我国党政领导干部选拔任用制度的调适与优化，本文主要内容关键词为：制度论文,我国论文,党政领导干部选拔论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D262 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2016)08-0037-07 改革开放以来，中国的经济奇迹举世瞩目，经济体制改革的巨大成效得到充分的认可与关注，但与之相比，中国政治制度优化和治理变革的成就却没有引起足够的重视。党政领导干部是中国共产党执政的骨干，也是我国国家治理的中坚力量。“选贤任能”的干部人事制度是执政党领导经济社会发展的基础性制度，也是理解中国道路、解释中国奇迹、分析中国政治走向的重要视角。因此，从党政领导干部选拔任用制度出发，通过制度变迁历程的分析解释其背后的内在逻辑，对于探寻中国干部选任制度的优化路径具有重要意义。 一、问题的提出 高度重视治理精英的贤能水平是中国政治的重要传统，故“尚贤者，政之本也。为政之要，莫先于用人”。中国共产党历来高度重视选贤任能，视组织路线为实现思想路线和政治路线的根本保证。建国领袖毛泽东提出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[1](P526)改革开放的总设计师邓小平强调：“正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证。中国的事情能不能办好，社会主义和改革开放能不能坚持，经济能不能快一点发展起来，国家能不能长治久安，从一定意义上说，关键在人。”[2](P380)江泽民在论述完成我国跨世纪发展艰巨任务的根本途径时也提出：“一是正确的理论和路线的指导；二是广大人民群众的团结奋斗；三是党的各级组织坚强有力。这三条中，干部是一个重要的决定因素。”[3](P146-147)党的十八大以来，新一届中央领导集体对干部选任工作重要性的认识不断深化。习近平总书记强调：“我们党历来高度重视选贤任能，始终把选人用人作为关系党和人民事业的关键性、根本性问题来抓。治国之要，首在用人。”[4]在中国共产党治国理政的战略布局中，干部是影响全局的重要因素，选贤任能是提升执政党治理质量的关键环节，干部选拔制度功能的有效发挥对于提高党领导经济社会发展能力和水平具有基础性的支撑作用。 我国的干部选拔坚持“任人唯贤”的组织路线和“德才兼备、以德为先”的干部选拔任用标准。我国党政领导干部的选拔任用制度充分汲取了古代传统贤能政治的精华，通过政治实践的不断创新试验和优化调适，形成了富有中国特色的干部选任制度。以贝淡宁为代表的学者认为，这种从上到下的一整套“选拔加选举”的制度，使得其干部选拔和晋升机制变得更为尚贤，有利于避免整体性的政策短视，完全可以和西方民主选举所发挥的制度功能相媲美，中国的迅速崛起与这种选贤任能的制度密不可分。[5]当然也有学者质疑中国的干部选任制度难以在选贤过程中程序公开、透明，也难以保证职位的公平开放以及制度对贤能者权力的控制，难以保证贤能的可测度性，难以保障选才范围的广泛性，更难以保证贤能者“恒贤”和“能”为民所用。[6]本文试图通过制度文本的深入分析，对我国干部人事制度的变迁历程及其所蕴含的内在逻辑进行学理解释，并通过制度分析和我国党政领导干部选拔实践经验的系统梳理和总结，尝试提出优化我国党政领导干部选任制度的可行路径。 二、党政领导干部选拔任用的制度调适及其内在逻辑 我国的干部选拔任用具有一整套系统完备、有机衔接、相互支撑的制度体系。其中，《党政领导干部选拔任用工作条例》是基础性制度，具体囊括《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》《党政领导干部辞职暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》《党政领导干部职务任期暂行规定》《推进领导干部能上能下若干规定(试行)》等干部选任制度；《党政领导干部考核工作暂行规定》《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法(试行)》《关于改进地方党政领导班子和领导干部征集考核工作的通知》等干部考核评价制度；以及《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》《党政领导干部选拔任用工作监督检查办法(试行)》等干部选任监督制度。从制度体系的内在逻辑结构来看，干部选任是关键环节，考核与监督则是实现干部选任科学化、规范化，保证选贤任能实现的重要配套制度。《党政领导干部选拔任用工作条例》集中体现了中国共产党选拔任用干部的标准、原则、过程与纪律，先后于1995年颁布暂行条例，并于2002年、2014年进行了两次修订，是研究我国党政领导干部选拔任用制度变迁的重要文本。 党的十一届三中全会后，党的工作重心转移到社会主义现代化建设来上。党的十四大确定建立社会主义市场经济体制的改革目标，标志着我国现代化建设进入新的历史阶段。然而，一些领导班子整体素质不高、结构老化、专业化程度不高、驾驭市场经济的能力明显不足等问题比较突出，面对现代化建设的艰巨任务，党亟需选拔一批德才兼备的领导干部以提高其领导经济社会发展的水平和能力。在党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中，用较大篇幅专门论证了要“培养和选拔德才兼备的领导干部”的问题，直接推动了1995年《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的颁布与实施。进入21世纪以来，我国进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的新阶段，然而在一些地方、部门和领导干部中出现了形式主义、官僚主义、弄虚作假等不正之风，部分官员出现脱离实际、脱离群众的趋势，吏治腐败、用人不当呈现明显增加的趋势。针对党内这些消极现象，在党的十五届五中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》中，重点强调要坚持任人唯贤，反对用人上的不正之风，改进干部管理方法，加强对干部选拔任用工作的监督等，直接推动了干部人事制度的发展与革新。其中，2002年《党政领导干部选拔任用工作条例》正式颁布并成为我国党政领导干部选拔的重要依据，就是我国干部人事制度改革创新的集中体现。随着我国改革开放不断深入，经济社会发展面临新的形势与任务，干部队伍状况也发生了重大变化。党的十八大以来中央领导集体高度重视领导干部这个“关键少数”，对选人用人的标准有了更为深入的认识，习近平总书记明确提出了“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”的好干部标准。并且随着我国民主法治进程的稳步推进，为了贯彻落实从严治党、从严管理干部的要求，形成有效管用、简便易行、有利于优秀人才脱颖而出的选人用人机制，亟需建立科学规范的党政领导干部选拔任用制度。因此，2014年中共中央重新修订并颁布实施新的《党政领导干部选拔任用工作条例》。 2014年颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》(以下简称“《条例》”)对中国政治语境下的党政领导干部进行了清晰的范围界定，主要指“中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会工作部门或者机关内设机构领导成员，最高人民法院、最高人民检察院领导成员(不含正职)和内设机构领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门或者机关内设机构领导成员；上列工作部门内设机构领导成员”。[7](P2)从层级上看，《条例》主要是针对县级以上干部(包含县级)；从范围上看，则包含了党、政府、人大、政协等各方面的干部选拔，上述机关中非共产党员领导干部和处级以上非领导职务的干部选拔也要参照该条例执行。该制度文本对于解读中国干部选拔任用制度具有关键性的基础作用。通过对比2014年修订颁布的《条例》对2002年、1995年《条例》的调整与修改，我们可以更为直观地理解中国共产党选人用人的战略意图。通过分析，我们发现我国干部选任制度的变化特征鲜明，意图清晰，具体可以归结为： 第一，调整结构，优化流程，细化环节，推进干部选任工作科学化。从结构上看，2014年的《条例》优化了干部选拔任用基本流程，在保持2002年原有框架的基础上增设了“动议”一章，形成了“动议——民主推荐——考察——讨论决定——任职”五个环节的干部选拔任用基本流程。动议环节的规范程度是干部选任民主和公正程度的重要体现，通过对动议环节的规范有助于在动议环节进行民主协商，通过一定范围内的酝酿讨论和协商沟通，能够有效遏制一把手用人专断。在具体的流程上，《条例》也注重通过程序的增设、明确与优化，从而使得《条例》更具可操作性，减少干部选任过程中过多的自由裁量。例如，《条例》第九条对于党政领导干部破格提拔做出了更为明确的规定，第十八条增加了对领导班子换届的二次会议推荐的相关规定，第十六条则明确了民主推荐应当遵守的基本程序。在结构与程序优化的基础上，《条例》在适用范围上，参照执行范围做出了更为明确的具体规定，具体明晰了党政领导职务实行选任制、委任制，以及部分专业性较强的领导职务实行聘任制的具体范围和条件，为推进科学的干部分类管理预留了试验空间。 第二，强化原则，突出标准，注重考核，确保选任干部贤能化。2014年修订颁布的《条例》突出强化了“党管干部”原则，强调党政领导干部选拔任用工作在选拔任用的初始环节，党组织要充分发挥领导和把关作用；在考察对象人选的把关上要由党组织集体研究确定；对公开选拔、竞争上岗、交流任用、破格提拔等特殊情形则要求党组织从严把关。在“党管干部”原则的基础上，《条例》明晰了干部贤能的具体标准和考察的方式方法，强调全面考察拟任人选的德、能、勤、绩、廉，突出考察政治品质和道德品行，注重考察工作实绩，加强作风考察，强化廉政情况考察，为提升领导干部的贤能水平提供了坚实的制度保障。为了保证制度能够发挥选贤任能的功效，《条例》对于干部考察工作做了较大改进，强调要根据工作需要和干部德才条件具体确定考察对象，将民主推荐与平时考核、年度考核、一贯表现和人岗相适等情况综合考虑，并且明确提出了不得列为考察对象的六种情形。此外，《条例》对考察时间、考查方式的严格要求，对于保证干部考察客观全面以及优化干部队伍和选贤任能具有重要意义。 第三，提升民主，扩大竞争，尊重法律，推进干部选任民主化和法治化。《条例》进一步完善了公开选拔、竞争上岗的条件、资格和基本程序，探索拓宽选人视野和渠道，试图提高竞争性选拔干部的质量。除了通过扩大竞争提升民主，修订后的《条例》整体上强化了干部选拔的民主程度，如明确将“民主”作为干部选拔任用的基本原则，优化民主推荐的基本程序与方法，明确群众公认度不高的不得列为考察对象等。这些制度设计的主要目的，就是在为选拔注入民主的精神性和程序性要素，让选拔也能够体现民意，从而保证干部的选任能够与现代民主政治的发展趋势和潮流相适应。《条例》也优化了党政领导干部选拔与国家法律之间的关系，如第五条规定“本条例第四条所列范围中选举和依法任免的党政领导职务，党组织推荐、提名人选的产生，适用本条例的规定，其选举和依法任免按照有关法律、章程和规定进行”；第八条第七款中增加了要“符合有关法律规定的资格要求”的表述。这些制度改进实际上表明我国干部选拔制度法治建设的成功推进，国家法律和党内法规的耦合性、衔接性和协调性大幅度增强，我国干部人事制度的顶层设计在不断寻求党纪党规和国家法律之间的有机衔接。 第四，加大监督，严明纪律，严格过程，保障选贤任能实效化。从《条例》的修改幅度来看，对于党政领导干部选任的纪律与监督的修改最为集中。对于破格提拔和越级提拔、公开选拔和竞争上岗都做了更为明确和严格的制度规范。对于干部免职、降职、辞职的具体规定更为明确。如第五十九条中增加“引咎辞职、责令辞职和因问责被免职的党政领导干部，一年内不安排职务，两年内不得担任高于原任职务层次的职务。同时受到党纪政纪处分的，按照影响期长的规定执行。”《条例》对于选拔任用党政领导干部的纪律进行了重新表述，适当扩充了内容，对于干部选任过程中可能出现的各种问题列出“十不准”，基本覆盖了干部选拔的每一个关键环节，具有很强的针对性和可操作性。《条例》强调实行党政领导干部选拔任用工作责任追究制度。规定“凡用人失察失误造成严重后果的，本地区本部门用人上的不正之风严重、干部群众反映强烈以及对违反组织人事纪律的行为查处不力的，应当根据具体情况，追究党委(党组)主要领导成员、有关领导成员、组织(人事)部门和纪检监察机关有关领导成员以及其他直接责任人的责任。”确保干部选拔风清气正，保障选拔真实性和客观性，从而实现选贤任能。 总之，执政党通过主动调适我国干部选拔制度，有效满足了经济社会发展的现实需求。整体而言，我国干部人事制度的演进与调适是与民主法治建设的历史进程和现实水平相吻合的。通过干部选拔任用的制度设计优化、选拔程序细化、选任纪律监督强化力图实现干部选拔的科学化、民主化和法治化，进而为民主而法治的现代国家治理奠定坚实的政治保障，是我国干部人事制度现代化演进的内在逻辑。《条例》的修订和颁布，是一种政党主导的渐进式制度变迁，我国的干部人事制度体系是在充分汲取传统贤能政治的精华和改革开放以来政治发展实践经验的基础上，经由党在经济社会发展新阶段的历史使命与民主法治的时代精神共同塑造而成的结果。 三、党政领导干部选拔任用制度的现实挑战与优化路径 我国以干部体制为支撑的独特制度模式具有强大的竞争优势，但在政治实践过程中依然面临诸多问题。具体表现为： 首先，我国干部选拔任用的民主机制依然不够健全。在干部选拔过程中，少数人特别是一把手说了算的现象在一些地方和部门不同程度地存在，“五人小组”对干部的内部酝酿和民主协商的程序与机制亟需健全和完善；另外，民主推荐、民主测评环节的科学性、真实性还有待加强，干部选任中充分反映和尊重民意依然做得不够好。有学者认为中共的人事制度改革集中于候选人的提名、候选人的考察以及对候选人的协商等方面，但是这些改革内部的结构性张力——对党最高决定权的预设同公众意见和监督之间的矛盾——并未得到解决。[8]古登堡大学罗德斯特因教授也对中国的干部模式与代议制民主的兼容性问题提出过质疑。[9]整体而言，虽然我国的干部人事制度改革措施体现了民主的内涵，但对于官员能否晋升的最终决定权仍然集中在执政党手中，甚至高度集中于党的“一把手”，而所谓的“跑官要官”“买官卖官”“边腐边升”等吏治腐败和官场痼疾就很难得到有效根治。 其次，干部选拔制度的实际执行成效有待改善。尤其在党的十八大以来的全面从严治党和高压反腐态势下，党政领导干部选拔的风气虽有所改善，官场生态得以大幅度净化，但在实际选任环节中干部的竞争择优机制还相对较弱，领导干部选任制度的执行偏差严重影响了选人用人公信度。目前的干部人事选任竞争性较低，使得优秀干部难以脱颖而出。腐败问题形势依然严峻，也说明干部人事制度的具体运作存有明显的缺陷和弊端。对于保证干部“恒贤”和“恒能”的监督与责任追究机制尚未健全，选贤任能的质量和实效还有待提高，充分反映民意的常态化监督渠道依然没有建立。 最后，干部选拔的制度化和法治化程度亟需提高。从制度体系的完善和法治的实现来看，作为干部人事制度之核心的《党政领导干部选拔任用工作条例》虽然进行了三次修订，但与之相配套的制度体系尚不健全，交流制度、辞职制度、追责制度的建设依然相对落后，部分意见、办法之间相互重叠甚至相互冲突，使得制度之间未能形成良好的配合协调态势，有损制度体系整体功能的有效发挥。与此同时，党的干部选任制度体系与《国家公务员法》《选举法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律法规尚存在不协调、不一致之处，党内法规和国家法治建设依然任重道远，干部人事制度的科学化、民主化和法治化依然有很长的路要走。 综合来看，现阶段党政领导干部选拔制度的挑战主要聚焦于有效性、合法性和可持续性的考验。有效性的考验是指选贤任能的功效发挥，即通过干部人事制度体系的功效发挥能否选出德才兼备的廉政官员，满足人民期待。合法性的考验是指公民与社会的认同，即干部选拔任用过程中能否体现民主、体现民意，选任程序是否公正，选出的干部能否回应民意。而可持续性则是指干部人事制度能否与国家治理体系有效衔接，实现党政领导干部选任的科学化、民主化与法治化。因此，必须从制度设计与制度调适出发，积极探索我国党政领导干部选拔任用制度的优化路径。 首先，以制度设计的科学化、选拔程序的精细化、选任监督的常态化推进干部选拔制度的有效运转。干部人事制度改革不仅关系到执政党建设，更关系到执政党领导经济社会发展的全局，对于国家治理体系与治理能力的现代化有着重大影响。因此，在制度设计环节就要统揽全局和科学规划，具体体现为：(1)规范不同的干部选任方式在各个层级、各种领域和职务属性中的适用范围，逐步推进党政干部的政事分类、职位分类和选用方式分类，不断提高干部选用、考核、监督和管理的科学化、规范化水平；(2)不断优化干部选拔任用的各项流程，完善和优化动议、民主推荐、考察、讨论决定环节的程序和机制，确保制度能在干部选拔的各个环节发挥根本性作用，保障选贤任能的实现。诚然，制度设计的重要使命是保障制度运作实践的生命力，能够将制度背后承载的价值与精神落到实处。因此，制度的生命力不仅取决于制度设计理念的先进性、科学性与合法性，而且取决于支撑制度运作的程序、规则和机制的明确性、清晰性和有效性。作为党政领导干部选拔任用这一事关全局的制度设计，必须通过干部选拔程序设计的精细化保障制度执行的实效性。就干部选拔任用机制而言，必须建立科学合理有效的干部考核、干部监督等支撑性制度体系。在干部考核制度方面，不断细化“德、能、勤、绩、廉”的考核指标，使得各项指标的考核具有更强的可测度性和客观性，保证政绩考核和干部考察能够真实客观地反映拟任人选的贤能水平。并且要加强日常考核，根据不同岗位性质、地区发展水平设立科学的考核指标，使党政领导干部在考核制度的约束下有作为、愿作为，推动地方经济社会发展。在干部选拔的监督与责任追究机制建设方面，通过干部选任过程的动态全方位监督以及干部任职期间的常态化监督保证干部廉洁奉公。不断扩大监督范围，保障群众与社会的监督权从而提高选人用人公信度。积极探索建立完整的监督举报信息收集、处理与反馈机制，保障干部选拔过程的风清气正，不断提高干部选拔的公正性。此外，细化干部交流制度和严格规范公开选拔领导干部的工作流程，推进党政领导干部“能者上、庸者下、劣者汰”的制度化进程。 其次，不断优化干部选拔的民主机制，积极推进干部选任制度与现代民主政治的对接。事实上，干部选拔民主化不是一个从无到有的过程，而是在现有干部选拔制度框架下，激发制度的民主潜能，渐进增加干部选拔民主程度的历史进程。[10]干部选任制度的改革要尊重民主、适应民主，并积极探索干部选任制度中逐渐融入和强化民主的具体机制和可行路径。具体措施包括：(1)拓展基层民主实践和增强党内民主氛围。凡党章规定应通过选举产生的领导干部，必须经由选举产生，不能用委任制随意取代选举制。保证基层民主选举真实有效，为民众表达民意提供有效的政治空间；不断强化人民代表大会在干部选任中的民意表达功能，强化各级人大及其常委会的干部人事任免权，理顺“党管干部”与人大任免权之间的逻辑关系，既保障党在干部选拔任用中的领导和把关功能，又不断增强党委推荐的拟任人选的社会和民意基础。(2)不断提高干部选拔的民主化水平。从中国经验与现实看，我国的干部选任是“选拔加选举”的结合。这种制度要求通过科学的职位分析与岗位设计，明确委任制、选任制和聘任制的适用范围，积极探索干部选拔民主化的实现机制。在干部选拔过程中需要融入民主机制，不断扩大民主推荐、民主考核、民主测评的范围，在动议、考察、推荐和决定环节广泛运用反复酝酿、集体讨论、座谈会、民主协商等形式扩大民主；继续推广以竞争选拔和公开选拔方式为核心的民主选拔方式，彻底改变“少数人选少数人、从少数人中选人”的传统方式；适当扩大差额推荐、差额考察和差额选举的比例和范围，不断提升干部选拔的竞争性水平。 最后，改革和优化干部选拔任用制度体系，稳妥推进干部选拔的制度建设进程。干部选拔制度体系由一系列具体的条例、规定、办法集合而成，即包括干部选拔任用的宏观设计，也包括干部考核、交流和辞职等一系列具体制度安排。单一的制度难以在各个流程、各个环节建立起规则清晰、程序规范、切实有效的制度安排，必须依靠一个完善的制度体系才能建立起对干部选拔任用全方位、多层次的规范与监督体系。以《党政领导干部选拔任用工作条例》的修订为基础，适时完善和优化相关配套制度，建立起理念先进、有机协同、功能互补的现代化干部人事制度体系。在全面依法治国的新时代，中国共产党必须坚持依法执政，推进法治国家建设与国家治理现代化。而党的干部人事制度若要保持活力和可持续性，就必须与现代国家治理体系、现代法治体系有机结合。因此，制定和完善党内法规，推进党对领导干部选拔任用的法治化进程，使执政党建设与国家建设之间依靠法治建设有机衔接和协同耦合，是我国政治发展的重大议题。另一方面则要处理好党的干部选任制度与《国家公务员法》《选举法》《组织法》等法律法规之间的关系。现阶段，党的干部选任制度与国家公务员制度之间的有效对接，以及干部选任制度的合法化和法治化都必须依靠人民代表大会制度来实现。为此必须不断提升各级人大代表选举的竞争性和公正性，切实增强人大代表的合法性与代表性，通过干部选任制度的体系化完善和法治化转型，才能切实提升我国干部队伍的贤能化水平，有效推动国家治理现代化的历史进程。 总之，为实现干部选拔任用的科学化、民主化和法治化，我们要依靠制度设计的科学化、选拔程序的精细化、选任监督的常态化，提升干部选拔制度的有效性；要不断优化干部选拔的民主机制，积极推进干部选任制度与现代民主政治的对接，来塑造和增强干部选任制度的合法性；要通过改革和优化干部选拔任用制度体系，稳妥推进干部选拔的制度建设进程，强化制度的可持续性，全面提高党政领导干部队伍的贤能水平，不断开拓我国国家治理现代化的新境界。 四、基本结论 “选贤任能”的干部人事制度是中国共产党领导经济社会发展的基础性制度，这一制度从古代传统贤能政治中汲取精华，在中国的革命与建设进程中不断完善。通过审视《党政领导干部选拔任用工作条例》这一核心制度的变化，我们发现，中国的干部选拔任用制度在不断寻求制度设计优化、选拔程序细化、选任纪律监督强化。从文本的表述上来看，这一制度的调适也确是在与中国民主法治的制度框架相适应。对现有干部选拔任用制度的调适与优化，其核心就是不断发挥制度选贤任能的基本功效，在民主法治的框架下更为有效地发挥我国政治体制的独特优势，在传统贤能政治的现代转型进程中，不断实现民主选拔与民主选举的有机统一和深度融合。标签：党政领导干部选拔任用工作条例论文; 党政领导干部论文; 社会改革论文; 法治国家论文; 民主制度论文; 经济建设论文; 时政论文; 人事制度论文; 科学论文; 经济学论文;