试论教育政策研究分类的理论基础，本文主要内容关键词为：理论基础论文,试论论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教育政策研究在我国起步较晚。十多年来，经不少有识之士的共同努力，虽然发展迅速、成绩有目共睹，但在理论和实践两个层面上都还存在某种程度的不足。理论上的欠缺主要表现在研究的理论基础不宽厚，如：(1)指导教育政策研究的理论和指导教育决策的理论同源同平台同视角且具排他性，缩窄了研究分析政策的理论视野；(2)教育政策研究理论基础的唯一性与政策本身所包含的有关科学和社会本质之假设的多样性不相适应，使得研究只能是“以不变应万变”、理论高度和多样性显得不够、研究结论类似或纵向递加而较少横向拓展。实践中的弱点则首推研究类别或范围的少而窄，突出表现在：“命题式”政策问题研究较多，研究者自主发现、深入研究的政策问题较少；政策出台前的“可行性论证”较多，“不可行性论证”较少；政府执行过程中和执行后的正效应评估研究较多，负效应评估研究较少；“热点追踪”研究甚多而众多的“冷点”、“盲点”问题发现研究甚少，等等。故此，本文从教育政策研究分类的理论基础着手，试就拓宽教育政策研究范围或类别和丰富拓展教育政策研究的理论基础问题提出些许不成熟之见，以就教于同仁。
一
教育政策研究种类繁多，有关它的分类问题，众多学者从不同的角度提出了各自的主张。澳大利亚教育政策学学者海英斯(Haynes)①根据教育政策研究对象的动态和静态性质，从广义上将教育政策的研究分为两大类，即对教育政策内容的研究和对教育政策决策过程的研究。戈尔登等人(Gordon et al.)②将教育政策研究与教育政策分析等同，且依据研究的不同目的，将教育政策研究分为两大类、五小类，即：“为政策的研究”(analysis for policy)和“政策的研究”(analysis of policy)。两大类分别处于一个连续统一体的两端。第一大类“为政策的研究”包括“为拥护某一项或几项政策而作的研究”和“为决策者提供决策信息或咨询而作的研究”两小类；第二大类“政策的研究”包括“决策过程的研究”和“政策内容的研究”两小类。最后一小类是“政策的调控与评价的研究”，它处于“为政策的研究”和“政策的研究”二者之间。齐布卡(Cibulka)③认为“政策的研究”具有更多的学术性而“为政策的研究”则更具应用性。因此，他将教育政策研究分为学术性研究和应用性研究两大类，并将两类研究分别置于连续统一体的两端，以学术性和应用性各自所占的比重为标准划分教育政策研究的种类。戈尔登等人和齐布卡的分类，其不足主要表现在忽略了这样一个事实，即在教育政策领域里，特别是在比较民主开放的国度里，总是存在着为反对或废止某一项政策而作的研究。其分布五小类政策研究的连续体只有“拥护—中立”或“学术—应用”而无“反对”，显露出分类的架构性缺陷和与教育政策研究实践现实的脱离。诚如朴南逖(Prunty)④在评价戈尔登等人的分类时所指出的那样，教育政策研究远比戈尔登等人的五小类要复杂得多。例如，对决策过程的研究必须以政策系统的一些显性模式为基础，而不同的模式又是建构在不同的科学和社会理论之上的。换言之，政策系统的显性模式之中极可能隐含着有关科学和社会本质的许多假设。因此，任何教育政策的研究都必须研究和分析隐含于显性模式中有关科学和社会本质的许多隐性假设，即真正上升到认识论高度的教育政策的理论性研究。
可见，无论是海英斯的二分法，还是戈尔登等人的五分法，亦或齐布卡的二分法，用泰勒等人(Sandra Taylor,et al)的话说，仍然停留在表面或技术操作性层面而仅具“概念意义”⑤。她们认为，更具意义的教育政策研究分类应以研究问题所运用的不同方法(approach)为划分标准。在这一点上，她们与朴南逖不谋而合。英文"approach"用作动词的含义之一为“着手处理”(bring to tackle)，即运用某种方法或从某种理论视角切入问题。如前所述，教育政策研究必须以政策系统的一些显性模式为基础，而不同的模式又是建构在不同的科学和社会理论之上的。这就意味着政策系统的显性模式之中极可能隐含着有关科学和社会本质的许多假设。因此，任何教育政策研究都必须研究和分析隐含于显性模式中有关科学和社会本质的许多隐性假设，即：对贯穿于整个教育决策或某一项具体教育政策的决策过程之中、支撑教育决策者理念并体现在教育政策内容中的科学观和社会观及其前提假设等进行理论定位与分析。这种理论定位和分析又需上升到更高的层次，在哲学或社会学理论层面上进行。
库恩(Kuhn)⑥曾经明确指出，科学领域的突破总是发生在研究范式变换(paradigm shifts)的时候，即人们从一种完全不同的角度去审视世界的时候。采用不同的研究范式研究教育政策问题，不仅意味着研究者变换理论视角，还意味着研究者从不同层次提出不同性质的问题。例如，实证主义和功能主义者常常把目光锁定在“是什么”和“是怎样”等问题。与此相反，以批判理论或激进人文主义为指导的教育政策研究，要探讨的典型问题则是：“为什么采取这项政策？”，“谁拥护？谁反对？为什么？”，“该政策使谁受益、谁受损失？”，“社会上各种冲突利益是如何调和的”，“为什么此时此地选择此政策？”，“该政策将对社会公平带来什么后果”，等等。故此，本文试就当今教育政策研究领域中的一些主要理论流派的基本观点及其在教育政策研究活动中的运用做一简要介绍。它们既是当今教育政策研究的基础理论，又是泰勒等人(Sandra Taylor,et al)和朴南逖划分教育政策研究的理论依据。笔者此处借用贝若尔和摩根(Burrell & Morgan)⑦以及摩根(Morgan)⑧对范式、理论和模式本质的研究结论，以不同理论阵营或范式为线索，分析理解教育政策隐含的诸如科学观、社会本质观、价值倾向等深层次问题，勾勒教育政策研究的流派主线，以利研究者较为完整地把握教育政策现状。
贝若尔和摩根⑨把主观主义的科学本质观和客观主义的科学本质观分别置于同一坐标的两端，认为社会科学观上的定位和分析一般可从本体论(ontology)、认识论(epistemology)、人类本质(human nature)和方法论(methodology)四个层面上着眼。换言之，主观科学本质观和客观科学本质观的对立主要表现在本体论上唯名论(Nominalism)与实在论(Realism)的对立，认识论上非实证主义(Anti-positivism)与实证主义(Positivism)的对立，关于人类本质的唯意志论(Voluntarism)与决定论(Determinism)的对立，以及方法论上个性(Ideographic)与共性(Nomothetic)的对立。
贝若尔和摩根认为，人们对社会本质的假设亦可分为彼此对立的两大阵容，即调节社会学(the Sociology of Regulation)和急进改革社会学(the Sociology of Radical Change)两大派别。调节社会学派关心的是现状(the status quo)、社会秩序(social order)、一致性(consensus)、社会融合与内聚(social integration and cohesion)、团结(solidarity)、个体或系统需求的满足(need satisfaction [individual or system])、以及现实(actuality)等等。与之相对应，急进改革社会学派的关心焦点则放在急进改革(radical change)、结构性冲突(structural conflict)、支配方式(modes of domination)、矛盾(contradiction)、解放(emancipation)、剥夺（社会系统阻碍人的自我完善）(deprivation [social systems obstruct human fulfillment])以及潜在可能性(potentiality)等方面。贝若尔和摩根继而把主观主义的社会科学本质观和客观主义社会科学本质观作为纵坐标，而将调节和急进改革两大社会学派对社会本质的假设作为横坐标，提出了分析社会理论的四范式，如下图所示：
图1：社会理论分析的四范式
理性主义、渐进主义、系统论、政治系统理论、组织理论、团体理论、精英主义等绝大多数各种各样支撑教育政策的社会理论都可分别定位于上述四范式中，它们与四范式中的四大典型代表理论—功能主义、解释主义、激进人文主义和激进结构主义有着极深的理论渊源。这种理论定位为教育政策研究或分析过程中把握诸如教育决策指导思想、教育决策目标和目的以及教育决策过程中的价值取向乃至思想意识形态等问题提供了多元化的理论基础和参考。
二
教育政策研究长期以来一直都是在借用其他学科领域的理论。戴(11)(Dye)、安德森(12)(Anderson)和易奇(13)(Yeakey)曾分别就政策研究文献中出现频率较高的理论做过一些罗列工作。他们所罗列的理论有7-9种不等，同时列入三人著作中的有六种，即：理性—综合理论(ratinal-comprehensive theory)、渐进主义(incremenalism)、政治系统理论(political systems theory)、团体理论(group theory)、精英理论(elite theory)和现存制度优越论(institutionalism)。遗憾的是，三人均未对现存制度优越论作详细描述。故本文在余下篇幅里主要扼要评述前五种理论及新的理论发展趋势。
1.理性—综合理论。这是决策过程研究中最常用的理论，主要运用于对教育决策过程的研究。它的基本追求是政策损益值的最优化，“理性”即效益。该理论尤为规范(normative)，注重政策制定的应然而非实然。当代著名的理性—综合理论代表人物之一，卡利(14)(Carley)概括了“理性人”在决策过程中应采取的如下五步行动；(1)认定需要采取行动的问题并对与问题相关的指标、价值和目标进行分类和组织。(2)列出解决问题或达成目标的所有可用方法，即：备选策略、行动程序或政策。(3)预估每一备选策略将产生的结果及结果产生的可能性大小。(4)将每一备选策略产生的结果与前设目标和指标相比较。(5)最后，依据下列准则选定一项政策或策略：或结果与目标指标最接近；或问题解决最彻底；或相同损失利益最大；或相同利益损失最小。很显然，理性—综合理论与系统论有着极深的渊源。人们对该理论的批评与其对系统论的批判大体一致，主要集中在：资料收集能力的有限性，社会科学预测的不确定性，支离破碎的决策官僚系统结构协调理性决策的低效能，先入为主的组织使命对备选方案的排他性等。对理性—综合理论最为尖锐的批评则是该理论把价值与事实相分离，数字代表一切，以及社会价值可比较或可广泛认同、决策动因是社会目标而非个人利益等假设。加之其唯理性主义，受理性—综合理论指导的可归属到客观—功能主义范式之中。
2.渐进主义。决策的渐进理论源自经济学家查尔斯·林布隆(15)(Lindblom)五十年代和六十年代的著作。它是在批判理性—综合理论的基础上发展起来的。舒奥托(16)(Schoettle)曾对决策渐进理论的基本点作了如下概括：(1)在某一政治体系中做出对现状稍加改变的选择。(2)考虑有限的备选政策，而且这些政策是渐进的或对现状只是小改。(3)在有限范围内考虑某项政策的结果。(4)调整政策目标以便与政策手段保持一致，然而保持目的与手段的相互关系。(5)在分析相关资料的过程中重新建构或改变问题。(6)分析和评价有序进行，使政策由一长串业已稍微改进的选择构成。(7)分析和评价趋向于“救失”而非达成前置目标。(8)分析和评价在全社会广泛进行，换言之，这些活动是支离破碎的或不连贯的。该理论也主要用于教育决策过程的研究。社会学家阿米泰·艾茨奥尼(17)(Amitai Etzioni)在批判查尔斯·林布隆的保守调节假设时说道，没有全社会的调节中心和指导机构而只要拥护人同意就达成决议的方法是不可取的，因为：一者这样的决策必然地代表着社会中最有权势者的利益，政治上无特权无组织者的要求得不到充分表达。二者渐进主义急功近利、只重改良，容易忽视基本的社会革新。虽说小步改良的积累可导致重要变革，但该理论并未指明积累的方法。而且，小步也许循环回归至原起点，或是发散式的同时指向多方向以至什么目标也达不到。对此，包尔丁(18)(Boulding)曾形象地描绘到，“按照改良主义的做法，人们必定像醉汉一样步履蹒跚、东一脚西一脚地迈着碎步走过历史”。此外，渐进主义者似乎低估了他们对政策制定者的影响。用德罗尔(19)(Dror)的话说，“尽管林布隆的论文包含一些保留意见，但这并不足以改变渐进主义作为崇尚惰性(pro-inertia)、反对革新(anti-innovation)的思想意识强化剂所产生的主要影响”。基于渐进主义的世界具体实在和客观可知的哲学观，何思(20)(Hoos)认为它同系统分析“一脉相传”，亦可归属于客观—功能主义范式之中。
3.政治系统理论。政策分析中的系统理论是政治学家对一般系统论的具体运用。根据米歇尔(21)(Mitchell)的研究，政治系统理论源自生物学、物理学和工程学。泰尔科特·帕森斯(Talcott Parsons)的社会学是政治系统理论的理论源头，其理论顶峰是帕森斯的“社会系统”概念。政策领域中的一些知名学者如艾尔蒙(Almond)、伊斯冬(Easton)、曼恩(Mann)和米歇尔本人受帕森斯的社会学影响极深。从自然系统论到社会系统论再到政治系统理论，最具贡献者非伊斯冬莫属。“社会系统”观全盘继承了自然科学的客观主义思想基础，其基本社会观为通过系统功能调节达到社会平衡(equilibrium)，因而亦属于客观—功能主义范式中的理论分支。它除了受到与一般系统论相似的批评外，易奇(Yeakey)还补充了两点。其一是概念的高度抽象限制它的应用性；其二是把政策当作产出、价值当作投入的政策分析模式并没有指明究竟政策是怎样制定的，决策过程仍然停留在伊斯冬的“黑箱”中。
4.团体理论。最先对团体理论做系统论述的是大卫·特鲁曼(David Truman)和易尔·拉萨姆(22)(Earl Latham)。团体理论的基本观点与多元主义和政治过程理论的常识性理念十分接近。它认为，在决策过程中，个体焦虑被整合成团体利益，然后作为团体要求呈交给政府。按拉萨姆的说法，决策过程是一个斗争、让步和仲裁的过程，其中政府充当冲突调停者和公正强化者的角色。很显然，这一理论关注的中心是政策制定的过程。易奇(23)曾对团体理论的批判作过归结，认为团体理论夸大团体的重要性，低估关键性的公共和私营个体在决策过程中的独立地位；而且，对决策过程的解释忽视影响决策过程的其他因素、思想和机构，简单地归纳演绎政治过程，难免误入歧途。安德森(24)认为，与其说是团体制订了政策，不如说是政策“创造了团体”。而且，政府官员难以坚持公正立场，因为他们在某些政策中“为保自身利益而充当利益团体的角色”。团体理论的关键概念是“团体斗争”和“平衡”(equilibrium)。这种“斗争—平衡”观自然地把团体理论划到了功能主义的阵容。
5.精英理论。精英理论与政策科学和系统理论几乎同期面世。政策制定精英理论的创始人当属洪特(25)(Hunter)。洪特对左治亚州亚特南大社区权力结构所作的定量分析研究为精英理论打下了基础，而米尔斯(Mills)的理论研究则丰富和发展了精英理论。米尔斯(26)首先挑战帕森斯“社会系统”元概念中的“价值取向”(value orientation)和“规范结构”(normative structure)两个子概念。他视二者为“伪装了的合法标志”和“隐蔽的压迫方式”。戴和齐格勒(Dye & Zeigler)(27)也是精英理论的虔诚信奉者，他们总结精英理论的基本观点如下：(1)社会分为有权的极少数和无权的绝大多数。只有一小部分人分配社会价值；大多数人不决定公共政策。(2)居统治地位的少数不代表被统治的大多数。精英不成比例地来自社会上层。(3)如果要保持稳定和避免革命，则非精英向精英职位的升迁必须缓慢而连续。只有认同基本精英意见的非精英才能被允许进入统治圈。(4)精英对社会系统的基本价值意见一致，只在少数问题上有意见分歧。(5)公共政策反射的并不是群众的要求，而是流行的精英价值观。公共政策变革将是渐进的而非革命性的。(6)活跃的精英很少直接受不活跃群众的影响。精英影响群众胜过群众影响精英。整体看，精英理论已部分地与功能主义相左，但仍未完全分离。首先，它对社会本质的看法是脚踏客观主义和主观主义两只船，“社会系统”和“精英”被当作第一性的客观存在而非第二性的东西。其次，它本质上代表的是调节社会学而非变革社会学。
以上表明，教育政策研究领域中占主导地位的理论是功能主义，尤以系统理论为甚。而且，这些理论都相对集中在决策过程的研究。功能主义假定维持社会系统的价值观、信仰和伦理道德规范是一致的，因而注重秩序而非变革。它关于人的本质的环境论假设剥夺个体的自由、尊严和潜在能动性。贝若尔和摩根社会理论分析四范式结构中的激进结构主义和功能主义一样对社会科学持客观态度，但其实证的环境决定论以及对主观能动性和人类意识的忽视，在本质上排斥对现实社会的重新建构。解释主义是一个多理论的复杂集合体，包括诸如符号互动主义、解释学、现象学和人类学等社会学理论。这些理论的一个共同特点是忽视社会约束对人类主体的影响以及人类互动关系中所表现出的大多数不平等权力关系。它们关注的是“是什么”，在以“应该是什么”为导向的政策领域中时显深度不够，故尚未成为教育政策研究的主导理论。限于篇幅，本文从略。
6.批判理论。批判理论或激进人文主义与贝若尔和摩根识别的其它三种理论范式都有所不同。它是社会科学的主观方法论与激进变革社会学的结合。激进人文主义力图既了解和揭示广义的政治、经济、社会和文化过程的运作，也探求人们构建社会生活意义的内心世界。它既反对经济决定主义，也反对实证主义哲学和那种过于强调社会变量对个体行为影响的社会学。激进人文主义的总体目标是解放，因而它毫不隐含其政治倾向，其首要义务是与受压迫者以及那些利益受外在支配力量威胁且又被内在的错误认识所蒙蔽的人站在一边。故此，它与关于利益分配的政策领域十分贴近，已成为教育政策研究中能与实证主义和功能主义分庭抗礼的主导理论之一。
运用批判理论分析研究教育政策的学者颇多，涉及的领域甚广，观点也非完全一致。但与前述几种理论不同的是，它偏重于教育政策分析。教育政策研究中批判理论首先认定政策是权威的价值分配，因而关注的焦点是政策所包含的权力与控制；其次，政策的本质和目的是变革，清除障碍，推动社会进步；因此，第三，政策分析具有道德和伦理性质，因为研究者必须质疑政策是促进还是促退社会的进步、公平与公正以及人类的幸福。著名教育政策学学者朴南逖(Prunty)(28)较为典型地概括了批判性教育政策分析的六大标志，即：
第一、批判分析的政治立场鲜明；
第二、批判分析力图揭露根植于教育政策之中并被教育政策合法化的支配、压迫和剥削的主要来源；
第三、教育政策的批判分析总是注意贝恩斯登(Bernstein)的学校三种信息系统（课程、教学和评价），视它们为渠道，通过它们，被政策过程合法化了的价值强加到学生头上；
第四、教育政策的批判分析关心意识病理学(pathology of consciousness)，致力于揭示人类如何不自觉地服从他们的压迫者；
第五、教育政策的批判分析家致力于实际运用—思想与行动、理论和实践的结合；
第六、教育政策的批判分析家必须是政策领域精明老练的行动者。
泰勒(29)(Taylor)强调和扩展了朴南逖政策批判分析的六标志说。她主张应把话语理论(discourse theory)运用到政策的批判分析中去，因为这“可使我们通过聚焦‘演说的政治’来探讨教育政策制定的复杂性”(p.32)，有利于“更深刻地理解在具体细腻层面上政策制定过程是如何运作的”。她建议教育政策内容的批判分析“需定位在一个更广阔的经济、社会和历史背景中，并考虑其在最广意义上对政策领域的影响”。泰勒特别重视教育政策制定的“多层次性本质以及以揭示权力关系为重点的探讨政策过程不同层面之间相互关联的必要性”。她赞同戴尔(30)(Dale)运用比较的手法进行政策批判分析的建议。她和焚奇(31)(Finch)一样，主张政策的批判分析“应让被研究者和研究者共同参与、一道去评估现状，带来变革，且给高层决策者提供信息”。对泰勒而言，重要的是“对社会公正这一基本价值的追求和尽可能严密的分析”。此外，她还赞同博尔(32)(Ball)的论点，认为“批判分析家必须敢于冒险、敢于想象、敢于反省。批判分析家应关注的是任务而不是理论的纯正或概念的细节”。
综观当代国内外教育政策研究现状以及政策学者们对教育政策研究分类的尝试，笔者认为，从理论和实践两个维度考虑，宽广的教育政策研究应包括以下四大类别：
第一类是研究怎样才能制定出一项较为理想的教育政策，具体内容包括：怎样科学地发现、界定和陈述教育问题；怎样确定科学完整、切实可行的决策目标或目标体系；怎样有效地控制和利用影响教育决策过程的各种内外因素，如社会的政治、经济、文化等宏观环境因素，教育的传统与现状、教育理念和价值取向、教育政策倾向等中观环境因素，教育决策者以及教育决策组织结构形式等微观因素；什么样的决策活动形式更有利于科学民主地制定好的教育政策，这既包括对现存决策模式（如：理性模式、渐进模式、综合模式、系统模式、政治系统模式、组织模式、团体模式、精英模式、竞争模式、垃圾桶模式等）的选择和利用，也包括研究如何综合、完善各种模式，而更为重要的内容则是运用、吸收相关理论成果，结合实际（考虑各种宏观、中观和微观的主客观条件与限制），创造出新的更合理更有价值的教育决策模式；如何制定、优选备选方案，决策之间的临界线怎样设定等这些教育决策过程中的技术层面上的理论性和应用性问题。其研究对象通常并非某一项具体教育政策的决策过程，而是普遍意义上的教育决策过程。
第二类是研究一项教育政策是怎样制定出来的。要回答的问题是一项教育政策究竟是怎样出台的，属于动态教育政策分析的范畴，偏重于教育决策过程的描述和分析。常常涉及到政策背景、教育政策制定者、决策机构的组成部分、工作结构、决策人员的职责与权限、相关人员的参与程度、何种实施方案才能确保政策目标的顺利达成；建立怎样的信息反馈机制有利于政策执行信息反馈的及时、准确、完整；修改、补充、完善方案与追踪与度等。
第三类是具体研究某一项教育政策。它属于教育政策分析和评价的范畴，偏重于教育政策本身内容的分析与其实施后社会效果的评价。它的主要任务是为后续政策的调整与完善或废止现存政策提供参考和建设性意见。
第四类是对左右教育政策走向、统摄教育决策过程并体现在教育政策内容中的科学和社会理论，并即通常人们所说的指导思想或理论基础的研究。它偏重于教育政策理论框架的分析，着重解决贯穿于教育决策过程中指导思想的理论定位问题，并以此来判别教育政策的性质。
当然，一些大型的、综合性的教育政策研究课题，常常需要融合两类以上的研究才能顺利进行。宽领域、多类别的研究既有利于探讨教育政策问题的全面性和系统性，也有助于政策研究全方位、全过程地为教育决策服务。