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一个成熟的证券市场离不开成熟的投资基金。发展投资基金，培育理性的机构投资者，是当前规范我国证券市场发展的大趋势。而在我国目前的证券市场结构中，国债市场无论是在一级市场还是在二级市场都占有绝对主力地位。因此，从我国的实际出发，优先发展国债投资基金应该是我们合乎理性的选择。
一、发展国债投资基金适逢其时
国债投资基金是以国债为主要投资对象，以国债市场为主要投资领域的基金，是基金市场的重要组成部分，也是一些国家的通行做法，它在带动国债市场乃至整个金融投资的规范化方面有非常积极的作用。当前，建立国债投资基金，培育国债市场上的机构投资者已是我国国债市场发展的客观要求，设立国债投资基金的条件也日趋成熟，发展我国的国债投资基金是适逢其时。
1.发展国债投资基金是满足个人投资者参与国债市场的需要
国债作为金边债券，因其高收益性、高流动性、低风险性而备受人们青睐，尤其是在中央银行三次降息以及股市动荡的影响下，国债日益成为人们投资的热点。但随着国债发行频率的加快、国债品种的不断增多以及国债投资方式的多样化，国债市场对其参与者的要求越来越高。而个人投资者由于受时间、经验、知识以及信息面的制约，往往跟不上国债市场交易的节奏，不能有效把握稍纵即逝的国债市场投资机会以获取较好的投资收益。而国债投资基金的一个重要特征便是“积少成多、实行专家职业性理财”，由具有丰富理论知识和实践经验的专业人员集合众多散户个人投资者的资金，按统一的程序和规则专门投资国债市场，可以实现国债品种和期限的较好组合，获取规模投资收益。另外还可以投资基金的一部分做高风险、高收益的投资组合，在保证资金一定盈利性的前提下，追求可能的更高收益，从而使得个人投资者既不用耗费太多的时间和精力，又达到参与国债市场、获取稳定高收益的目的。
2.发展国债投资基金是提高国债发行效率的需要
由于受财政形势、还债需求的影响，我国国债发行规模呈逐年加大的趋势，1981年仅发行49亿元，而在1997年发行量已达2360亿元，但这还不会是最高点，国债发行规模还将进一步扩大。如何将巨额国债发出去，同时又要降低筹资成本，是摆在我们面前的一项重任。实践证明，再走以前行政摊派的老路子是行不通的，要提高发行效率、降低发行成本，必须走国债发行市场化的道路。根据近两年国债发行的实践和世界各国的通行做法，通过机构发行，变国债零售市场为批发市场是必然的选择。但1997年我国的国债发行却出现了令人颇感意外的局面，除第一期200亿元和第四期130亿元的记帐式国债沿用了1996年常用的招标承销外，第二期1840亿元的凭证式国债和第三期200 亿元的无记名国债则恢复使用了1995年以前的行政承销制，在市场化改革方面，国债发行方式不是进化而是退化了。这其中的一个主要原因就在于国债市场上缺乏资金实力雄厚的金融机构，因为我国目前金融机构（银行除外）自有资本不多，实力并不雄厚，而且由于禁止商业银行参与国债回购市场，金融机构也已不能再通过此渠道融入资金参与国债市场的招标竞争，因而影响了国债的发行。而建立国债投资基金，尤其是开放式国债投资基金，一方面它自身就是实力雄厚的机构投资者，可以直接参与国债的承购包销和竞争招标。另一方面又可以为其它金融机构融通资金，调动其承销和招标国债发行的积极性和增强其竞争能力，从而达到深化国债发行机制、提高国债发行效率的目的、以适应国债发行规模不断扩大的要求。
3.发展国债投资基金是支持中央银行公开市场业务的需要
公开市场业务是指中央银行利用国债、外汇及其它金融工具的买卖来影响社会货币流通量和利率变动的经常性微调手段。从国际一般做法看，真正能够起作用的、大量的公开市场业务是在国际市场上以国债为操作对象、以回购（逆回购）为主要交易形式进行的。但中央银行要想真正通过国债市场开展公开市场业务，必须有足够的机构投资者做基础，因为公开市场业务的主要机制在于中央银行通过在国债市场上快速大量地买卖国债而提供一个调整利率的信号，而个人投资者毕竟持有国债数量有限，不能适应中央银行的这种需要。
为适应市场经济下金融调控方式转变的需要， 我国中央银行在1996年启动了公开市场业务，但由于机构投资者较少以及其它因素的影响，效果一直不理想。1997年6 月为整顿国债回购市场又停止了商业银行在国债回购市场上的业务，虽说随后又启动了银行间债券市场，但公开市场业务的运行总的来看是远没有发挥其应有的作用。因此，通过设立国债投资基金，将分散在千百万个人投资者手中的国债集中起来，统一运作，让国债投资基金成为公开市场业务的重要参与者，是当前我国有效实施公开市场业务，发挥其调控经济作用的合理需要。
4.发展国债投资基金是活跃国债流通市场的需要
建立一个低成本、高效率、高流动性的国债发行和流通市场一直是我们国债市场改革的目标，而高流动性的国债流通市场又是高效率发行市场的基础。我国目前情况是大量的国债沉淀在个人手中（60%以上），而个人由于时间、精力的限制，无法到国债二级市场上交易，致使国债流通市场既不稳定又不活跃，这也是1997年国债发行受阻的一个原因。因此，通过设立国债投资基金，将个人手中的国债集中起来进行交易，不仅可以扩展国债流通市场的参与面，而且可以丰富国债市场上机构投资者的数量，提高国债投资的层次，推动国债市场向规范和成熟的方向发展。另外，建立国债投资基金，还可以解决广大农村和边远地区人民购买国债的需要，从而扩大国债市场的容量，还可以动员长期金融资源，增加对长期国债的需求。这是解决当前债务依存度过高的一种有效途径，也有助于实现国债期限结构的多样化。
当前，为活跃和稳定国债市场，推出国债做市商制度已是大势所趋。而建立国债做市商必须有两个重要条件：一是要有众多机构参与国债市场；二是参与国债市场的机构必须有较大量的资金实力。而我国目前的情况则是参与国债市场的机构（各证券公司等）实力并不大，实力大的（银行）又无法参与。国债投资基金，尤其是开放式国债投资基金由于有社会庞大的闲散资金支撑，能够充分满足国债做市商的这两个条件。目前设立国债投资基金，应当是建立国债做市商制度的重要选择方向。
5.《证券投资基金管理暂行办法》出台后是否还有必要建立国债投资基金问题
1997年11月14日颁布实施的《证券投资基金管理暂行办法》规定，“一个基金投资于国家债券的比例，不得低于该基金净资产的20%”，明确界定了国债在证券投资基金中的地位。这无疑为国债市场增加了新的参与机构，有利于扩大对国债流通市场的需求，在一定程度上也有利于国债市场的稳定。那么是否还有必要建立国债投资基金呢？对此应看到无论就基金本身的投资回报，还是就管理层发展证券基金的目的而言，目前证券投资基金的主要定位还在于股票市场，在于改变投资者结构和投资理念，发挥理性投资者对上市公司的监督作用，从而促进股市稳定发展。因此执行现行规定的证券投资基金并不能取代国债投资基金的地位和作用。从长远规范国债流通市场出发，建立国债投资基金是是必要的。但应当承认《证券投资基金管理暂行办法》的出台也为我们建立国债投资基金提供了契机和奠定了纲领性基础，其实施中的成功和不足也将为我们下一步推出《国债投资基金管理办法》提供先导性经验。
6.从我国国债市场的发展状况看，已初步具备建立国债投资基金的条件
我国国债市场从无到有，从小到大，经过近十年的发展，现已初步具备了建立国债投资基金的条件，主要包括：形成了有一定规模，包括有众多证券公司、信托投资公司、保险公司、大财团等参与的国债投资群体；国债发行、余额都已具一定规模；长期、短期，记帐式、凭证式，贴现式、付息式国债同时并存，国债投资的品种和期限已初步实现了多样化；早就有了一些类似国债投资基金的衍生投资品种如国债组合收益凭证、国库券再投资收益券等，其运行为设立国债投资基金提供了宝贵的经验。
综上所述，无论从必要性上还是从可行性上，建立国债投资基金的条件都已基本成熟，虽然目前我国在某些方面还解决得不够好，如尚未实现利率的市场化、上市流通的国债品种还太少等，但这已不能构成我国发展国债投资基金的主要障碍。而且，中国人民银行已经把建立国债投资基金提上议事日程，财政部官员也多次呼吁要发展国债投资基金。总之，根据我国国债市场乃至证券市场发展的需要，目前建立我国的国债投资基金是适逢其时。
二、发展我国国债投资基金的思路
毕竟，国债投资基金对我国来说还是新事物，建立我国的国债投资基金切不可盲目而行，必须坚持整体设计、逐步推进的原则，同时要与我国经济增长方式转变的要求相适应，坚持走内涵发展的道路，要使国债投资基金从一开始就在有力的监管下规范化发展。结合我国国债市场发展及社会投融资机制改革的要求，发展我国国债投资基金的具体思路为：
1.加强国债市场的市场化进程，推进国债全国统一结算体系的建立，促进国债利率的市场化，进一步丰富国债的期限、品种结构，改进长期国债的付息方式，从外部条件和宏观环境上为国债投资基金的建立和规范化运行打下坚实的基础。
2.加强国债投资基金的人才培育工作，造就大量的有丰富理论知识和实践经验、通晓市场分析、经济预测、投资组合，又熟悉中外金融法规的专业人才，为国债投资基金的规范化运行提供人才保证。
3.尽快制定并完善关于国债投资基金的管理制度，奠定市场规范运作的基础。要明确规定可以开展国债投资基金机构的条件，建立开展国债投资基金的审批制度，规定国债投资基金在国债一、二级市场的投资行为，规定国债投资基金投资于国债品种的最低比例，健全有关国债投资基金运作的财务报告制度。
4.将目前市场上形形色色的国债组合收益凭证、国库券再投资受益券等统一为规范的国债投资基金，并严格按有关国债投资基金的管理制度行事，防止发生假借各种名目的金融创新而扰乱市场秩序的现象。
5.考虑到我国的证券市场还不完善，操纵市场的投机行为还时有发生，从促进国债发行和方便投资者的角度出发，应优先建立开放式国债投资基金，因为这种形式的基金没有发行总规模的限制，投资者可以随时申购和赎回，方便投资者投资，而基金经理人在投资者随时赎回的压力下会努力经营基金，以增强国债投资基金的吸引力；同时也能够随国债发行市场和流通市场情况的变化适时募集资金，这与国债分散均衡多次发行的市场化趋势相适应，使基金组织购买新债和为其它金融机构提供融通资金的能力能得到确保。
6.由于我国目前金融机构较多，秩序有待进一步改善，国家应控制新的金融机构成立，因此，建立国债投资基金宜实行契约型的，因为这可以由已有的金融机构发起组建，按信托契约经营即可，而公司型基金需单独成立股份有限公司，手续比较繁杂，与现阶段我国的现实情况和宏观调控的要求不符。当然，在市场比较成熟和规范后也可考虑建立公司型的国债投资基金。建立契约型国债投资基金应注意使管理人与托管人严格分开，以增强国债投资基金的安全性和透明度。
7.在条件成熟的情况下，逐步引入中外合资国债投资基金， 但要对外资在基金存续期间的持有比例作出严格规定，且要以有利于保证市场稳定和便于监管为原则。
8.对新建立的国债投资基金批准其成为国债一级自营商，使其享有国债一级自营商的权利与义务，特别是赋予其能够参与国债招标的资格。
9.加强宣传，引导投资者，尤其是个人投资者正确认识和参与国债投资基金投资，强调购买国债投资基金凭证不同于直接购买国债，在风险、收益等方面都是有差异的，以便投资者自主选择投资。
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