在WTO框架下增加林业投入研究，本文主要内容关键词为：林业论文,框架论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F307.2［文献标识码］A［文章编号］1000-2502(2006)03-0051-05
林业在国家经济发展中具有重要的战略地位，但由于林业的行业特殊性，其市场竞争能力较弱，且常常处于不利的地位，因此需要国家给予特殊的政策扶持。尤其当我国加入WTO后，国外林业的涌入将会对我国林业产业造成很大的冲击，如果不增加对林业的投入力度，林业的资源提供和生态环境保障功能都将被不可逆转地削弱，从而对国民经济发展及人民生活产生严重影响。因此我国政府应在遵守WTO农业规则的基础上，充分利用农业保护条款，利用“绿箱”、“黄箱”等政策加大对林业的投资力度，增加我国林产品的国际竞争力，同时为社会经济发展提供良好的生态环境。
值得注意的是，从现有研究文献看，我国专家学者主要从WTO主要成员国家履行农业补贴削减承诺义务及政策、评价我国“绿箱”政策、如何利用WTO规则增加农业投入、提高农业的国际竞争力以及关于农业国内支持立法等方面进行了大量的研究，展开了众多的讨论，但是涉及林业如何利用WTO规则增加林业投入的研究较少。由于林业在很多国家被划入大农业的范畴，包括世界贸易组织也将林业归于大农业，因此众多专家学者在探讨此方面的内容时，并没有细分。而林业作为大农业的一个重要组成部分是自然再生产和经济再生产相结合的公益型产业，它具有大农业的共性“物质产品属性”，同时也具有自己的特性“社会公益性”。因此在如何利用WTO规则加大投入力度的研究中将林业从大农业中细分出来进行分析，具有非常重要的现实意义。
一、在WTO框架下增加林业投入的理论依据
美国经济学家保罗·克鲁格曼提出的“规模经济贸易理论”，为林业充分利用WTO规则，制定林业产业补贴政策，加强资金投入提供了强有力的理论支持。克鲁格曼指出：“政府对贸易的干预在某些条件下可能更符合国家利益。”林业作为稀缺资源，欧美发达国家将林业确定为本国的“战略性产业”，开展了相关的研究工作，并制定了战略性贸易政策。所谓战略性贸易政策，是指在“不完全竞争”市场中，政府积极地运用补贴或出口鼓励等措施对那些被认为存在着规模经济、外部经济或大量“租”的产业予以扶持，扩大本国厂商在国际市场上所占的市场份额，把超额利润从外国厂商转移到本国厂商，以增加本国经济福利和加强在国际市场上的战略地位[1]。由于我国的林业存在明显的外部经济性，并且我国林产工业发展较为缓慢，本国的林产品并不能完全满足本国的需求，需要大量地依赖进口，因此当我国加入WTO后，随着国内市场的逐步开放，国外林产业的进入会给我国的林业带来不小的冲击，本国的经济福利会受到损失。在这样的情况下我国政府应将林业确定为战略性贸易产业，充分利用WTO规则，加强对林业的保护，使其快速成长起来。
美国经济学家迈克尔·波特提出的“竞争优势论”，也为在WTO框架下加大对林业的投入力度提供了理论依据。“竞争优势论”强调补贴生产要素和改善生产率增长环境。首先要使补贴政策向初级生产要素倾斜，主要向基础教育倾斜，这与WTO中规定的“绿箱”政策一致。生产要素是国家和企业竞争力重要的来源之一，对生产要素实行补贴，其补贴形态具有间接性、模糊性和非生产性，既符合WTO规则，不会引起外国政府和企业的反补贴申诉，又能逐渐提高国家和企业的竞争力。其次，补贴应向高新技术研发倾斜。在这方面，政府可以组织、引导企业投资高新技术部门，建立全球信息网并提供信息咨询和服务，政府还可以股本投入形式给高新技术企业提供财政扶持，增加科研与开发补贴等。政府也可以直接对企业进行科研资助，或通过与高等院校、科研机构签订合同而给予研究活动以财政资助。此外，政府还可以在组织联合研究企业方面发挥组织、协调作用。从迈克尔·波特的“竞争优势论”可以看出，政府在提高产业竞争力方面的作用不可忽略。波特主张政府应当在经济发展中起到催化和激发企业创造欲的作用。政府应当加强对行业的投入，特别是基础设施的投入，加快产品、生产要素市场的建立，完善政策法规，为竞争创造良好的外部环境。
二、我国林业投入情况评价[2,3]
国家每年都投入大量资金用于林业，而且这种投入呈现出明显的逐年上升趋势（见图1）。
图1 1996～2003年林业投入①
根据图1所示，我国林业资金投入在短短数年内有了5倍以上的增长，这种增长离不开我国经济持续高速增长的大环境。通常，当经济进入持续增长的通道后，更优质的生活质量就成了全社会的共同需要。林业作为能够相对直接影响人类生活环境的产业，受到了越来越多的重视，得到了更多的开发和利用。为了保护林木，同时保障相关林农与林业产业的利益，国家每年都投入大量资金，这种新的投资方向主导了林业投资的增长，也是我国经济发展的直接结果和体现。在我国投入的林业资金中，必须注意到大型工程（特别是生态工程）拉动型的林业投资路径明显。在工程建设的拉动下，国家财政对林业（特别是生态林业）的投入呈现出跳跃式增长趋势。生态工程拉动国家投资对比如图2所示。
图2 1996～2003年五大林业生态工程拉动国家投资示意图①
国家对林业的重视，更体现在每年国家对林业投入占当年国家GDP的比例上（见图3）。
图3 1996～2003年林业投入占GDP百分比①②
众所周知，近几年来，我国的经济以8%左右的速度持续高速增长，而从图3可以看出，林业投入的增长速度要高于经济的整体增长速度。与林业发展给国家带来的“绿色GDP”的增长相联系，能够更加直接地体现这种投入的效用。
同时，林业作为大农业的一部分，其发展和农业的发展一直是紧密联系的（见图4）。
图4 林业投入占农业总投入百分比①②
图4体现了林业投入占农业总投入百分比在波动中稳步增长的趋势。农业作为国民经济的基础，一直得到国家的重视，是国家每年投资扶持的重要方向。而近些年来，林业投入在大农业投入中所占的比例几乎达到60%，可见我国政府高度重视林业的发展。林业投入占农业总投入比重增加的另一个原因就是，林业作为公益性较强的产业，并不能够获得很多的现金回报，所以其得到投资主要来自国家。而大农业中其它产业通常能够创造更多的经济收益，具有更强的经营价值，也能够吸引更多的私人投资或组织投资，当这些产业的资金来源重心转为私人或集体后，在国家农业总投资中林业投资的比例也就相应得到了上升。
中国统计年鉴的数据显示，虽然1996～2003年国家财政用于林业的投入在逐步增加，但是与国家财政总支出的增长趋势相比，国家在林业上的投入增长比较平缓（见图5）。如图5所示，国家财政支出曲线表现出强劲的增长势头，而财政用于林业的支出曲线很平缓，增长非常缓慢。
图5 我国财政总支出及林业支出增长状况①
三、WTO框架下我国林业利用“绿箱”等政策补贴的现状
（一）根据WTO口径估计我国林业利用“绿箱”等政策补贴的总体情况
根据WTO规则，将国内对农业（包括林业）的支持措施分为两类，一类是不引起贸易扭曲的“绿箱”政策，另一类是产生贸易扭曲的“黄箱”政策。在“黄箱”补贴上，发达国家对农业的补贴只能为5%，而发展中国家的补贴范围可以在10%以上，而中美协议规定中国“黄箱”补贴不能超过8.5%，虽然比发展中国家少，但比发达国家的5%要多。
根据WTO口径，目前我国林业使用了“绿箱”政策措施，同时也使用了少量的“黄箱”政策支持，“黄箱”政策主要针对林产品税收的减免、特定名优经济林和花卉支持以及各项林业贷款中央财政贴息等方面，目前国内没有使用“蓝箱”措施。
1.“绿箱”政策补贴水平及特点
从总体上看，我国林业“绿箱”开支水平不高。按照WTO农业规则关于“绿箱”的规定，笔者对1996～2003年林业投入进行了大致地归类，得出我国林业“绿箱”补贴在1996～2000年的平均值为106.7亿元，2001～2002年上升到每年242.6亿元，增长了127%，2003年的支持水平是1996年的7倍多。我国政府用于“绿箱”支持的支出呈现出不断增加的趋势（见图6）。从“绿箱”补贴占GDP的比重来看（见图7），1996～2003年平均比重为0.181%，从2001年开始，我国林业利用“绿箱”补贴占当年GDP的比重有了大幅地上涨，达到了2002年的0.286%和2003年的0.310%。但是林业“绿箱”措施的支持水平仍较低，不足农业GDP的5%。与此相反，发达国家对林业给予巨额补贴，“绿箱”措施补贴占农业GDP的5%～20%。
图6 1996～2003年我国林业“绿箱”补贴水平走势①
图7 1996～2003年林业“绿箱”补贴占当年GDP的比重①②
2.“绿箱”政策补贴结构分析[4]
图8 1996～2003年林业利用“绿箱”补贴结构①
从图8“绿箱”政策补贴结构上分析，1996～2003年林业环境补贴投入占林业“绿箱”补贴的比例呈逐年上升的趋势，到2003年，林业环境补贴达到了90%以上。在政府一般服务中，林业病虫害控制方面的投入比重处于第1位，其次是林业基础设施建设，第3位是林业技术推广与咨询，而林业科研、培训所占的比重很低。可见我国林业“绿箱”补贴太过集中，而对于能够提高林业竞争力的林业科研和培训的支持力度却非常低，这并不利于林业行业的发展。
（二）我国“黄箱”政策补贴状况
目前我国林业采取“黄箱”补贴政策主要体现在名优经济林业、花卉支持、各项林业贷款中央财政贴息以及特定林产品税减免等方面。1996～2003年林业“黄箱”资金总额分别为23606万元、32898万元、38588万元、42273万元、43400万元、13677万元、27713万元、28900万元。
图9 林业“黄箱”投入资金
图10 林业财政总投入与林业“黄箱”支出情况①
图11 “黄箱”资金占林业财政总投入的比重①
从图9可知，1996～2000年我国林业“黄箱”支持逐年上升，但是2001年“黄箱”支持力度突然下降，比原来低2倍多，从2002年开始呈上升的趋势，但是仍没有恢复到以前的水平。因此从总体上看—我国林业“黄箱”支持波动表现明显，说明国家用于林业“黄箱”政策的开支不稳定。
从图10和图11可以看出，1996～2003年，国家对林业的投入总量逐步增长，并且增长的幅度较大，而“黄箱”占总投入的比重较低且不稳定，呈现出在波动中逐年减少的趋势。
可见我国“黄箱”支出具有以下特点：第一，我国林业“黄箱”支出占林业总支出比重非常低，平均不到0.056%，“黄箱”补贴远低于WTO规定的发展中国家微量许可水平，林产品“黄箱”补贴不仅没有给林农以价格上的支持，反而以低于国际市场价格的国家收购价格拿走了一部分本属于农民的利益；第二，我国林业“黄箱”支持的范围较窄，目前特定林产品仅限于名优经济林业和花卉支持；第三，对于非特定林产品支持方面体现在各项林业贷款中央财政贴息（如山区综合开发贴息贷款和森工多种经营贴息贷款）以及特定林产品税减免方面。
四、我国林业利用“绿箱”等政策存在的主要问题
从前文的分析中可以看出，目前我国林业在利用“绿箱”等政策方面存在一定的问题。
首先，我国对林业的支持水平偏低，管理体制上的缺陷使这一问题更加突出，远不能适应林业发展的需要。林业支持政策的实施涉及财政、金融、农业和民政等诸多部门，因为条块分割、交易成本高昂以及部门本位主义、地方保护主义和寻租行为的存在，导致林业补贴不同程度地“跑”、“冒”、“滴”、“漏”，降低了林业支持的效率，使得本来就不高的林业支持在实施效果上大打折扣。
其次，“绿箱”政策支持总量低，结构不合理。我国目前的“绿箱”支持不仅在数量上与发达国家相差悬殊，而且存在巨大的漏洞和空白。“绿箱”漏洞表现在政府一般服务中的林业培训所占比例很低，导致林业人力资本匮乏；另外，在对提高林业GDP和降低生产成本的作用上，林业科研、技术推广和咨询服务以及林业培训的贡献都要比基础设施建设大，林业基础设施建设的投入比例却高于林业科研、推广和咨询服务。
第三，微量允许标准内的“黄箱”支持利用不足。按照我国承诺的8.5%的微量允许标准，最高酌“黄箱”补贴规模可达945.3亿元，而1996～1998年大农业平均只使用了290.43亿元。其中，林产品“黄箱”补贴不仅没有给林农以价格上的支持，反而以低于国际市场价格的国家收购价格拿走了一部分本属于农民的利益。
五、在WTO框架下利用“绿箱”等政策加大林业支持力度的建议[5,6]
目前我国在林业方面的投入并没有满足林业发展的需要，同时与WTO规定的政策箱支持上存在明显的差距。这样我国林业在加入WTO后，不可避免地会受到国际市场的强大冲击。因此，我国政府应充分利用WTO农业规则下的政策箱政策，不断加大对林业的投入，减轻加入世界贸易组织给国内林业生产、林产品市场、林农收入等方面带来的负面影响。
在WTO框架下，利用“绿箱”等政策加大林业支持力度的基本思路是：改变我国注重流通领域而轻生产环节的现状，从支持林产品流通领域向补贴林业生产领域转变；增强林业生产部门自身的国际竞争能力，增强林业技术部门研发能力和加强人才培养；同时在现有的基础上，不断加大对林业生态环境建设的投资力度，为我国社会经济的发展提供良好的生态环境。
在WTO政策箱选择方面，首先应以“绿箱”政策为主，在“绿箱”措施中应加大一般性政府服务的投资，在一般性政府服务中应重点增加林业科研、培训、检验服务和咨询与市场推广服务，同时还应加大对环境计划、地区援助计划、生产者退休、资源停用援助以及通过投资援助提供的结构调整援助的支持力度；其次，在微量允许的范围内加大名优经济林和花卉的“黄箱”支持力度，同时减免林产品税和增加财政贴息额度，提高林产品市场竞争能力。
在加强国内支持力度上的政策建议为：(1)尽快出台林业支持政策。因为我国受约束的“黄箱”开支远未达到WTO允许的微量许可水平，我国有足够的政策空间支持国内林业的发展；(2)根据财政能力不断增加林业投入总量，2003年国家对林业投入占国家财政总支出的1.56%，该比例非常低，因此在今后的5年内，国家财政用于林业的支出份额应逐步增加3个百分点，即到2008年时林业支出份额由2003年的1.56%增加到4.5%，为了实现该目标，林业部门应该不断向国家呼吁，要求政府不断加大对林业的支持力度；(3)调整我国林业的国内支持结构，从支持林产品流通领域向补贴林业生产领域转变，增强林业生产部门自身国际竞争力，增强林业技术部门的研发能力和加强人才培养，同时在现有的基础上，不断加大对林业生态环境建设的投资力度，为我国社会经济的发展提供良好的生态环境；(4)加快减免林产品税费的步伐，减轻林农以及林业生产部门的负担，提高林产品价格竞争力。
根据WTO政策箱的有关规定，结合我国的实际情况，笔者提出了我国利用“绿箱”等政策加大林业投入力度的政策措施建议，具体见表1。
表1 我国林业利用“绿箱”等政策措施的具体建议
政策箱 政策箱措施
总体要求
1)增加林业科研投入；
林业科研
2)投入重点领域，即林业基础研究、林产品深加工、
生物技术。
1)建立健全病虫害预警体系；
病虫害防治 2)健全病虫害防治体系。
培训 1)加大基层林业工作人员的培训；
2)加大对退耕还林等重点工程实施地区的林农的培训。
技术推广与咨询 1)投资林业咨询网络建设；
一般 2)增加林业技术推广资金投入。随财
绿
政府 1)健全林产品质量检验信息网络；
服务 检验
2)完善林产品质量标准体系；
政能
3)支持森林认证工作。
箱1)设立林产品营销服务专向资金； 力的
营销与促销服 2)组织或补贴林产品交易会； 增强
3)完善林产品市场信息交流平台。
政1)实施国有林场“通路、通电、通水”工程建设；而不
基础设施建设 2)加大对基层林业站的基础设施建设（包括办公场所、
交通工具和通讯设备）； 断增
策3)增加林业防火基础设施建设以及林业公检法基础建设。
环境计划 继续加大林业“六大”工程投入。
加支
1)应增加该项支出； 出量
2)将该项资金逐步转为收入保险基金。
地区援助 继续加大对西部、东北等落后地区的援助。
收入保险和收入安全计划建立林业保险补贴政策。
生产者退休计划与退耕还林等工程相结合，增加此方面的支出。
资源停用援助 与退耕还林等工程相结合，增加此方面的支出。
通过投资援助提供的结构1)与退耕还林等工程相结合，增加此方面的支出；
调整援助 2)建立良种苗木推广补贴制度。
1)继续对特定的名优经济林和花卉进行补贴；
黄箱政策 2)减免林产品税；
3)加大中央财政的贴息补贴。
蓝箱政策 不实施。
［收稿日期］2006-02-21
注释：
①数据来源：国家林业局。
②数据来源：中国统计年鉴。