周杰 陈红梅
华杰工程咨询有限公司 北京市 100029
摘要：文章论述了PPP模式的概念，并要求正确认识该模式的操作流程，通过对前期咨询方法的分析，探讨前期咨询产生的周边影响，为PPP模式的可行性研究提供改革意见。
关键词：PPP模式；操作流程；前期咨询；影响
1 引言
PPP模式（公私合营模式）是政府与私人组织之间的一种伙伴式的合作关系，目的是为了提供公共产品和服务，并且是在特许权协议的基础上达成的，双方需要签订一定的合同来保证这种合作关系的顺利开展。PPP作为吸引社会资金参与国家基础设施建设投资的一种重要融资手段，以政府参与全过程经营的特点受到国内外的广泛关注，而且近年来在国家相关政策支持下得到了实质性的发展。但是在快速发展的同时，PPP模式也面临着融资难、缺少退出机制等难题，特别是因为在我国的发展速度过快，但我国的相关法律和政策支持却比较滞后，为PPP模式的发展带来诸多隐患。PPP模式前期咨询方法是决定PPP模式是否能够顺利开展的前提，因此需要加以重视。
2正确认识PPP模式操作流程
PPP模式主要有三类，外包类、特许经营类和私有化类。而且PPP模式发展的必要条件，一是要有政府的支持，二是要有健全的法律，三是要有专业的人才。因此，国家发改委印发了《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（以下简称《工作导则》），进一步规范了PPP模式的操作流程。《工作导则》适用于能源、交通运输、水利、环保、农业等传统基础设施领域，而且提出的PPP模式主要是特许经营类和政府购买服务类。发改委发布《工作导则》的意义在于增加PPP项目操作的规范性，防止变相成政府融资负债项目，同时增加PPP项目的可信度。制定操作规范在于引导PPP项目合理化、科学化，提高项目操作的透明度和公正性，避免流于形式。
PPP模式的操作流程首先是选择正确的PPP模式，根据收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素来决定，对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—经营—转让（BOT）、建设—拥有—经营—转让（BOOT）等模式推进。对于经营收费不足已覆盖投资成本或难以形成合理回报、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、建设—拥有—经营（BOO）等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用BOO、建设—租赁—经营（BRO）、经营和维护（O&M）等市场化模式推进。
3PPP模式前期咨询方法分析
3.1前期咨询方法分类
随着PPP模式在我国的深入开展，相关政策和法规陆续完善，而为了对PPP模式的开展进行科学性和合理性、准确性的分析，出现了诸如VFM（物有所值分析）、PSC（公共部门比较值）、FAA（财政承受能力分析）等新的前期咨询方法，与传统的方法有所区别。传统的咨询方法主要有三类：经验判断法，依靠咨询师的过往经验对PPP模式的开展进行综合性判断；数学分析法，在数学技术手段上进行系统分析、线性分析、统筹分析等定量分析方法；试验法，根据PPP模式项目选择，开展多次试验，并对试验结果进行检验，从中选择出可用的方法。
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3.2应用注意事项
一是PPP模式前期咨询方法的研究应减少高端化和神秘化，VFM、PSC、FAA等咨询方法的出现，纵然提高了对PPP模式合理性分析的准确性，但也过于拔高方法的高端性，其实这些新方法与传统咨询方法相通，没有脱离前期咨询的既有深度要求和研究方法，而且具体来讲，这些新方法都是通过对经验、数据统计和公式计算，以及标准比对和实际收支平衡等的对比的情况下，最终实现对PPP模式可行性的确定。
二是PPP的前期咨询方法应做到多元化和综合化，现在选择的前期咨询方法过于注重定量分析，直接考量的PPP模式是否能行，通过这些指标确定某项目能否采取PPP模式进行，这会导致PPP模式的咨询变得程式化，并转变成为了评价而评价、而且过于重视定量分析，容易将某些对社会和国民经济发展有利的项目排除掉，而政府主导的PPP模式，更应该考虑的是对社会和国民经济发展的益处，而不是从中可获得的收益。因此PPP的前期咨询方法应做到多元化和综合化，从多方面、全方位进行项目咨询。
三是PPP模式的评价要重点从国民经济和社会发展的宏观角度考虑。当前对PPP模式的前期咨询内容，主要是考虑项目相关的经济、产业、技术和市场等方面是否适合以PPP模式开展项目，并对可行性和必要性进行论证，这就是对项目的物有所值论证。而对项目的国民经济评价是建立在国民经济的宏观基础上的，考虑得更加全面。因此在物有所值评价与国民经济分析上结论不一致的情况下，项目负责人更应该从国民经济和社会发展的角度，考虑该项目是否可行。
4PPP模式前期咨询的周边影响
4.1进行前期咨询是项目论证的必然要求
进行PPP模式论证的目的是通过对该项目技术、市场、财务、法律等方面的研究，采用VFM和FAA方法，讨论项目进行PPP模式是否可行，以求为企业和政府进行正确的投资和合作提供科学的参考依据。因此进行PPP模式的前期咨询是项目论证的必然要求，但要避免前期咨询将论证变为形式化，将可行性变成可批性。前期咨询应该给予PPP模式的基础上进行科学、全面、合理的分析和论证，主要从宏观经济角度考虑项目可行性问题，而不是进行定量分析，还要增加对于公共服务需求、责任风险分担、服务产出标准财政支付方式等因素的咨询，为进行PPP模式的研究论证提供充分的前期准备。
4.2可行性研究报告需要与时俱进
现在开展PPP模式的可行性研究报告的理论基础是国家在2002年颁布的《投资项目可行性研究指南》，《指南》对项目的科学决策和规范发展提供了指导作用。但随着时代的发展，我国经济发生了很大的转型和改变，《指南》实施的内外部环境发生了很大的变化，已不再适合新时代下项目的投资决策，因此需要与时俱进，完善《指南》的内容。因此要在PPP模式的前期咨询方法的基础上，通过对新方法、新标准的分析，逐步完善《指南》的可行性研究内容，增加对于节能减排、环保、生态文明建设等最新内容的分析，重视对国民经济和社会发展带来的有益之处，反之来实现对前期咨询的分析研究和指导。
5结语
PPP模式是符合新常态、新时代和新阶段的一种合作方式，但该模式的使用，对前期咨询方法造成了新的冲击和挑战，因此需要对产生的影响进行分析，对前期咨询方法进行优化和改革，体现出前期咨询的科学、合理、客观和全面的研究论证价值。
参考文献：
[1]于晓丹,吴哲坤.冷眼观PPP-试论PPP模式前期咨询方法及影响[J].中国工程咨询,2017,(1):44-45.
[2]米洋,李爱玲.PPP模式下工程咨询企业的发展问题探讨[J].工程经济,2017,27(6):65-68.
论文作者:周杰,陈红梅
论文发表刊物:《防护工程》2018年第13期
论文发表时间:2018/10/18
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