我国农民增收的制度障碍分析，本文主要内容关键词为：农民增收论文,障碍论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1978年实行家庭联产责任制以来，农民收入有了大幅提高，也发生了很大变化。改革开放初期，伴随新政策的出台，农民收入出现了迅猛增长，但近10年来，农民收入出现了增速趋减现象。尽管有其他多方面的原因，但从根本上讲，与相关的制度和体制安排有关。具体来说，在政府行为上，主要表现为政府失灵和政策失效；在体制安排上，主要表现为土地制度、户籍制度、教育制度和税费制度等。通过分析找到这些影响农民增收的制度障碍的症结，对解决我国农民增收问题具有十分重要的意义。
一、政府行为分析
(一)政府行为失灵的主要表现
1.城乡治理的非同步性
影响农民收入增长的关键原因之一是农村与城市发展的非同步性。建国初，党和国家把经济发展的重点放在重工业上，城市是国家发展的重心，也是国家重点保护的对象。在这种社会经济环境下，逐步形成城乡分治的体制，以农村补城市，优先发展城市。其主要手段是工农业剪刀差，城乡户籍两种政策，“农”与“非农”界线分明。二元经济结构和经济运行中的体制约束及歧视性的政策，造成了城乡收入的差距拉大。但是，当工业化发展到一定程度，进一步牺牲农民的利益，必然影响工业的发展。往常出现的通货紧缩现象，就与农民收入过低有关。
2.财税体制过于集中
1994年实行分税制以来，中央财政和政府宏观调控能力大大增强，中央对地方的控制也随之增强。分税制实行的结果是财政逐级包干，好的财源总是被上一级政府抓走，其结果是地级市以上各级政府的财政有保证，而县政府的财政常入不敷出，有资料显示，[1] 全国50-60％的县政府和75％的乡政府发工资都有问题。财税体制过于集中直接导致了县乡财政赤字，靠税收得不到足够的钱，此时县乡政府以及村委会在进行管理时出现政府失灵情况。一是县乡政府在考虑公共事务管理时，往往渗入行政主体自身利益的需求。因此，就会出现各种名目的乱摊派、乱集资和乱收费。而这些费用都落在了农民的头上，农民收入有限，可负担却很重，农民收入问题也就越发严重。二是农村基层政府增加农民负担已为中央所明令禁止，农民也在自觉地抵制，因此，政府靠增加农民负担来解决财政赤字越来越困难。没钱政府无法运转，社会也就无法正常运转。因此，县乡村举债发薪已成普遍现象。有资料统计，“三农负担共计近2万个亿之巨，按6％利息计算，年需利息1200亿，就是贷款还款期平均放宽到十年，不再增加农村集体贷款和借款，一年也需要平均还本付息近2600亿。十年期间，分摊到每一个县，平均每年需要还本付息一个亿，平均到每个乡镇每年要还本付息580万元。”[2] 农村基层政权的债务最终还是要靠征收农民税费来还。
3.某些行政管理的僵化性
实施行政管理是农村基层政府推行积极行政的一个重要手段，也必不可少。但是，农村基层政府，特别是乡镇政府实施有效的行政管理，尤其是对有关市场信息在行政管理上给予指导却是很困难的。其原因：一是乡镇政府的信息渠道不畅且来源单一，有些主要靠上级政府提供；二是乡镇财政困难，很难挤出一定的费用来收集有关信息，而信息的获取往往需要高额的成本；三是乡镇信息处理的人才匮乏，我国大多数乡镇高层次的人才很少，乡镇拥有的计算机也很少，能利用互联网的乡镇更少；四是乡镇缺少收集信息的积极性，因政府行政是非盈利的，政府在行政管理上给予一定的指导是政府的职责所在，而收集信息却要高额的成本。正是由于行政管理信息的获取存在诸多困难，所以乡镇在行政管理中极易造成决策失误，领导“拍脑袋”决策的事时有发生。而一旦失误，有些损失只能由农民来承担，因为有些领导在行政管理中给予的指导是不具有法律约束力的行为。在现阶段，由于乡镇管理水平不高，领导在行政管理中给予的指导往往变成行政指令，强制的行政指令直接妨碍了农民的经营自主权，挫伤了农民生产的积极性，影响了农民投资的力度，最终影响到农民收入的增长。
4.管理目标的自利倾向
政府的管理目标是为公共事务服务，提供公共产品。但是，对于农村基层政府来说，在提供公共服务的同时，也存在管理目标为自身利益服务的倾向。原因有：其一，基层政府具有扩张行政权力的欲望。有些地方政府和某些官员为了打造形象工程树立政绩，损耗社会财富太大，农民不堪重负。农民收入的增长，缺乏长期的规划，很难产生规模效应。其二，缺乏限制乡镇政府机构和人员膨胀的措施。政府不以营利为目的，政府机构的膨胀在缺少控制措施的前提下，有其必然性。政府以提供公共服务和公共产品为己任，公共产品越多，服务越周到，就说明政府是有效的政府，是为民的政府，但是，提供这些产品，政府也需要花成本，更需要大量的公务员去完成，人越多能办的事当然就越有条件干好。所以，乡镇政府对于臃肿的机构和庞大的公务员队伍并非十分排斥。而且，在机构改革过程中，上级政府可以将富余人员最终分流到乡镇政府，使乡镇集中了大量的富余人员。因此，乡镇政府吃皇粮的人太多，在税源不足的情况下，财政成了吃饭的财政，政府为自己服务，就使政府管理失灵。农民负担加重，相对来说收入就减少了。
5.乡镇政府的“试验式”管理
政府对于农村经济发展应当充当什么样的角色的问题，也就是农村的发展权是掌握在政府手里，还是掌握在农民手里的问题。目前理论界对农村中乡镇政府与农业的关系(简称“政农关系”)很少涉及，由于理论上缺少对其全面的权威性的阐述，作为拥有行政权力的政府在“政农关系”上具有优越性，他们往往把农村的发展权片面地理解为“政府发展权”，并滥用这种权力，把农村变成了乡镇政府的“试验场”。乡镇政府直接组织经济的动力和措施加强了，政府干预农村经济的力量就非常强大，农民的生产经营自主权难以得到保证。在乡镇政府的“试验式”管理中，政府是不承担任何风险的，“试验式”管理经营中出现的风险全部由农民承担。农民可能会倾家荡产，很快贫困下去，而政府却旱涝保收。因此，许多农民背井离乡到城里去找活路，有的农民干脆就让土地抛荒，农民收入无法增加。
(二)政策失效的主要表现
1.农业政策失效表现
农业政策失效，一方面表现为有时潜在的社会利益产生了，但政策的适应性变化却相对滞后，使得低效率的或无效率的政策得以维持；另一方面表现为，在更多的时间和场合中，一项政策安排下，不同的人或人群得到的往往是各异的东西，某个人或某群人的预期收益超过预期成本，其他集团和整个社会的预期净收益可能相差悬殊，甚至在损益的总体计算中，社会收益是负的，但仍被采用。
2.农业政策失效分析
分析政策失效的原因，试用博弈观点来分析之。中央与地方各级政府的博弈是建立在地方利益双重性的基础之上的。一方面，地方与中央的根本利益具有一致性，地方利益以中央利益为前提；另一方面，地方利益又具有相对的独立性。这是因为，地方政府也必须以发展本区域的经济、文化、福利、教育和公共设施等事业为重任，以改善当地人民的生活。这一双重性将地方政府推入了两难境地。作为地方政府，既要完成中央下达的计划，帮助中央实现国民经济发展战略，又必须满足本地区人民群众的需要，千方百计地谋求地方利益。地方政府在进行决策时，总是在中央计划与地区利益之间进行相机决策，由此便产生了中央与地方的博弈行为。而在政策执行过程中，中央与地方都力图实现自身利益的最大化。中央政府为了进行宏观调控，可以采取放权和集权两种策略。当权力过于集中的体制遭到地方的普遍不满，限制地方积极性的发挥，进而影响国家整体利益时，中央政府倾向于采取放权策略。如果中央政府的放权能够获得地方政府的合作响应，那么放权便成为中央的最佳策略。但如果中央的放权换取的只是地方的对抗，即地方无限度地要求更大的权力，致使各个分力的增加并不能导致合力的增强，相反带来整体的无序状态时，则中央政府恢复到集权状态。然而，地方政府在努力谋求地方利益的最大化时，往往可能采取下列策略：一是在制定财政预算上进行激烈的讨价还价；二是中央推出的政策举措一般都是原则性的，地方在实施中把这些原则性要求变为具体操作规则时，往往易在“用足用活中央政策”的幌子下解释中央政策，打一些既不与中央政策明显冲突，又有利于本位利益的“擦边球”；三是地方表面上维护中央权威，服从“全国一盘棋”，实际上却另搞一套；四是当地方刚性利益在受到中央强有力的宏观控制后，不仅有抵触情绪，而且有时还会从暗中软化发展到公开抗衡。最终中央与地方各级政府的博弈均衡被打破，导致政策失效。
二、体制安排分析
(一)土地制度
1978年农村土地的家庭承包经营制的实施，赋予了农民一定期限的土地经营权及其相应的收益权，既极大地调动了农民的积极性又使土地的潜力得以充分发挥。但这种土地制度只能解决农民的温饱或摆脱绝对贫困而不能使农民收入持续增长，它内在的缺陷渐使农民既难以在土地上致富又不适应经济进一步发展的要求。究其原因，一是土地所有权不够明晰。农村土地所有权到底是农村集体经济组织、村民自治委员会还是国家所有？实际上并不清楚。这种所有权主体的多元化或含混不清必然导致责、权、利的边界不清、对土地长期投资动力缺乏和对土地的掠夺性经营、各级政府随意低价征用农村土地、农民对土地收益和风险的预期不稳定及多元主体向土地经营者施加约束和索取利益。二是赋予基层行政组织太多的调整承包土地的权利，使农民承包的土地容易被“调整”掉，甚至经营收益也可能被侵犯或剥夺，这种对农民承包经营权保护的力度不够，必然造成让农民对土地长期投资和保护性经营都很困难。三是土地不能流转。土地长期维持家庭小规模经营，必然阻碍土地的集中，土地的生产率便难以提高，许多的先进技术不能采用或即使采用也不经济，致使农业现代化和农民收入大幅度提高难以实现。
(二)户籍制度
建国以来，我国户籍制度大体经历了三个阶段。1958年以前为第一阶段，基本上可以自由迁徙；1958年至1984年为第二阶段，为严格控制期。1958年出台了《户口管理条例》，主要内容是严格划分出农业户口和非农业户口，控制农业人口迁往城市；1984年至今为第三阶段，逐渐宽松。1984年颁布相关法规，允许农民进入县城以下的集镇入户，附带的条件是必须“自理口粮”。稍后又出台了暂住人口管理办法，要求城市中的流动人口办理暂住登记。到1999年，户籍制度改革有了较大进展，国家出台了有关规定，放宽对几类人的户口管理，如知青子女进城、老人随子女、城乡通婚人口等。2004年，公安部也出台了放宽农民进城落户的政策。1958年至今，我国户籍制度尽管是从极为严格的管制向逐步放松的方向演变，但从1999年后出台的一些改革政策看，总体上比原来稍有放松但仍管制严格，户口的城乡差异的基本格局仍然存在。各地仍对进城落户的农民有经济上的“门槛”。几十年的户籍管制，成为我国二元经济结构的重要制度基础，我国经济社会发展无疑受到其巨大制约。农民不能享受与城市居民同等的公共福利，农民的就业选择空间、农民素质的提高和农民进城创业都仍受一定程度的限制，农民是利益的最大损失者。
(三)教育制度
首先，受教育机会事实上的不平等。农村的学生并不能获得与城市学生等质等量的教育，因为农村学校的各种教育设施和师资队伍的数量和质量上普遍不如城市；其次，就相对支付能力来说，农村居民要比城市居民接受同等的教育付出相对高的代价；再次，在我国现行的“义务教育”中，实际上并非完全意义上的义务教育，特别在农村，经费很大一部分被农村乡(镇)、村以各种“收费”的方式直接加到农民个人身上，甚至直接加到具体的学生家长身上。可见，教育制度对农民客观上的不平等，对农民直接负担的加重、对其人力资本的增加以及对人力资本价值的实现都有严重制约。
上述体制弊端的存在都是造成乱收费、增加农民负担的根源，也是解决“三农”问题的实质性阻力所在，迫切需要中央和各级地方政府长期的坚持坚持不懈地对其进行体制改革和创新。