“国有民办二级学院”办学体制质疑，本文主要内容关键词为：体制论文,学院论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国高等教育办学体制中出现了一种新的办学形式，即国有民办二级学院（也有人称为国有民营、公有民办二级学院）。尽管叫法上不甚统一，但是其办学体制的实质却相同：利用原国有高校（母体）多年办学中积淀的无形和有形资产（如声誉、师资、校园、设备、图书资料、管理人员等），采用国家对民办高校的优惠政策，采取民办高校的办学运作机制，独立于母体高校自主办学。因而有人认为，这种办学体制有避国有、民办两种办学形式的不足而又兼取两者之长的互补优势，是一种全新的办学形式。对此赞誉，笔者却不敢苟同。笔者认为这种国有民办二级学院的办学体制，无论是从办学的形式上还是从实质上，都有值得质疑的地方。需要说明的是，本文讨论的是办学体制、所有制问题，故不含将国有大学里的某一院（系）通过一定方式由社会组织或公民个人去办，而国有性质不变、不是独立法人的国有民办二级学院。
一、“国有民办二级学院”体制不顺，概念不清，难以成立
目前，我国高等教育办学体制符合国家规范的可分两大类：一类为国有高校；另一类为民办高校。前者的举办者是国家，是国家作为单一投资主体，利用国有资产依法设立的，显而易见，国有高校投资主体中不包含任何其他非国有成份（注：根据国家国有资产管理局1993年12月21日发.《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》规定，国有高校“接受馈赠”形成的资产，界定为国有资产，馈赠者不作为投资人，故接受馈赠的国有高校投资主体中也不包含非国有成份.）。后者“系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，依照本规定设立的实施高等学历教育的教育机构”（注：民办高等学校设置暂行规定（第二条）.国家教育委员会文件.教计[1993]129号.）。据此，不难理解民办高校的投资主体中排除了“国家机关和国有企事业组织”，是“各种社会组织以及公民个人”“自筹资金”举办的，也就是说民办高校中是不包含国有成份的（注：“民办公助”办学，国家拨给民办高校助学之款，实质属于捐赠性质，不是投资，故受国家资助的民办高校也是不含国有成份的.）。
由此可见，在我国的高等教育办学体制中，“国有”与“民办”是各有其特定含义的。笼而统之叫作“国有民办”，概念上必然含混不清，既经不起推敲，又不准确。
既然国有民办二级学院中的“二级学院”是相对于母体高校（即一级学院）而言的，是一种独立于母体高校的独立办学机构，与母体高校一样是独立法人，那么，所谓一级学院与二级学院的界线理应就此消失。
笔者认为，国有民办二级学院，在学校性质上应该明确，体制上应该理顺：是国有的就不叫民办；同样，是民办的，就不是国有。另外，办学体制上，独立法人的地位是平等的，无所谓一、二级学院之分，本不属“母体”高校中的二级学院，理应独立办学，不应该依附“母体”。如此这般，办学才能名正——言顺——事成。
二、国有民办二级学院的产权及其界定不明晰
如上所述，目前国有民办二级学院是你中有我、我中有你，是一种含糊不清的办学形式。当办学规模进一步扩大、资产积累到一定程度后，必然会在举办者、管理者、办学者之间引起财产所有权以及与之相关的经营权、使用权等财产权益纷争。因此，在办学初始阶段进行产权界定很有必要。“产权界定，系指国家依法划分财产所有权和经营权等产权归属，明确各类产权主体行使权利的财产范围及管理权限的一种法律行为”（注：国家国有资产管理局.国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法.1993年12月21日发.）。正确界定国有民办二级学院的产权性质和归属，除了为避免日后权益纠纷外，还是决定由谁管理和怎样管理学校的先决条件，也是决定国有民办二级学院向哪种方向发展的关键。之所以这么说，是因为我国对国有和民办学校采取了不同的管理政策，民办高校在倾斜政策的扶持下，经济效益颇为可观。那么，对国有民办二级学校是采用国有高校管理模式运作？还是采用民办高校管理模式运作？这要依据产权性质而定。产权界定的原则是“谁投资，谁拥有产权”（注：国家国有资产管理局.国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法.1993年12月21日发.）。根据这条原则，从国有民办二级学院实际的投资情况分析，其产权性质和归属有以下三种情况：
1.单一国有型。如果国有民办二级学院是其“母体”——国有普通高校独资（包括投入有形、无形资产）设置的，或者与国有（不含非国有）企、事业单位联合投资设置的，无论这一种或几种投资主体的投资来源情况怎样，均应视为是国有资产投资，国家是这种投资的唯一主体。
也有人认为，在这些国有企事业单位中，除了国有资产外还存在非国有的所谓“自有资产”，用来投资举办国有民办二级学院的是这部分“自有资产”。这种说法在法律、政策上是不能成立的。因为“中华人民共和国是国有资产所有权的唯一主体，国务院代表国家行使国有资产的所有权，国家对国有资产实行分级分工管理，国有资产分级分工管理主体的区分和变动不是国有资产所有权的分割和转移”（注：国家国有资产管理局.国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法.1993年12月21日发.）。所以，国有普通高校、国有企事业单位投资举办国有民办二级学院，无论用来投资举办国有民办二级学院的资产经历了多少层次的分级分工管理，都不会改变国家是唯一产权所有者的身份，其产权性质为国有。
2.完全民办型。如果国有民办二级学院的“母体”没有投入或者其投入按合同协议由举办者（社会组织或公民个人）出价作了资产等价置换，同时也没有其它国有企、事业单位投资，这种情况下，国有民办二级学院完全符合民办高校的定义，是完全的民办高校，不含国有成份，不具有国有高校性质，其产权归属投资举办者，与国有无关。
3.混合型。如果国有民办二级学院是其“母体”或其它国有企、事业单位和其它非国有资产拥有者（社会组织或公民个人），采取类似于企业股份制形式分别投资合作设立的，则产权性质是混合的。在这种情况下，国有与非国有各投资方的产权和承担的风险，可以按投入资产的比例多少分享，也不存在国有与民办之区分。
需要特别指出的是，这种混合办学形式，到目前为止，既无法律、法规方面的规定，也无政策方面的依据。能不能如此办学或者说这样办学的合法性何在，仍然是个疑问。
所以，从产权性质和归属上来看，笔者认为国有民办二级学院的产权要么是国有的，要么是民办（非国有）的，在国有与民办之间并不存在一条两者兼而有之的中间形式。当前为了解决好国有民办二级学院发展上的种种困境，其产权应该明晰：①国有高校与国有企事业单位之间联办（或独办）的，产权理所当然归国有，按国有高校模式管理；②国有与非国有混合投资的国有民办二级学院，如果其国有成份已经通过一定形式（如出售等）完全转让成非国有的了，此种情况下其产权性质就不是国有，应为民办，其产权归属出资者所有，由出资者按照国家规定管理学校，享受政策规定范围内的举办民办高校相应的优惠待遇；③国有高校、国有企事业单位与非国有企事业单位或社会组织或公民个人合资举办的，这种混合办学体制，目前没有合法的政策依据，其产权在国有资产没有出让前，仍然属于国有。至于非国有资产的投入部份可以转为国有高校的借贷，应按合同分期偿还债权者，此种情况下国有民办二级学院仍然属于国有高校，不应该按民办高校模式管理。
三、国有民办二级学院的混合法人身份不符合有关规定
我国高等教育法第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，“依法享有民事权利，承担民事责任”（注：中华人民共和国高等教育法.1999年1月1日起施行.）。国有民办二级学院作为高校形式的一种，理应取得法人资格并进行法人登记。我国现行的法规把法人分为企业法人、事业单位、社会团体和民办非企业单位等几种类型。学校的公益性、非营利性等服务社会职能，决定了其不可以登记为企业法人和社会团体法人，仅可以在事业单位和民办非企业单位两种法人中选取一种进行登记。决定学校法人是事业单位还是民办非企业单位的唯一判定依据是：学校是利用国有资产举办的还是利用非国有资产举办的。国务院发布的《事业单位登记管理暂行条例》规定：“事业单位，是指国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”（注：事业单位登记管理暂行条例.国务院令第252号.1998年10月25日起施行.），根据此条例对事业单位所下的定义，对于实际上是利用国有资产举办的国有民办二级学院应该确定为事业单位法人。
不过，时下也有学者把利用非国有资产举办的民办高校也说成是事业法人。笔者认为这是没有分清事业单位法人与民办非企业单位法人两者之间的本质区别，混淆了概念。没有利用国有资产举办的民办高校不是事业单位法人，规范的归类应为“民办非企业单位”。这是依据“民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织”（注：民办非企业单位登记管理暂行条例.国务院令第251号.1998年10月25日起施行.）而划分的。民办高校之所以被称之为民办就在于其是利用非国有资产举办的，可见其种属归类不符合事业单位定义而符合民办非企业单位定义，因而是民办非企业单位。同样对于实际上是利用非国有资产举办的国有民办二级学院，也应该定为民办非企业单位而不应定为事业单位。
四、国有民办二级学院办学形式政策依据不明
近20年来，国家从政策上积极鼓励和支持社会力量或公民个人投资举办民办高校，民办高校得到了发展壮大。事实上，投资民办高校成就巨大之士大有人在，如全国十大杰出青年于果1993年投资300万元创办江西蓝天职业技术学校，现该校资产评估已达3亿元（注：http://www.edu.en.民办教育——民办教育动态.由遗嘱想到民办学校的产权问题.2001.5.18.）。高等教育需求旺盛，民办高校能在办学中产生巨额的经济积累，已是不争的事实。究其原因，其中最主要的是得益于国家在收费政策上的倾斜，允许其按教育成本价（收费标准远远高于国有高校）向学生收取学费、建校费（赞助费）等，结果使投资举办民办教育者的投资风险极小、回报稳定、积累巨大。当然这是现行国家政策允许的，倒也无可厚非。
问题是，在国家政策不明时，国有高校挖掘潜力，划出一片校园，分出一部分教师、管理人员，拿出一些吸引生源的热门专业办（或合办）被称之为国有民办的二级学院，并参照民办高校的标准收费，办学向经济效益看齐。这种做法是不是在“凡符合国家有关法律法规的办学形式”之中，属不属于“均可大胆试验”之列？这种做法与国家赋予国有高校的办学目的宗旨是否相违背？国有高校中一部份国有资产（包括办学声誉等无形资产）本是用来国有国办的，却经过国有民办二级学院这种办学形式的转变而民办了，要学生多支出几倍的上学费用，国有高校如此管理使用国有资产符合不符合国家有关政策规定？
由是，笔者认为在找不到合法的政策依据情况下，在法律政策明确规定允许国有高校把国家办学资源转用于非国有办学之前，国有民办二级学院办学体制是不宜提倡的。
五、国有民办二级学院办学体制不符合国情
笔者认为，国有民办二级学院办学体制不符合国情，不宜发展下去。
1.我国人口大部分分布在农村，大多数人的收入偏低，老百姓可用于教育消费的支出有限。面对这种国情，政府应该坚持以国有办学为主、非政府办学为补充的办学方针，以充分保证全民接受教育的权利。我国教育落后，国有高校教育资源本来就不充足，在这种境况下，国有高校还要分流办学资源去举办国有民办二级学院，变国有办学为高收费的非国有办学，倘若高等教育都按照这种“创新”思路普遍发展下去，将会造成国有教育资源的逐渐萎缩，从而导致为全民提供低费用接受高等教育机会的减少，这不利于我国从教育大国向教育强国的转变。
2.现今我国高校办学体制中业已存在的国有民办二级学院办学形式，大幅度提高了学生和学生家庭对高等教育成本的负担比例。如果国有高校都把举办国有民办二级学院当作提高办学经济效益的捷径，纷纷仿而效之，把时髦的热门专业挑出来民办，“优质优价”，服务对象由原先面向全体公民转为面向先富起来的那部分人，这种做法对经济支付能力有限的弱势群体来说，等于其接受高等教育的权利受到限制或者剥夺。这显然是不公平的。
3.与发达国家相比，我国公共教育投资水平一直偏低，改革开放前的国有高校单一办学体制模式，没有竞争对手，办学缺少活力。这种体制下，低投资水平的办学效率就更低了。改革开放后，允许和鼓励发展民办教育，变一元办学为多元办学。办学中引入了竞争机制，推动了国有高校的改革，国有高校办学效率不断提高，初步形成国有与民办两种不同性质、不同办学体制相互激励、促进的局面，这有利于整个国家教育的发展。而新型的“国有民办二级学院”的办学体制，在某种程度上会导致相互竞争促进的国有、民办并存的两种办学体制趋同化，最后融合为一体。如果办学体制沿着这条道路走下去，国有也好民办也好都统统向“国有民办”靠拢，最终将是国有民办一种办学形式独霸天下，缺乏竞争，失去活力。从长远看这不是一种制度创新而是一种倒退，因此对国有民办二级学院办学体制潜在的负面作用不可低估。
认真研究国有民办二级学院办学体制存在的问题，从法律地位、办学体制、办学形式等方面予以理顺，能促进我国高等教育事业在新的世纪获得更加全面和健康的发展。