依法行政的过程中，由于当前我国政府的运作在行政管理体制、运作机制以及管理方式和手段等方面存在的种种缺陷，使城市规划在城市的建设和发展过程中难以发挥有效的作用，发生“政府失败”主要原因就在于当前多元化社会背景下，城市规划“公权力”的行使往往会与个人权利与集体权利的行使相冲突，导致城市规划可操作性降低以及价值取向片面化[1]。
哈贝马斯在其交往理性的理念下倡导：在公共决策事务中，各种话语群体之间的主体间进行理性交流，可以为建立规划行为的模式与惯例指明一个方向，这些模式与惯例适合社会探求达成“求同存异”的进步方法。英国学者帕齐·希利在其对规划理论中的交往转向问题的研究过程中，对沟通式规划进行了进一步的理论总结与研究时强调了现代社会中意识形态的多元共存这一事实，同时认为规划行为应当界定为维护并调和环境认知与利益的一种实践，利益各方拥有各自的文化背景、表达方式以及利益诉求，交往式的规划这是力图构建一种开放式话语体系，并在此基础上修正每个参与者思考彼此和自身利益的方式，从而达成利益的调解与共识，而不仅仅只是单纯的打破传统的规划权利格局抑或片面的价值追求。[2]
听证程序正是这一话语体系中最为重要的组成部分，听证程序来源于英美法系国家，可追溯于英国古老自然公证法。“任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见，这是英美普通法的一个重要原则，称为自然公正原则。”听证制度的本质在于程序正义、或者程序公正，而非结果公正，因为公正的建立取决于公正信念的形成，这是社会成员对于其自身取得某种利益的均等机会普遍认同的结果。然而，正如前述，在交往式的规划决策体系框架下，各个参与方都存在自身不可避免的表述限制，或者由于自身文化背景的影响，又或者由于缺乏相关的专业背景或相关规范指导，无法将自身的诉求转化为合理的语言表述，正是在这种参与方对于相关专业背景的缺失，导致了沟通和交流上的失语甚至是误解。进而造成了规划在公共参与过程中的决策失误，甚至引发不同利益方的矛盾与冲突。通过怎样的方式能够进一步的完善整个规划公共参与决策的交流对话机制与方式，使得参与各方能够更为合理的将自身诉求进行充分切深入的表达，更好的为公共决策的制定与颁布提供资料与建议，一直是规划学界在公共政策领域所研究的热点问题之一。
独立规划咨询是为规划公共参与各方提供的独立的规划咨询服务，独立规划咨询机构将在对话框架内利用自身的专业优势以及学科背景更好的为参与方尤其是公共民众一方提供规划咨询以及决策建议，其方式可类比律师为当事人在法律活动中提供的法律咨询以及各种代理服务，在此基础上，参与方各方（尤其一般性的民众以及团体）将获的更为专业的咨询服务以及相关信息以弥补自身在决策机制中的先天不足（包括专业知识背景缺乏，信息不对称等问题），从而使得规划公共参与的交流机制将更加的科学、完善以及深入。
2、我国城市规划过程中公共参与的情况现状
2.1我国城市规划过程中公众参与的主要形式
目前我国城市规划公共参与的主要形式主要有四种
（1） 召开专题会议, 征求意见。这种形式, 是我国城市总体规划编制中常用的一种传统手法。但就目前所收到的成效来看最终对公众意见采纳上仍十分有限或薄弱,有的也只流于形式。（2）召开专家代表会议,讨论技术问题。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆这种会议,由规划部门邀请规划及相关行业专家或行业负责人参加, 这是我国城市规划编制和审查常见的方式, 也是我国规划行政决策的成熟方式。（3）公众直接参与,解决具体问题。这是针对有关涉及公众自身现实利益的规划问题, 规划部门在一定社会范围内召集有影响的社区或居委会居民、 群众参加, 广泛征求其意见, 然后充分协调, 吸收其合理成分作为规划决策的依据。这种形式往往是面对面的, 针对性强, 冲突激烈,效果明显,参与程度高。（4）其它渠道。目前在我国很多地区都有了公众接待日、 市长热线电话、人民建议征集制度等有助于公民参与的渠道,公民可以通过这些渠道将自己的建议反映给政府部门。[3]
在交往理性的视角下来进行分析，第三种及第四种方式更为能够是的汇集社会多方融入对话体制，然而第四种方式制受限于本身机制，一定程度上只能够形成了单向的、时效性较差的交流渠道，难以形成多方互动性的及时性交流机制。
2.2我国城市规划过程中公众参与过程中存在的主要问题
目前在能够令公众拥有较高的参与程度的形式主要集中于第三种公众直接参与方式，与西方发达国家相比，我国公众参与程度无论是在深度以及广度方面都存在较大的不足。问题主要表现在以下几个方面
（1）公众参与程度低: 从总体上看, 当下我国城市规划中的公众参与还处于更多象征意义上的参与阶段,公众只有参议权而没有决策权, 城市规划多是由政府领导决定的，成为了精英主义的体现。另外, 由于受到许多因素的限制,公众参与不仅程度低, 而且参与的范围和比例很小。（2）公众参与的程度存在地区差异大:各地的经济水平不同, 公众参与城市规划的程度也不同。（3）缺乏一定的自我组织性，以自发参与为主, 组织松散, 组织程度很低:目前的城市规划公众参与主要以个人身份进行,以集体或政治性社团名义参与的情况较少。（4）公众参与缺乏制度性途径:目前维护私权的公众参与活动主要通过向城市规划行政主管部门投诉、信访等途径进行; 涉及公共利益问题的城市规划公众参与主要通过城市规划委员会制度、 规划公示制度等途径开展。[3]
而从交往理性的角度下来分析，其问题的实质在于参与方（尤其指政府相对于普通民众以及一般性的非政府组织）存在着地位上的差异以及在对于相关交流信息享有上的不对等。而另一方面在于一般参与方在规划专业领域的知识欠缺，导致了话语权的失衡及交流机制无法更为平等和深入的进一步展开。有时政府甚至会利用自身优势以及其他参与方的在规划专业领域的知识缺失，选择性的屏蔽掉一部分重要信息，从而进行利己性的话语引导。
3、将独立规划咨询服务引入规划公众参与体系的分析
3.1独立规划咨询的引入的公众参与体系的意义
正是在基于交往理性视角下对我国话语体系进行分析所发现其中存在的不足，我们认为，应当引入一种更为机制或者服务，来实现整个规划公共参与话语体系的平衡，引导其更为科学的发展。目前来看，话语体系主要的失衡来自于政府对于一般性的民众极其团体存在话语权和信息上的不对称，无法形成整个社会层面的多元表达。[4]除去在法规制度上的进一步完善，我们希望能够在技术层面为一般的民众提供更好的“软件支持”。
美国著名学者简.雅各布斯在其著作《美国大城市的死与生》强调了社区自治以及文化多元并存的重要性以格林威治村自治委员会这一组织为例阐述了其自治组织在与城市政府部门在城市规划决策沟通过程中取得的卓越成效[5]。对比了国外的相关规划公共参与案例之后，我们认为应当存在这样一种服务，能够为参与各方尤其是一般性的民众提供专业的咨询服务，在交流体系中更好的了解及掌握各方所提供的信息，同时更为科学和合理的进行发言以便各方都更为清晰的明白对方的利益诉求。而独立的规划咨询只做出利于委托方的咨询服务，近可能在合理范围内实现委托方的利益最大化。因此在此基础上，整个沟通将更为的深入而各方的利益博弈也将更为激烈。最终达成相关的共识及协议。
3.2独立规划咨询的引入的公众参与体系的形式
正如前述所言，独立的规划咨询可类比于在法律活动中当事人的律师这一职业，为当事人或者说委托方提供有关法律事物中的问题咨询，决策顾问以及相关事务代理，而规划咨询其主要的参与形式基本上于此并无二致，从某种意义上讲，规划的公众参与活动以及相关政策的指定甚至是开发式的话语体系所体现的程序正义，无一不与法律及法理精神相吻合。只不过独立规划咨询提供的是本专业相关的各种服务。一般认为主要的规划咨询服务主要有一下三种：
（1）咨询分析，独立咨询机构可就委托方的自身诉求，对于其他各方提出的建议和意见进行专业的评估，从而为委托方找寻其中的利弊得失。令委托方更好的在交流机制下明晰相关专业建议及意见的价值。
（2）决策建议，在各方提出交换意见以及独立咨询机构与委托方内部充分交流之后之后，咨询机构可为委托方提供更为合理的建议方案。从而保证委托方的利益诉求以及使得其他各参与方能够较为清晰的了解到委托方所通过方案建议所传达出的信息。
（3）事务代理，在交流机制之下，规划咨询机构还可以为委托方提供相关信息的搜集，以及利用自身专业优势以及对交流机制的了解为委托方在话语权及信息掌握方面提供正当的权利争取与权利捍卫。同时还可以提供规划相关事务的代理。例如代理发言，代理调研等等。
论文作者:毛昊航
论文发表刊物:《基层建设》2015年16期
论文发表时间:2015/10/12
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