社区发展中的执政党建设：时代意涵与推进路径，本文主要内容关键词为：执政党论文,路径论文,时代论文,社区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D26 ［文献标识码］A ［文章编号］1005—8273（2006）07—0049—06
在当今世界，依托社区建设来谋求社会发展，已逐渐形成一种世界性趋势；而把社区工作作为汇集政治资源的基本手段，从基层社会确立自己执政的社会基础，则成为现代政党行为的一个普遍特征。在这种趋势下，中国共产党为应对改革开放与国内社会转型的复杂挑战，致力于加强社区基层党组织建设（社区党建），实际上肩负着促进城市社区发展和巩固执政基础的双重任务。因此，党的十六大报告提出“高度重视社区党的建设，以服务群众为重点，构建城市社区党建工作新格局”，意味着社区党建虽然从传统的街道党建演化而来，却又具有全新的时代内涵。换言之，面对经济社会结构的巨大变革，在理论上，社区党建内含着如何在新的社会利益格局中拓展党的合法性来源、如何在实现经济社会协调发展的同时实现政治与社会协调发展这两个重大命题；在实践上，社区党建提出了如何重构党的基层组织体系、如何准确定位基层党组织的功能、如何通过服务理念和工作方法的创新再现党与群众的鱼水关系等新的课题。理解理论内涵，把握实践方向，使社区党建成为提高党的执政能力的重要依托，成为促进我国政治与社会协调发展的基础环节，这正是本文的主要着眼点。
一、把握基层党建的战略问题
传统党建体系根源于战争时期的需要。在夺取政权的战争时期，党的组织建制大致分为军队和地方两大块。在军队，强调“支部建在连上”，既夯实了“连”这一基层战斗单位的战斗力基础，又依托军队垂直领导的严密组织体制形成了党的严密组织体系，保证了党对军队的绝对领导。在地方，党的任务主要是政治和社会动员，在国统区做好统战工作，在解放区领导政权建设，在保持严密组织纪律性的同时，组织设置和工作方式相对于军队而言却具有相当的灵活性。
建国以后，随着社会主义改造的完成，在城市，人、财、物统归国家调配，国家权力沿着行政条线延伸，条线的结点是不同级别的单位。社会结构的主体是垂直领导的条线单位体系，这种社会结构形态与军队建制类似。同时，由于经济的所有制形式（公有制）、社会的组织形式（单位）和政治的行为导向（抓革命，促生产）高度统一，党的执政行为与政府的管理行为也高度统一，经济社会发展的动力源泉是政治动员。在这种形势下，机关、事业、企业单位虽有所分工，总体目标却是相同的，党的执政行为不仅有充分的条件延伸到任何单位内部，而且从掌控资源、生产动员、监督分配等方面都很有必要进入所有单位内部。这样，参照军队建制设置党的组织体系既有社会结构基础，也有现实必要性，“支部建在连上”的经验就推广成为基层党组织设置的基本原则。相应地，城市的地区党建实际上处于拾遗补缺的地位。农村的情况略有不同，由于实行乡村集体所有制，支部是建在村上的，农民和党员的生产与生活同时依赖于集体和家庭，乡村党组织就显示出地区党建的特点，显得比城市的单位党组织要松散。
经过20多年的改革开放，经济和社会结构体系已经发生了深刻变化。
从经济社会的宏观结构形态看，新生的非公有制经济组织和从业人员日益增多；公有制内部的企事业单位则通过政企分开、政事分开、政社分开逐步成为自主决策的主体；劳动人事制度改革和社会保障制度改革又使个人与单位的关系大大简化，个人也成为自主择业、自由流动的主体。各类经济组织和社会组织，所有社会成员，他们独立于行政体系之外的主体地位逐步强化，是一种不可逆转的趋势。这种新的经济社会结构不再依靠行政条线串联起来，而是依靠市场的利益交换、社会的功能依赖关系进行自发的分化和组合，这样的结构形态已经与军队建制完全不同，“支部建在连上”的做法实际上已经失去可参照的意义，党建体制的创新成为一个重大问题。
从经济社会的运行机制看，市场和法制取代了行政和政治，成为经济社会运作的平台；原来高度一体化、按照政治逻辑运作的社会已经分化为经济、社会、政治三个领域，并分别按照不同的逻辑运作；经济社会发展的动力源泉不再是基于政治动员，而是基于组织和个人自身的利益需求，这样的机制实际上已经不能再用一种政治逻辑或单纯的行政指令带动起来。从而，党的建设不能回避党员的个人利益需求，甚至不能回避基层党组织的利益需求。这要求我们从实际出发，变自上而下的路径为自下而上的路径，从基层社会的利益需求中为党的建设寻找新的动力。
从经济社会的微观生态看，改革后的公有制单位，新生的经济组织和社会组织，作为利益独立、自主决策、自谋生存的主体而存在，是市场经济的内在要求，而市场竞争和生存压力必然迫使他们围绕着自身的效率和效益运转，迫使他们只能承担专业化的功能、追求单一化的目标，这与传统体制下的单位一切服务于政治，将经济、社会和政治功能集于一身明显有别。如此，经济组织、社会组织围绕自身的生存逻辑，必然专注于自身的专业化目标，从而对作为政治组织的党组织发生排斥，这将是一个常在的矛盾。解决这个矛盾，党的组织能否服务于经济组织、社会组织的专业化目标，这还是一个考验，而党的组织是否应当服务于经济组织和社会组织的专业目标，则需要针对不同的组织做出具体分析。
从社会资源的占有方式看，市场经济是一种“藏富于民”的经济，所有制结构发生了重大转变，社会资源的占有方式日益向个人、经济组织和社会组织倾斜。党和政府只能调用和支配公共资源，不能再像过去那样直接支配个人、经济组织和社会组织的资源，从而使基层党建的资源依托发生困难。此外，计划经济体制下的单位和个人，由于沿着同一逻辑运转，不同方面的利益追求可以沿着同一个途径获得，比如，如果一个人成为生产能手，就可以得到待遇上的改善、政治上的提拔、社会声望的提高，等等，现在却不同了，不同的利益追求只能通过不同的途径去获得，一个人如果想同时获得经济利益、社会声望和政治前途，他必须分别参与经济活动、社会活动、政治活动，这对大多数人来说几乎是不可能的。
面对新的经济形势和社会结构，如何搞好党的建设？当前“两新组织”① 党建越是走向深入，就越是发现实践的难度大、面对的理论矛盾多、实际效果往往事倍功半。而公有制为主体的企业中党组织的地位和活动如何与现代企业制度对接，这个问题也一直没有得到根本解决，党组织的现有影响很大程度上来自这些单位传统运作方式的惯性。
这些问题的根源在于，我们仍试图在完全不同的经济社会结构形态和运作机制中延伸传统的党建体制和思路。实际上，在全新的经济社会结构形态和运作机制下，要搞好党的建设，仅对传统的党建体制和方式做些小修小补是不行的。这就需要我们围绕提高党的执政能力、巩固党的执政地位的根本目标，追根溯源，从战略的高度进行更为深入的思考。
为此，需要从根本上把握如下三个方面的大问题：
第一，传统党建中体现的宗旨是什么？从根本上说，传统党建的经验主要体现为：一是严密的组织体系和严明的纪律性，主要通过党建体制的构造来实现，旨在确保党的组织统一和政令统一；二是党和社会的高度融合，主要通过基层党组织的设置来实现，旨在确保党对社会变动的敏感性和强大的动员能力；三是党的建设与经济社会结构相对应，主要围绕党的中心任务和社会形势来展开，旨在确保党的组织活力和适应能力。其中的有关思想，刘少奇同志有过明确论述。相对于这些根本经验，其他的大多属于具体操作问题。
第二，改革开放的根本目标从而经济社会发展的总体趋势是什么？改革是解放生产力，实际上就是在保持秩序的同时全面激发社会基层的活力，提升经济社会发展的速度，这是通过国家权力向市场和社会转移、通过个体利益导向来实现的。政府职能转变，不仅是为了减轻政府负担、提高行政效率，而且是为了从制度上保障社会基层的利益和权利，使基层社会的活力长久延续。我们讲要逐步扩大民主，也是对个体意志和独立利益的认可，是社会活力激发的政治保障。在此意义上，经济组织、社会组织自主运转，与政治组织相对独立，既内含在改革的目标中，又是提高效率的必要途径，也是现代化专业分工的大趋势。
第三，在这样的目标和趋势下，党的执政方式和领导方式应如何改变？邓小平指出：“怎样改善党的领导，这个重大的问题摆在我们的面前，不好好研究这个问题，不解决这个问题，坚持不了党的领导，提高不了党的威信。”[1](p.271) 面对市场经济体制下资源占有方式的分散化、社会利益格局的多元化、生活方式和价值观念的多样化，如何坚持党的一元化领导是一个重大考验。这要求从专业化的维度不断提升党的建设质量，从民主、协商、法制的维度不断完善党的领导方式和执政方式。党的领导方式和执政方式发生转变，党的建设也需要做出相应的调整。
把握了这些问题，我们就能更为深刻地理解刘少奇在党的七大作修改党章的报告时有关保持党的组织形式和工作方法的灵活性的论述。他指出：“党的组织形式和工作方法，是依据党所处的内外环境和党的任务来决定的，必须具有一定的灵活性。如果环境变化，工作条件改变，党提出了新的政治任务，那么，党的组织形式与工作方法，也必须有所改变；否则，旧的组织形式与工作方法就要障碍我们党的工作内容的发展与政治任务的执行。我们党之所以是创造性的马克思主义政党，就是我们不仅在思想上、政治上从来不受任何死的公式所束缚，而且从来不把党的组织形式以至任何组织形式，看成是不可改变的死的公式，我们能够根据中国革命斗争发展的具体条件和新的政治任务以及我们组织上积累起来的新的经验，来改造我们的组织形式和工作方法。”[2](pp.316—317)
把握了上述问题，我们也就会理解，党的建设如何才能在新的形势下找到立足点，并焕发新的活力。从根本上说，新形势下的党建，是如何既坚持传统党建的上述根本宗旨，又适应经济社会发展的总体趋势、保护并促进改革开放成果的问题，是服务于完善党的领导方式和执政方式的问题。这是新形势下党的建设必须坚持的原则，在这个原则下，传统党建的根本经验需要坚持，而具体的做法则应具体分析，或坚持或扬弃。由此，我们能够理解，面对新的形势，基层党建的领导体制、组织体系、组织功能、工作方式、党员的作用等，实际上都亟待全面、系统的调整。
二、理解社区党建的战略意涵
由经济社会发展形势分析，可以看到提出社区党建的重大意义。而这个意义可从社区发展的重要性中得到补充。其一，1949年前百多年间中国社会面对内患外辱所表现出来的“一盘散沙”、被动挨打的状态，是民族的心头之痛。建国以后的单位体制不仅把社会有效地组织起来，而且是高度地组织起来。但单位体制的基础是资源和权力的集中，当改革开放促使资源和权力分散以后，企业实际上成为市场经济体制下私人性的经济组织，具有一定公共性的社团组织发展仍然受到限制。这时，在社会层面上，只有依托地域才能把分散的资源和人口包揽起来；在政治层面上，国家权力向社会的渗透在很大程度上将从依靠“条”转向依靠“块”。这意味着，只有依托地域才能把整个社会重新组织起来，社区从而成为社会整合的基本单位。其二，全球范围内的发展观念已经发生从“以物为本”到“以人为本”的转变，经济发展的目的不仅是物质财富的积累，更是人民福祉的提升；政治发展的目的也不是某一个阶级阶层的权力游戏，而是为全体人民追求自我幸福赋予更大的权利和空间。因此，标志人民自由、自足、和谐生活的社会发展成为经济与政治共同指向的中心区域。当资源和权力向社会及市场分散之后，社区也就成为促进不同阶层人民和谐相处、保障不同阶层人民生活质量提升的社会发展基本单位。其三，政治的根本是人心向背，尤其是当确立“以人为中心的发展观”之后，政治工作的根本就更是做人的工作。当“单位人”转变为“社会人”，人们所在的经济组织或社会组织就简化为其就业谋生的场所，其生活、活动的中心就转移到了居住地，党的建设重心自然也应随之向地方转移。
当理论创新滞后的时候，实践总是用这样那样的方式率先体现出自己的创造活力。社区党建率先由基层提出，正是因为基层党组织和党的基层工作者首先面临新的实践问题。一方面，转型时期的众多社会矛盾主要反映在基层、集中在基层；另一方面，经济社会结构变动给党建带来的挑战、传统党建体制和新的社会结构之间的不适应，基层党组织体会得最敏感、最深切。但是，由于受到传统党建体制的制约，受到众多具体工作或问题的缠绕，社区党建的内涵一直没有得到澄清，社区党建所应有战略意义也尚未得到提升。这主要体现在，要么将社区党建等同于地区党建，而地区党建又等同于居民区党建；要么认为社区党建是在居民区党建之外加上“两新组织”党建，是填补“党建空白点”。这实际上都是传统党建体制的惯性延伸，而不是针对新的经济社会结构进行党建体制的创新。从而，使得社区党组织深陷矛盾，左右为难。
社区党建的提出，不是因为它作为街道党建的延伸需要一个新的提法，从而“新瓶装旧酒”；也不是简单地实现“党建重心下移”，将各种新的矛盾向社区党组织一推了事。它需要做好居民区党建、“两新组织”党建等各项具体工作，但并非各项工作的简单相加。它应当着眼于提升基层党建的质，而不仅仅是扩展基层党建的量。这意味着，必须使社区党建的内涵和意义得到进一步提升，从而赋予它整体性的目标。从经济社会结构的新变化来说，这项工作实际上与基层党建格局的转换密切相关，与未来党建新体制的建构密切相关，与巩固党的执政基础、提高党的执政能力、改善党的执政方式密切相关，因而是战略性的。
由此澄清社区党建的内涵和目标，可以概括为以下四个方面：
一是基层党建重心从单位向地区转移。对于执政党来说，在计划体制下依托“条线”单位来组织社会、凝聚社会、影响社会是最好的策略；在市场体制下，面对权力与资源向社会分散和转移，“划片而治”，依托地区，则是整合社会、凝聚社会、影响社会的最优选择。一方面，“两新组织”的存在状态是自谋生存、自我发展、自我约束，其资源自行处置，行政自行管理，党和政府主要是从外部对其行为进行约束、规范和引导，而不能直接干预其内部运作。这意味着，能否在其内部建立党组织，在很大程度上取决于这些组织的意愿，即便建立起来也往往处于这些组织的边缘。随着体制改革的深入，原来的国有企事业单位也将越来越体现出类似的境况。另一方面，如前所述，社区已经成为社会整合的基本单位、社会发展的基本单位，成为各阶层人民生活与活动的归宿，也是转型时期经济社会矛盾集中之处。因此，从巩固党的执政基础的角度，社区应当成为党的活动中心，这是必要性的一面；从落实党的执政权力角度，在新的经济社会体制下，社区是地域性公共空间的基本单位，也就是党的执政权力运作的基本单位，这是可行性的一面。综合这些方面就不难理解，新的形势需要党的建设做出从单位向社区的转移，社区党建的提出正是这个战略转移的要求。很显然，只有实现这种转移，才能在新形势下坚持党的组织与新的经济社会结构的对应，既确保党的组织活力和适应能力，又促进党的中心任务和改革开放目标的最终实现。要看到，党建重心从单位向地方转移，担负着三重使命，首先是保证党的施政纲领得到有效贯彻，这是执政权力的要求；其次是服务于党的政治活动，确保党的社会政治基础，这是巩固党的执政地位的要求；再次是通过党的活动促进社区发展，引导人们走出自我的私人空间，认同社区，营造地方性的公共空间，促进地方社会的有序与和谐，这是执政党应当承担的责任。
二是推进党的组织覆盖面和工作覆盖面的扩大。保持党与社会的高度融合，是党的建设的另一根本着眼点，这首先是通过在经济社会生活的主要结点上设置党的基层组织，增加基层党组织的“布点”范围来实现的。按照习惯性的说法，就是有人民群众的地方就要有党员，有党员的地方就应有党的组织。社会经济结构的新变化，“两新组织”大量涌现，新建居民小区层出不穷，是经济社会发展的见证，也为党的建设开拓了新的空间。使党的建设实现对这些新空间的全覆盖，有效消除党建“空白点”，是新的任务。在新建居民区开展党的建设传统上就是社区党组织的任务，而“两新组织”则天生就没有上级行政主管部门这个婆家，行政上对其实行属地管理，党建工作由社区党组织承担，是一种必然，这已经从体制上开始落实。由此可见，越是典型地体现新的经济社会体制特点的领域，党的建设就越是率先实现向地区性的转移。但是有必要指出，目前的“两新组织”党建主要是参照传统单位党建进行，上级党委强力意志与这些组织及党员的消极心态在实践中形成了鲜明的对照，社区党组织则被夹在中间成为矛盾的焦点。这是一个亟待解决的难题。
三是基层党组织的网络化整合。严密的组织体系、严明的党内纪律，历来是我们党保持战斗力、提高工作效能的依靠。党建重心向社区转移，使党牢牢地把握住社区这个基础，社区内的基层党组织就应成为一个坚不可摧的工作整体，而不是各自为战，甚至相互拆台。这要求把街道党工委（党委）建成社区的政治核心，由这个核心领导、带动社区内的其他基层党组织，形成以街道党工委（党委）为中心，以其他基层党组织为结点的网络化体系。但当前社区内的基层党组织与街道党工委（党委）的关系却体现为三大块：第一块是居民区党组织，在传统上即受街道党工委（党委）领导，其资源由街道供给，人员由街道任命和调配，这种局面在社区制下仍然延续，因而他们与街道党工委（党委）的整合程度最好；第二块是新设立的“两新组织”党组织，它们由街道党工委（党委）推动建立，受街道党工委领导，但街道既不能提供其足够的可依赖资源，也不能影响支部成员的职业，因而他们自身的活动较为涣散，与街道党工委（党委）的关系也相当松散；第三块是政府职能部门的党组织及原有的企事业单位党组织，他们传统上都属于“条线”系统，但发展趋势却有所不同，政府职能部门的党组织将在增强对社区工作依赖性的同时继续保持条线管理，原来的企事业单位则在转制后逐步与条线系统分离，实行属地管理是迟早的事情。目前，这一块拥有的党建资源最多，基础最好，与街道的关系却最难整合，因为他们既受到传统行政分隔的影响，又在市场化过程中与单位利益高度融合，显示出强烈的利益本位化倾向。另外，十分重要的一点是，上述三块又可分为体制内和体制外两大部分，其中居民区党组织、政府职能部门党组织和转制后的原公有制企事业单位党组织属于体制内部分，他们仍可从所依托的体系获得资源，支部成员在政治上向上流动的渠道仍然是畅通的；“两新组织”中的党组织属于体制外部分，他们不仅没有稳定的资源获取渠道，支部成员的政治发展空间也存在与体制内的断裂，也就是说，他们的党建工作做得再好，也很难得到政治上的提升，这将严重影响其开展党建工作的积极性。基层党组织在社区内的网络化整合，就是要以社区为单位，实现基层党建的资源整合、权利整合和体制整合，消除行政分隔、利益本位和体制断裂对党的肌体的侵蚀，在社区内实现党的组织统一和政令统一，达到形成合力、整体联动的效果。
四是推动党的工作社会化。在计划体制下，社会结构以纵向联结的条线体系为主，横向联结的纽带很弱，党的核心地位可以体现在单位组织的内部；市场体制下，社会结构将以平等交换、相互依赖等横向联结的关系为主，党的核心地位就要在社会关系中去体现。列宁指出：“先锋队只有当它不脱离自己领导的群众并真正引导群众前进时，才能完成其先锋队的任务。在各种活动领域中，不同非党员结成联盟，就根本谈不上什么顺利的共产主义建设。”[3](p.603) 社区工作主要是地区性、群众性、公益性的社会工作，政治工作也主要是做好人的工作，这两个方面都不能单纯依靠行政指令强制性地完成，而是主要通过引导、协商等非权力性手段来推动。社会工作的宗旨是“以人为本”、“助人自助”，这与党的“全心全意为人民服务”的宗旨相契合。因此，社区党建的目标要着眼于社会效益和政治效益，方式要以软性的群众工作手段为主，对象要关注全体社区成员，这就是社区党建工作的社会化。这意味着，地区党组织要以自己为中心，向社区内的所有居民区、经济组织、社会组织辐射；各类经济社会组织和居民区中的党组织也要走出自身的狭小天地，放眼周边社会，在这两个方向上相互对接，才能把点联结成网，形成对整个社区的覆盖。可以说，党的工作社会化，是社区党组织网络化整合的内在要求，也是实现党与社会高度融合的最充分体现。
三、明确社区党建的推进路径
社区党建的要义，是在社区中落实推进基层党建的责任主体，形成统一领导、协同运作、富有成效的基层党建新体制，改变居民区党建、单位党建、“两新组织”党建单向推进、顾此失彼的被动局面。多年来，我们已经在实践中进行了多样化探索，取得了一定的成效和经验，有的已经可看作新体制的基础。例如，通过重新定位街道党工委的职能、对“两新组织”党建实施属地管理等，基本解决了社区党建的领导体制问题；通过建立综合经济党工委、设置楼宇党支部等，大大推进了“两新组织”党建工作；通过党建联席会、党建研究会、社区党校等方式，对基层党组织工作与资源整合的方式进行了探索；通过建立社区党员服务中心，试图解决服务党员、凝聚党员的内聚力问题，等等。尤为重要的是，尽管社区党建在实践中仍受到宏观体制变革滞后的制约，内涵和体制也尚未统一，但对其重要性领导层有共识，文件上有落实，为继续推进实践探索营造了宽松的政策环境，提供了较大的创新空间。
为进一步推动社区党建工作走向深入，这里有必要从整体上明确建构社区党建新体制的基本路径，并在梳理已有实践探索的基础上，寻找继续推进的基本思路。
第一是“固核”，即将街道党工委确立为领导社区党建、整合社区基层党组织的核心，并强化其领导能力及整合功能。在这一点上，上海市委在1997年就已发文明确，街道党工委全面负责社区工作，在社区党建中发挥领导核心作用，并明确了“四个关系”②。但是由于缺乏必要的制度支撑，街道党工委的核心作用很难得到全面发挥，整合社区基层党组织的能力也受到较大制约，这尤其表现在它对职能部门派出机构的党组织和原属“条”管理的企事业单位党组织的双重领导或组织、指导、协调难以得到配合。解决这个问题，可以考虑采取四项措施：①将街道党工委转变为社区党委，赋予社区党建工作的独立决策权，实现权责平衡；②推动转制企事业单位属地管理，彻底理顺领导和被领导关系；③实施社区党委成员的民主选举，增强社区基层党组织和党员对社区党委的认同；④建立支部书记联席会议或社区党员代表会议，赋予基层党组织或党员对社区党建和社区建设的决策参与权，强化基层党组织的社区意识和相互联系。其中前两条需要上级党委的推动。
第二是“布点”，即各类基层党组织的设置、调整和运转。政府职能部门派出机构、原公有制企事业单位都有党的组织，只是尚未完全属地管理。从可操作的意义上，目前主要从居民区党建和“两新经济组织”党建来体现我们的思路。首先是居民区党建。已有一套较为成熟的经验和路子，其重点应是居民区党支部的调整及其工作的充实。近年来，居民区党支部成员的年龄结构有了较大改善，但其工作范围应当有新的突破。在领导居委会工作、教育管理党员的同时，应加强在居民区发展党员的工作。当前，组织关系在居民区的仍主要是离退休党员，因此，动员在职党员参与受到很多主、客观条件的限制。从增强党在居民区的力量、增加居民区党组织活力的角度，应积极物色、培养、发展优秀居民参加党组织。其次是“两新组织”党建。近年来的实践已积累了不少经验和有效做法，但对如何建党的问题探索较多，对建党以后如何定位和运作的问题探索较少。事实上，这两者应通盘考虑，在建党的时候就要考虑到它以后的运作，如此才可能有长效发展。针对“两新组织”规模不一、党员数量不一、流动性强的特点，建立独立支部和联合支部、派党建联络员等都是有效的。其中建造“铁打的营盘”③ 来应对“两新组织”及其党员流动性强的思路尤其有意义，因为党的组织具有稳定性、能站住脚，才能真正发挥作用。总起来看，“两新组织”党建中真正有效的思路可以概括为党的组织与“两新组织”交叉设置、相对独立，楼宇支部、联合支部实际上都是这样，完全依托大型“两新组织”设立的独立支部实际上也可按照相对独立的方式运转。确立这个原则，就能够使党组织的生存不受“两新组织”存亡的影响，形成“铁打的营盘”，也能够使党组织的运转避开诸多理论上的死角，从而获得更大的空间。
第三是“结网”，即将各类社区党组织整合成为统一的网络。确立各类社区党组织的统一性，仅靠觉悟和纪律是不够的，要着眼于解决基础性的问题，这就是理顺权力关系和利益关系。职能部门派驻机构的党组织、原公有制企事业单位的党组织配合街道党工委（社区党委）开展社区党建工作的积极性不高，主要原因是他们与社区的利益交叉程度不高、权力关系不顺。“两新组织”领域的党组织与街道党工委（社区党委）的关系较为松散，是因为虽然理顺了权力关系，但利益联系却不强。目前只有居民区党支部和街道之间既有权力的依赖又有利益的依赖，因而关系最顺。从现实出发，似应选择增强街道对“两新组织”领域党组织的整合程度作为突破口。一方面，以联合支部、楼宇支部的形式合并规模较小、活动能力不强的支部、小组，提质减量，增加对支部的资源投入，建立、完善考核奖惩制度；另一方面，着手解决“两新组织”领域的党组织在党的权力体系之外、只有义务没有权力的状况，或者通过党内民主扩大其对社区党政事务的参与权，疏通参与渠道；或者采取派驻专职联络员、聘用支部书记的做法，直接代表街道强化支部工作，落实对支部的领导。优先加强对居民区党支部、“两新组织”党支部的整合，建立党内民主机制，将确立社区党组织网络化的基本框架，包容、渗透转制后的原公有制企事业单位党组织，这是从社区党建的长效机制着眼的。
第四是“运转”，即着手解决社区党组织的功能定位和工作方式的问题。功能是组织生存的依据。基层党组织只有找到适当的功能定位，并采用恰当的方式去实现它，才能获得生命力并站稳脚跟。而基层党组织究竟应当承担怎样的功能，需要根据自身的工作环境和工作对象进行具体探索，但首先需要上级党组织给予明确和指导，这同时也是上级党组织考核基层党组织工作成效的重要依据。从当前形势看，基层党组织的工作环境、工作对象差别较大，因此不同领域、不同部门的基层党组织具体应承担什么功能，应具体分析，不能一刀切。但总的思路应当是淡化经济功能，以社会功能推动政治功能，以社会工作带动政治工作。
第五是“保障”，即解决社区基层党组织开展活动的物质保障和动力机制的问题。在基层组织层面上，居民区党支部、“两新组织”党支部的活动，必要的物质支撑不可缺少，街道也或多或少会给予一定的经费资助，但尚未规范化和制度化。建立制度化的经费支持机制，有助于变暗补为明补，增加透明度，在更大范围内营造积极开展党的活动的氛围。为此，在经费来源上，可从街道财政、党费留成、社会赞助等渠道筹集社区党建专项经费；在经费使用上，除保证每个支部基本的办公费用外，一律由街道党工委（社区党委）统一掌握，对各支部实行活动经费项目审批制，即支部将拟办活动和所需经费报街道党工委（社区党委）审批，由此形成积极开展活动者多得经费支撑，不积极开展活动者少得经费支持的制度。在党员层面上，应着手增强党组织对党员的凝聚力，这就需要切实关心党员的所想、所需、所急，通过加强对党员的服务来调动党员的积极性。目前不少社区建立了党员服务中心，但尚未充分发挥作用，需要进一步充实内容。具体可从就业技能培训、形势报告和讲座、信息咨询、党员俱乐部、生活服务等方面加强对党员的服务能力，尝试建立针对困难党员的帮困基金或互助基金，保障困难党员的基本生活，在组织内部营造温馨的同志氛围。
四、定向社区党建的突破点
构建社区党建工作的新格局，除了明确体制创新的推进路径，还需要找准工作的着力点和切入口。为此，以下几个方面是值得关注的：
一是如何解决“两新组织”党建布点难的问题。重点是总结、完善楼宇党建的经验，营造“铁打的营盘”，解决两新组织“建党”问题。进而探索这些点的功能定位、工作方式、活动保障等，解决“党建”问题。由此形成一套完整的长效机制，推广出去。
二是如何解决基层党建“上热下冷”的问题。重点是解决基层党组织、党员参与社区党建的动力机制问题。主要从关心、服务党员，扶持基层组织工作着手，思考党员和基层组织的权利义务平衡问题。可以从充实、完善党员服务中心的功能和运作做为起点。
三是如何实现社区党组织网络化整合的问题。从强化对“两新组织”党支部的领导和支持开始，探索居民区党支部、“两新组织”党支部的交叉融合。同时，借助与建立社区资源整合机制的工作，推进与职能部门党组织、原公有制企事业单位党组织的利益交融，充实社区党建联席会等联系纽带的内涵。
四是如何完善社区党建领导体制的问题。在这方面，理想的做法是在街道辖区内“划块而治”，推动“两新组织”与居民组织在党建领域的融合，例如将居民区及其周边的“两新组织”纳入同一个党支部，但目前这种思路还存在相当的困难。较为可行的思路是，社区层面上，可考虑在街道党工委（社区党委）下设居民区党工委，与综合经济党工委分别负责社区基层党组织的两个大类，加强对两个方面的领导与沟通，配以党员服务中心对党员开展直接服务所形成的内聚力，建立街道、党员两个维度推动基层党组织的合力，从而综合成为共同的机制。
五是从整体上看，建立社区党内民主机制，可以看作目前社区党建的一个重要创新点。党内民主是社区民主的先导。通过社区党员代表会议、党组织领导选举、重大事项的民主讨论和决策等常规性的活动，既可营造党员参与的氛围与机制，也能解决“两新组织”中的党组织被排除在党的体制之外的问题，形成体制整合。
注释：
① “两新组织”概指改革开放以来出现的以非公有制企业为主的新经济组织和以社会团体为主的新社会组织。
② 明确“四个关系”，即明确街道党工委与街道办事处是领导与被领导的关系，与有关职能部门的派出机构是双重领导关系，与辖区内党组织是组织、指导、协调的关系，与辖区内“无主管经济组织”是组织领导的关系。
③ 在上海的社区党建工作中，“铁打的营盘”是一个形象的比喻，意思是依托商务楼宇、商业街区等固定空间设置党组织，以解决依托企业单位设立党组织后党组织随企业解体而频繁解体、缺乏稳定性的问题。
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