全球金融危机背景下我国金融监管体制的完善探讨，本文主要内容关键词为：金融危机论文,体制论文,金融监管论文,我国论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年4月爆发的美国次贷危机迅速发展成为席卷全球的金融危机，改变了国际金融秩序，使国际金融监管面临前所未有的严峻挑战与考验。对此，各国政府也更加意识到金融监管对于金融稳定的重要性，完善和加强金融监管已经成为全球金融危机背景下各国中央银行关注的焦点。在此背景下，我国金融监管问题也凸显出来，并成为理论界研究的重点课题。
一、我国金融监管的现状
1.逐步形成符合我国国情的金融分业监管体制中国人民银行行使中央银行职能以来，我国金融监管开始步入正轨，1992年、1998年、2003年中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、中国银行业监督管理委员会相继成立，标志着我国金融业分业监管的监管体制正式形成。现行的金融监管组织机构见图1所示。
图1 现行金融监管组织机构示意图
资料来源：刘毅，金融监管问题研究[M]，经济科学出版社，2006年，P248。
实行金融分业监管体制，是与当时社会经济发展水平以及金融机构、金融市场和金融体制的发展和完善程度相适应的。在我国市场经济不完善、各项金融法律法规不够健全、金融机构缺乏运用金融工具分散风险的经验以及监管机构缺乏综合监管技术人才的宏微观经济金融环境下，实行金融分业监管模式，可以使监管机构在特定的领域进行专业化管理，有利于提高监管效率，防范金融系统风险。
2.银行监管的专业性和有效性明显增强银监会成立以来，先后发布了200多个法律、规章以及规范性文件，内容涉及金融机构及业务市场准入、资本充足率、风险集中度、风险管理、内部控制、关联交易等诸多方面，初步建立了银行业审慎监管法律新框架；通过加强对信用风险和操作风险的全面风险监管，妥善处置了一批高风险金融机构，在一定程度上化解了历史遗留的系统性金融风险隐患；通过完善防火墙制度，将银行与资本市场有效地隔离开来，避免资本市场的风险传递到银行业，为金融业安全稳健运行提供了重要保障。
3.分业监管制度面临巨大挑战
20世纪90年代以后，金融综合经营已经成为国际金融的发展趋势。早在1999年8月，中国人民银行就颁布《证券公司进入银行间同业市场管理规定》和《基金管理公司进入银行间同业市场管理规定》，允许符合条件的券商和基金管理公司进入银行间同业拆借市场，从事同业拆借和债券回购业务。此后，金融监管当局又相继出台了一系列鼓励金融各业相互渗透的法律规章。2005年10月通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》明确指出，金融综合经营将成为未来五年我国金融业发展的主要方向。这标志着金融业综合经营在政策上取得了重大突破。之后修正的《证券法》和《公司法》，又为金融业综合经营进一步拓开了法律空间。
2006年底我国金融业全面对外开放后，综合化全能型的外资金融机构大规模地进入我国金融市场，在分业经营和分业监管的体制下，我国金融机构的竞争劣势逐渐显现，不仅极大地限制了我国金融业的盈利空间，而且不利于金融机构通过有效的资产组合分散风险和保持流动性。随着中小股份制银行综合经营的实践，各种类型的金融控股公司不断涌现，金融创新产品不断增加，在金融分业经营背景下建立起来的“一行三会”的监管体制难以适应金融综合经营发展的要求，致使分业监管制度面临巨大挑战。
二、金融监管存在的问题
随着我国金融业对内搞活和对外开放步伐的加快，金融业潜在风险也不断加大，对金融监管提出了更高的要求，然而此时的我国金融监管还存在着诸多缺陷，从而显现出新的矛盾和问题。
1.金融监管机构之间协调性差
(1)缺乏有效的协调机制。
虽然2004年6月28日《中国银监会、证监会、保监会在金融监管方面分工合作的备忘录》的公布，在一定程度上促进了金融监管机构间的相互协调和合作，提高了监管的效率，但其制度设计与安排依然存在着诸多不完善之处。首先，“三会”间的分工协作缺少了中央银行的参与。中央银行作为“最后贷款者”，有必要随时掌握金融机构的经营状况、风险管理和控制状况，对金融机构的风险做出正确的评价。“备忘录”只明确了“三会”的职责分工，却忽视了“三会”与央行的分工协作关系。其次，“备忘录”中三会之间地位平等，没有主属关系，以致在相互关系的协调和监管合作方面缺乏足够的动力和有效的约束。一旦各监管机构之间对某项政策产生利益纠葛，或出现对各自所监管行业利益的保护行为时，会因缺乏一种强制力量予以调节而导致监管不力。
(2)部分监管职能交叉。
目前，不同监管机构的监管目标存在一定的冲突，银监会的监管目标是保护存款人的利益，注重审慎监管，关注银行系统的安全与稳健经营；证监会监管的目标是维护市场的公平与秩序，强调上市公司的充分信息披露，保护投资者的利益，严惩欺诈行为；保监会则是注重维护保险业的稳健经营与被保险人的利益，关注各保险公司的偿付能力。由于各个监管机构的目标和由此决定的监管指标体系不同，且又地位平等、各司其职，因而沟通和协调存在组织上的障碍，对金融控股公司不可避免地存在重复监管问题。这样一来一些金融机构不得不按多家监管部门的要求设计多套会计报表，满足不同监管机构和不同监管准则的要求。
2.金融监管内容与方法存在缺陷
(1)重市场准入，轻市场退出。
我国已经出台了多部金融法规，对金融机构、金融业务、金融业高级管理人员的市场准入有比较严格的限制，但是在对金融机构违法违规问题的处理上，缺少市场退出规定，以致于在金融机构风险暴露时只能借助于行政手段来化解。这种行政手段的救助虽然在一定程度上遏制了局部金融风险的蔓延，但是也给社会带来一种暗示：我国金融机构因其背后有强大政府力量的支持不会破产。这就使得金融机构在实现利润最大化时常常忽略其风险管理，导致金融风险不断累积，潜在的制度性金融风险加大。
(2)偏重于合规性监管。
不可否认，巴塞尔协议的颁布和实施，强化了我国金融监管当局的风险监管意识，但是由于缺乏具体防范和化解措施，加上信息和技术手段的限制，对金融机构资本充足率、资本质量、流动性、盈利性和管理水平等风险指标的监管基本上局限于指标和制度监管。主要表现为：对商业银行风险管理的方法和能力监管不够；风险监管中偏重于信用风险，对于利率、汇率等风险重视不够；重视从资本充足性和资产流动性方面进行监管，忽视金融机构的经营能力、盈利能力等指标的考核。
3.金融监管法规不完善，可操作性较差
不可否认，近些年最高人民法院出台了若干相对规范的司法解释来填补金融法律空白，解决实际金融业务纠纷，但是仍然不能满足金融监管的需要，许多金融大案背后隐藏着相关法律的漏洞和空白。虽然我国已经颁布实施了《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》、《上市公司信息披露规则》等一系列法律法规，与之配套的具体实施细则却不到位，以致现行的法律规定可操作性差，如上市公司依然存在虚假陈述、公司并购中信息披露滞后，甚至暗箱操作等行为，而具体的有效监管未能到位。
同时，外资金融机构的监管法律也存在着相对滞后的问题。我国外资银行的监管法规只有2002年由国务院发布实施的《中华人民共和国外资金融机构管理条例》和2004年由银监会公布实施的《外资金融机构管理条例实施细则》，与发达国家(如美、英、日等国)相比，可谓贫乏。此外，在金融控股公司不断涌现的背景下，我国仍然没有专门针对金融控股公司监管的法律法规。
三、国际金融监管的发展趋势
面对国际金融危机的爆发和世界著名金融机构的倒闭，各国在不断加强金融监管的同时，对监管目标和方法也进行了调整，出现了新的趋势。
1.监管目标向安全与效率并重转变
20世纪70年代以前，金融监管目标主要是维护金融体系的安全。各国纷纷建立金融安全网，对金融机构从市场准入、利率限度、业务范围等多方面实行严格的限制，最有代表性的是1933年美国颁布的《银行法》。然而，实践证明严格的监管限制了金融机构的竞争，导致金融业经营的低效率。20世纪70年代到80年代末，人们认识到金融监管给金融业的运行所带来的高成本，于是各国监管的目标开始向安全性和效率并重转变。日本从1994年着手进行的“金融大爆炸”改革，新诞生的“金融厅”将确保金融体系的安全、活力和金融市场的公正和效率作为首要任务，充分显示了监管当局对效率目标的重视；美国1999年11月通过的《金融服务现代化法》也以放松金融业监管，促进金融业的效率和竞争力的提高为主要目标。
2.监管理念和监管内容转变
国际金融危机表明，金融市场难以完全通过自我调节实现自身的健康发展，严格和适度的政府监管是金融市场健康运行的保证。从全球范围看，加强金融监管，确保金融安全已成为金融市场的发展趋势。金融监管理念发生变化，主要表现在：在尽可能发挥市场调节作用的同时，更加注重政府对市场适度、严格的监管，政府对市场的干预将有一定程度的扩大和加深；更加注重功能监管与事前监管；更加注重持续监管；更加注重金融创新监管等等。在实践中金融监管主要体现在严格市场准入和监管标准、增强市场透明度、强化对复杂金融衍生品的控制、加强对金融机构的监管，强化政府对监管机构的问责、加大法制监管力度等多个方面。
3.国际监管协调合作加强
20世纪90年代以来，伴随着世界经济一体化和金融一体化进程的加快，国际性金融危机爆发日益频繁。金融危机使整个国际金融市场和金融系统的动荡超出了金融监管部门的控制能力，破坏金融制度的正常发展，对整个经济造成严重的冲击。鉴于金融危机在国际间迅速蔓延，没有一个国家的金融当局能单独对付其造成的系统性风险。加强国际金融监管协调合作变得日益重要和迫切，并且在充分合作基础上的全球统一协调监管已是大势所趋。
四、完善我国金融监管体制之管见
鉴于我国金融监管所存在的问题，借鉴国际金融监管的发展趋势，本文提出以构建适合未来发展需要的现代市场金融监管体制为目标，完善我国的金融监管之见解。
1.建立实质性的组织安排
当前，我国金融监管当局由银监会、证监会和保监会组成。由于现代金融业的迅猛发展，各金融领域的边界越来越模糊，根本不可能做到泾渭分明。在一些业务领域难以避免会出现监管交叉和监管真空。为避免重复监管和监管漏洞，监管机构之间应该建立实质性的组织安排，以发挥其监管职能的最大效用。
建立实质性的组织安排可从以下四方面入手：第一，在不同的监管机构之间建立必要的代理关系。例如，实行综合经营的中小股份制银行，可以经营多种业务，这就涉及银行监管当局与其他监管当局的协调问题。对于此类金融机构的监管，在归属方面监管机构可以实行按金融机构的性质进行分工；在业务监管方面，可以考虑在两家监管机构进行充分协调的基础上，由主监管机构代替其他监管机构进行日常的和现场监管，发现问题及时通报。第二，完善监管当局之间的监管联席会机制。可采取国外中央银行、监管者交叉任职的办法①，加强各监管当局之间密切合作。这样有利于监管当局对各类监管业务的了解和沟通，是加强监管协作的有效手段。第三，建立信息共享机制。通过必要的制度建设，要求金融机构及时向监管各方同时通报金融数据和各类信息，保证监管机构能够及时、全面地了解被监管对象的经营状况、风险管理状况。这样做不仅可以避免几家监管机构重复向金融机构收集相同的信息资料的现象，减少金融机构的负担，而且可以降低监管成本，提高监管效率。第四，建立紧急磋商机制和紧急问题的快速处理通道，将危机处理程序化。这样可以在遇到紧急突发性事件时，尽快确认责任范围和确认牵头机构，保证各部门的全面配合，以采取有效措施及时化解金融风险。
2.实现机构性监管向功能性监管转变
顺应全球金融业综合经营的趋势，我国必须尽快实现由机构性监管②转向功能性监管③。功能性监管是以金融机构的各种功能设置、功能配合和功能传导以及排除功能冲突为主的监管，包括组织结构、所有权结构、营业范围、服务区域、高级管理人员和关键性岗位人员的资格审查、经营规则的冲突、流动性控制及应急安排、风险的转移和隔离、经济金融的运行冲突、经济金融的政策性冲突、金融体系有效性评估等方面的内容。这方面的监管，具有很强的关联性，不能顾此失彼；有较强的机动性，应着重进行功能冲突分析，排除主要功能障碍；还有较强的创新性，对一些功能过强、功能不足、功能失效的环节，要从经济金融平衡有效运动的目标出发，作出功能调整的方案设计，或者作适度的功能微调。
构造功能性监管是一个循序渐进的过程。为适应功能性金融监管的要求，我国可尝试设立中国金融监督管理委员会，实行跨行业、跨市场、跨产品的金融监管，将金融监管权统一起来，为我国金融业走向综合经营提供有力的保障。
3.实现合规监管向综合监管转变
合规性监管是一种事后评价金融机构风险的监管措施，较为被动，纠正成本过高，不利于发现风险和及时控制风险。而金融的综合性监管则要求监管内容要贯穿在市场准入、营运规则、市场退出的全过程之中。向规范化、程序化、制度化的方向发展，避免随意性和盲目性。巴塞尔银行监管委员会发布的“有效银行监管原则”就明确地提出了持续性银行监管，要求将现代管理理论中的系统控制原理运用到金融监管工作中去。该原则要求将市场准入、日常的监测和现场检查、危机援助和市场退出等作为一个完整的系统来综合监管，综合监管已成为国际化趋势。
按照这一国际惯例，监管内容首要的应以金融运行目标设计、金融整体有效性和金融中远期风险预测预估为主，如国际金融风险和国家风险的转移预估并保持适度的风险准备、经济结构和经济区域调整过程中的金融风险预测、金融体系和金融运行对宏观经济政策支承能力的预测预报、阻止风险关联贷款的制度性安排、金融体系和金融功能的制度性调整、风险集中的趋势和应变手段的安排、重大金融违规的处置、风险总准备金的筹划、对系统性和区域性金融风险的早期预报等方面的内容。具体操作当包括资本充足率、资产质量评估、会计标准、市场行为、现场检查、风险程度、信息披露、信用管理和违规处理等。对这一方面的监管必须具有高度的连续性，不能在时序上中断；必须有全面性，不可遗漏某些监管内容和监管环节；还要具有规范性，不能任意设定标准，也不能任意改变既定标准。
4.建立金融机构评级制度
金融机构的信用等级，是社会公众选择资产形式和金融伙伴的风向标。由于金融机构的管理能力不同、经营业绩不同、资产风险度不同、服务质量不同以及员工素质不同，自然形成不同的信用等级。建立评级制度并定期向社会公布各个金融机构的不同等级，有利于强化金融机构自身对经营风险程度的识别，有利于增强自我约束能力，有利于增强其资信透明度。我国对企业的信用评级制度已经初步形成，但对金融机构的评级还未引起足够的重视。为此我们可以借鉴一些国家采用的标准和做法，建立一套适合中国国情的评级制度、方法和机制。金融机构的评级制度，应从资本充足程度、资产质量、经营管理能力、盈利水平、资产流动性等方面进行考查；也可通过中央银行及国家证券监督管理委员会，全面准确掌握各金融机构经营情况，针对不同等级采取不同监管措施，提高监管水平与效率。
5.建立存款保险制度以及处理有问题和危机机构的有效机制
存款保险制度，是由商业银行根据其存款，按规定费率向专门存款保险机构投保，当投保行出现信用危机时，由保险机构对存款人进行补偿的一项制度。其基本框架是：设立专门的存款保险公司；保险基金由财政部门拨款，银行和其他金融机构入股和发行公司债券来筹集；费率根据概率精算确立；保险金额按存款账户实行限额保险；赔付限于破产清偿和特定支付危机使用。
由于金融业是处在竞争与提高效率的市场环境下，市场风险大，因而必然会有优胜劣汰。所以，为解决金融机构的市场退出问题，将其退出时造成的社会代价降低到最低程度，就应建立相应的存款保险制度以及处理有问题和危机机构的有效机制。这种措施可以保护存款人利益，加强公众对金融机构的信心，有助于金融业的稳定。
6.加强金融监管的法制建设
为了规范监管行为，实现金融监管稳定，当务之急应当是参照国际法律准则，加快对金融法律、法规的制定、修改和完善，建立与国际金融法规接轨的金融法律体系。
鉴于我国在金融监管方面的法律空白，应尽快制定《金融监管法》、《期货交易法》、《存款保护法》、《金融控股公司法》、《合作金融法》、《外资金融法》等法律法规。与此同时，按照国际惯例和WTO的规则，对一些不适应经济发展和金融发展的法律法规的条文进行修订完善或废止，切实解决当前金融监管过程中无法可依、有法难依的问题。此外，根据已建立的法律在实施过程中出现的问题，出台相应实施细则。
应当指出，我国在建立和健全各种法律法规的同时，必须充分考虑到与国际通行的规则和制度接轨的问题。为此，监管部门应提供充裕的资金资助相关工作人员收集、翻译和整理国外的金融法律制度；集中理论界和实务界的力量对监管法制比较健全的美国、德国、新加坡等代表性国家的法律制度及实施机制作系统的研究；引进国外的监管法制专家和实务部门的优秀人才来国内传授经验和技能等。
此外，在金融业全面开放的形势下，我国还要积极参与国际金融监管的交流与合作，与其他国家金融监管当局签订双边谅解备忘录，不断吸收先进的监管技术，顺应国际监管的发展趋势，建立与国际监管接轨的监管标准。特别是两国间金融机构已经互设营业性机构的监管当局，更应该加强监管合作，包括促进双边监管当局的信息共享；提高监管的协调性；加强资本流动的监管合作，稳定金融体系；加强金融监管人才的培训合作，提高监管水平等。
注释：
①例如英格兰银行负责金融稳定的副行长是金融服务局的董事会成员，同时金融服务局主席是英格兰银行的董事会成员。
②机构型监管是指按照金融机构的类型而设立监管机构，不同的监管机构分别管理本领域的金融机构，而某一类型金融机构的监管者无权监管其他类型金融机构的金融活动。监管机构的监管具有高度的专业化，监管业务的划分仅仅根据金融机构的类型(如银行、证券公司、保险公司等)。这种监管的出发点基于对各类金融机构性质差别的认识。
③功能型监管是指根据金融体系的基本功能而设计的金融监管体制，由多个监管当局按照监管对象的业务活动的性质，分别就某方面的业务活动及由其引起的风险进行监管的制度安排，一个既定的金融活动由同一个监管者进行监管，而不考虑该金融活动的实施主体。功能型金融监管理论是在金融混业经营条件下，不同金融机构之间的界限日益模糊，不同金融机构的功能趋向一致和业务出现交叉时，出现的一种监管理论。
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