长江勘测规划设计研究有限责任公司 湖北武汉 430010
摘要：相比水库工程，线性水利工程具有点多、线长、建设周期长的特点，工程占地涉及行政区划多但局部相对占地少；线性水利工程建设征地主要任务为确定征地范围、完成实物（复核）调查。其征地范围易因工程设计、政策因素、地方协调等方面的影响而发生变化，导致调查工作反复。本文从前期设计充分考虑、及时征求意见、地方严格管控、利用GIS软件建立指标数据库、做好线外调查等角度提出工作方式建议，以供探讨。
关键词：水利工程，线性，建设征地，工作方式
Discussion on work way about land expropriationin linear water conservancy project
FANG liang，LV tao，LV zhijun，WANG jianpeng
(Changjiang Survey，Planning，Design and Research CO.，LTD.，Wuhan 430010，China)
Abstract：Linear water conservancy project has many characteristics，such as many points，long lines，long construction period，strong professionalism and strict procedure，involving many administrative divisions but small area in specific location. The main task is to determine the scope and complete the investigation. The scope is easy to change due to the influence of engineering design，policy factors and local coordination，leading to repeated investigations. This paper puts forward some suggestions，including early design，ask for advice in time，local strict control，investigation of the outside line and the use of GIS software to establish the database.
Key words：water conservancy；Linear；land expropriationin；work way
按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（国务院令第679号第三次修订）及水利行业相关规程规范，水利工程建设征地主要任务包括在可行性研究阶段（以下简称“可研”）根据确定工程建设征地范围完成实物全面调查；在初步设计阶段（以下简称“初设”）复核建设征地范围及补充调查。
相比水库工程，线性工程往往因不同阶段征地范围发生变化造成移民调查工作反复；不仅增加了设计单位工作量，也增加了地方政府协调难度[1]。如某输水隧洞工程（以下称“案例1”），对于施工准备期开工的道路和渣场，与可研相比有84%的范围不同程度的发生了变化，重新履行了调查程序；地方政府多次组织对土地分解细化，老百姓也出现抱怨反感情况。
本文从线性工程建设征地特点出发，分析了影响征地范围变化因素，并提出了工作方式建议。
1 线性水利工程建设征地特点
1.1 工程特点
水库工程主要建筑物一般由大坝、泄洪建筑物等组成，枢纽区占地集中；水库区有明确的正常蓄水位。坝址及水位确定的情况下，征地范围特别是水库区基本不会发生变化。
线性水利工程占地涉及的主要建筑物包括渠道、管道等及相应施工区，点多、线长；用地范围可调性大；涉及交叉建筑较多，特别易与公路、铁路、输油（气）管道交叉。
1.2 建设征地特点
水库工程大部分为永久征地，涉及搬迁人口往往几百人甚至上千人，生产安置及搬迁安置方案复杂。
线性水利工程涉及行政区划多但局部相对占地少，涉及土地多但人口少[2][3]，且临时用地占用一定比重，生产安置及搬迁安置相对比较简单。
案例1输水轴线长约115km，涉及2个市4县；涉及62个村民小组中，仅3个小组永久耕地征地比例占全村5%以上；施工临时用地占比约88%；涉及人口34人。某输水渠道工程（以下称“案例2”）长约112km，涉及1市2县；施工临时用地比例约45%，涉及人口仅3人。
线性水利工程建设征地主要任务即确定征地范围及实物（复核）调查。实物调查是建设征地工作基础，而确定征地范围是实物调查的前提。基于线性工程用地范围可调性较大，其建设征地工作最核心问题即征地范围发生变化带来调查工作反复。若前期工作不到位，则容易造成征地范围发生变化，实物调查工作反复[1]。
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2 影响征地范围因素分析
导致征地范围发生变化一般有3个因素，即工程设计、近期出台的政策、地方协调。
2.1 工程设计
（1）设计深度
水利工程可研阶段，工程设计成果仅需满足工程可行性深度，但移民专业按照政策规定需完成实物全面调查。
随着后期工程设计深度加深，其布置方案可能发生变化，从而导致用地范围变化[2]。如线性渠道、道路工程，在可研之后有初步设计、招标设计、施工图设计；即使线型不变，其开挖回填边线也可能发生偏移，征地边线即发生变化。
（2）设计周期
水利工程勘察设计周期一般较长；勘察设计过程中，由于发展需要地方一些公路、铁路项目已建设完成[2]。线性工程之间不可避免的会出现交叉，可能导致工程布置方案调整。
案例1从可研外业调查至初设批复经历4年，其隧洞、道路等因需与新建成的高速公路、输气管道交叉衔接，设计方案及对应用地范围相比可研作出了局部调整。
2.2 近期政策
国家近期出台了一些新的政策保护以耕地、林地、生态环境等。如《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）要求严格控制占用基本农田；林业局关于《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号）要求各类建设项目不得使用Ⅰ级保护林地，采石（沙）场、取土场不得使用Ⅱ级保护林地中的有林地。
在国家政策要求下，各级政府加强了对工程建设用地的审查审批。线性工程中施工临时用地沿线布置，特别是施工营地、弃渣场等若占用基本农田或高等级保护林地，则需要优化或调整。案例1虽然为国务院确定的重大水利工程，但可研规划的6个施工营地因占用基本农田，在初设（或实施）前均进行了调整。
因此，政策因素可能会倒推工程布置方案作出改变，用地范围相应发生变化。
1.3 地方协调
线性工程范围因施工临时用地多，地方各级人民政府、行政村组（以下简称“地方”）可能会提出调整意见。
（1）征地难度
工程布置方案往往最先从设计最优的角度考虑，而地方出发点则是征地协调难度最小、是否可结合地方发展规划等；特别是涉及到地方认为的敏感因素，如占用少数民族坟地、祭祀山、水源点等，地方征地协调难度较大。
（2）不同意见
因线性工程涉及行政区划多，地方出于不同角度对占地范围意见可能不同，导致出现反复。案例1中某弃渣场，行政村提出了渣场位置，但在后期实施时由于乡镇人民政府反对，再次进行调整。
再者，若地方前期不分析、不重视，在后期真正实施时也可能要求调整用地范围。
相比水库工程，线性工程中这3个因素特别突出。水库工程在可研需确定推荐正常蓄水位，回水成果根据长系列水文资料计算得出；水库区与其他线性工程交叉相对较少，且一般通过迁（复）建处理交叉项目；对于占用基本农田，则通过前期调整规划补充相应数量；可研确定范围后，地方政府一般也不会因协调难度再提出调整范围意见。
2 工作方式建议
影响征地范围确定的三因素相辅相成、相互制约。如从工程设计角度最优的方案可能不利于地方征地协调；地方建议位置也可能不符合国家近期政策。因此要统筹考虑、从中选优。
2.1 设计前期充分考虑
从设计角度，在满足工程设计前提下，尽量考虑阶段设计深度影响，必要时达到下阶段设计深度。尽可能选择大比例尺、最新测绘的地类地形图进行工程设计[3]。
提前与县级国土、林业部分对接，收集专业部门数据库。用地范围特别是施工营地、弃渣场等，要尽可能的避让基本农田及高等级保护林地，尽可能少占耕地。
2.2 及时征求意见
前期初步方案形成后，组织水工、施工、移民等专业联合踏勘，并征求地方及相关职能部门意见[1]，避免仅在图上作业；同时充分了解风土民情。特别对一些范围调整制约因素较多或局部调整影响整体布局的功能区，如永久建筑物、弃渣场等。
对于既满足工程设计需要又便于地方征地的建议，及时采纳。对于一些专业角度不成熟的直观性意见，如地方提出对道路裁弯取直（但明显不满足坡度及转弯半径要求），做好说明解释。
为引起重视，避免地方意见不一致，申请政府部门对确定的范围出具书面确认意见。
2.3 地方严格管理管控
组织各方踏勘后，为避免抢栽抢种，在省级人民政府下达停建令之前，申请地方人民政府加强对征地范围的管控。
水利工程前期批复后至实施前，对于一些地方新建的不可避免的交叉建筑物，申请项目业主及地方在新建工程之前，先与批复的方案对接，尽量减少对批复方案的影响。
2.4 利用GIS软件建立指标数据库
线性工程中土地指标为实物指标的最重要组成部分。针对范围易变但变化通常位于原征地范围附近的特点（如设计深度加深，渠道、道路初设征地边线较可研偏移2m），建议利用GIS软件建立土地指标数据库。
土地指标通过土地地类层、行政界线层及征地范围层叠加分析得到。当征地范围变化时，仅更新征地范围层即得到更新范围对应的土地面积，减少内业工作量。
后期也便于项目业主利用数据库实时掌握征地范围动态变化，便于线性工程土地和林地报批。
2.5 做好线外调查
可研调查时，同时查清楚征地范围附近区域的控制性指标及地方敏感因素，如35kV及以上电路线路塔基、通信基站、水源点等，以避免设计方案调整占用。
做好红线外土地地类及村组界调查，以完善数据库中线外土地地类及村组界图层。
3 结语
合理的工作方式可减少外业调查工作量，减少地方人民政府工作协调难度，利于工程设计方案真正落地及工程建设的推进。
为避免或减少线性水利工程中征地范围发生变化带来移民工作反复，从确定征地范围角度，设计事先充分考虑可减少或避免设计深度及政策因素带来影响；及时征求意见避免了因地方征地协调困难出现的方案调整；地方严格管理控制则减少了设计周期带来影响。从实物调查角度，前期利用GIS软件建立土地指标数据库，做好红线外实物调查。
参考文献：
[1]谢远庆，肖俊和.南水北调东线一期工程穿黄河工程征地移民实施[J].海河水利，2016,（1）：25-38.
[2]张健.黔西南山区长距离大型调水工程建设存在的问题及对策[J].中国水利，2014，（6）：49 -51.
[3]韩应.浅谈线性工程项目管理的核心重点[J].水利建设，2015，（36）：204 -205.
[4]贾士权.南水北调工程征地移民工作问题分析及政策建议[J].南水北调与水利科技，2010，8（4）：155 -157.
论文作者:方亮,吕涛,吕志均,王建鹏
论文发表刊物:《防护工程》2018年第31期
论文发表时间:2019/1/15
标签：线性论文; 工程论文; 地方论文; 工程建设论文; 林地论文; 水利工程论文; 实物论文; 《防护工程》2018年第31期论文;