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中图分类号：G64 文献标志码：A 文章编号：1671-3842(2013)03-0086-05
教师教育政策是一国政府对教师教育的整体规划与设计，教师教育的发展及教师专业化水平的提高直接受制于教师教育政策的制定与实施状况。教师教育政策是推动教师专业发展进程的有力制度保障。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》在“保障措施”部分就“加强教师队伍建设”特别提出，要“严格教师资质，提升教师素质，努力造就一支师德高尚、业务精湛、结构合理、充满活力的高素质专业化教师队伍”。为造就高素质专业化教师队伍，首先需要明确的是，影响教师专业发展的关键因素有哪些？政府应该为教师专业发展提供何种适切的政策支持和制度保障？这是涉及教师专业发展能否顺利实施的核心问题。
一、影响教师专业发展的关键因素
教师专业发展是教师“个人成为教学专业的成员并且在教学中具有越来越成熟的作用这样一个转变过程”[1](P553)。从内涵上看，教师专业发展是指教师个体的专业知能、专业情意、专业自主、专业价值观、专业发展意识等方面由低到高，逐渐符合教师专业人员标准的过程，是教师个体专业不断发展的历程。正是在教师专业发展的过程中，教师发展的意义得到确认，教师作为重要的专业和职业受到社会的重视。
教师的专业发展受到来自个人的、社会的、学校的以及文化传统等多种因素的共同影响。其中有两个关键性因素直接影响着高素质专业化教师的养成。一是教师的社会经济地位，这一因素制约着教师职业的整体吸引力；二是教师教育的水平和质量，这一因素直接决定着那些将要或者已经进入教师职业的从业人员的专业发展水平，教师教育分别从教师的职前教育、入职教育和职后教育三个不同的阶段制约着教师专业发展的水平和质量。在影响教师专业发展的两个关键性因素中，与教师的社会经济地位相比，教师教育水平的改善和提高更多地是一个教育系统内部的问题，它直接受到教师教育政策的影响，在这个意义上，更需要我们首先对教师教育政策顶层设计进行全方位的省思。
二、应然与实然：教师教育政策顶层设计之省思
“教师是教育变革和社会进步的动力”[2](P18)，教师专业发展是世界教师教育的发展趋势与潮流。各国政府主要通过制定和颁布相应的政策来推动教师专业发展的进程，并承担主导责任。
(一)政府政策主导是政府的应然责任
《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)第十八条规定：“各级人民政府和有关部门应当办好师范教育，并采取措施，鼓励优秀青年进入各级师范学校学习。各级教师进修学校承担培训中小学教师的任务。”教师教育应当是国家的事业和政府的责任。[3]
在理论意义上而言，首先，现代教育在很大程度上是一种由国家举办、管理和监督的公共事业，教师根据法律规定的培养目标和教育标准实施教育活动，执行的是国家的教育公务，教师职业具有公务性质。从教师教育的性质来看，教师教育是国家的事业，它是为了帮助政府提高全民族的整体素质，从事培养教育工作者的基础性工作，是一项公共性很强的事业。教师专业能力和资格的养成是通过公共教育来实现的。教师教育就是公共教育，是由国家直接控制和干预的，政府理应是第一责任人。相对于其他行业，师范院校筹措经费能力有限，但因其承担基础性的社会责任，国家应出台扶持师范院校发展的积极政策，加大政府对教师教育体系的政策引导。其次，从教师专业发展的支持系统来看，教师不仅需要通过自身努力，促进和提高自己的专业能力，实现专业发展。更为重要的是，良好的外部支持系统更是促进教师专业成长不可缺少的条件保障。良好的外部条件包括教育行政部门的支持、教师教育机构和培训机构的支持、大中小学校际之间的合作等，这些因素构成教师专业发展的支持系统。其中，政府政策层面的推动力量是最为关键的保障。
新中国成立后，特别是近30年来教师教育的实践经验也表明，“师范教育可以兴邦”。20世纪90年代以来，伴随着我国教师培养与培训体制逐渐由定向封闭向非定向开放的转变，为了提高教师培养与培训质量，我国借鉴了欧美教师专业化实践的一些做法，如建立教师资格证书制度，制定教师专业标准，对教师教育机构开展评估等，推进了我国教师专业发展的改革进程。我国有关法律法规为推进教师专业发展提供了基本的制度保证，体现在不同时期的相关教育政策法规文本中，如《教师法》规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员。”从法律上首次确认了教师的专业身份。国务院在1995年颁布了《教师资格条例》，教育部在2000年颁发了《〈教师资格条例〉实施办法》，正式启动教师资格制度工作。2001年4月起，国家教师资格认定工作开始全面操作实施。针对教师培养和培训制度，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》也专门做了相应规定。可见，有关我国教师教育的变革发展都是在国家政策直接指导和支持下进行的，教师专业发展问题从一开始就成为政府政策层面关注的问题，教师专业发展进程得益于政府的推动，如改变传统的管理办法，从政府规范教师教育的行为，转变为政府制定教师标准，发放教师资格证书，由重点师范院校和少数有资质的综合性大学进行资格培训，等等。从提升我国教师整体教育质量的角度看，现行的许多政策措施无疑是有效的，并在今后还将持续发挥其积极作用。
(二)政府政策主导存在实然不足问题
我国教师专业发展进程在得益于政府政策推动的同时，尚存在教师教育政策顶层设计与实施中的不足问题，这些现象在一定程度上影响着教师专业发展进程的推进效果。
1.对教师专业发展的阶段性诉求重视不够
教师教育政策顶层设计与实施中的偏差现象，容易使教师专业发展流于形式化。其重要表现之一是，在目前教师专业化研究话语中，人们往往把教师看做一个无差异的同质职业群体，而作为不同阶段的、具有不同专业发展诉求的教师个体在人们的视野中容易被消解。一般说来，教师的专业发展阶段包括职前教育阶段、入职适应阶段与在职任教阶段。而一个不能忽视的事实是，“几乎所有的教师都经历过进入教学工作的过渡时期，这是他们的教学生活的职业生涯最困难的一个方面。……几乎所有的教师都报告说他们‘按照自己的方式’走过了这个过渡时期。他们没有得到或很少得到帮助，而只能通过自己的创新找到帮助。这种帮助通常采取到外面寻找其他一些他们能够信赖的教师的方式”[2](P127)。综合20世纪70年代以来的研究成果，正如有学者认为：“教师在不同的生涯发展阶段中，将会具有不同程度的知识、能力和教学技术，并有不同的需求、感受和态度；表现不同的行为和特质。而这些转变会依循一定的模式和形态，呈现可预测的发展阶段。”[4]一般来说，一项专业发展计划的制订和实施应包括不同阶段，对教师专业发展而言，特别要凸显的是对教师有重要影响但又经常被忽视的那些阶段，每一阶段也应有不同的工作目标和重点。同样，教师在实现上述不同的目标时，也应获得相应的支持和帮助，需要有不同的专业发展策略。反观我国目前的教师教育政策，对教师专业发展不同阶段的诉求做出的回应尚不够及时和到位，教师专业发展策略与方式尚有待于进一步跟进与细化。
2.教师专业自主空间受到限制
在教师专业化的过程中，20世纪80年代出现了一个转折，教师教育发展重心的突出表征是，人们由重视教师职业的专业地位和权利这一话题，逐渐转向并聚焦教师的专业发展。经济合作与发展组织从1989年到1992年相继发表了系列有关教师专业化改革的报告，进行以教师专业化为核心的教师教育改革，成为人们广泛关注的话题。但同时，西方学者也在质疑现存的以管理体制和市场机制为特征的教师专业化。正如有学者指出，由政府通过立法方式建立自上而下、等级森严的教育管理制度，会使教师的主导作用和服务意识向负面方向发展，教师的自主性受到制约。形成这种局面的原因是由于政府或高层教育管理者从自身的角度出发，为了应对世界全球化的挑战，需要在质量保证及认可制度的框架下建立一套行之有效的绩效评价。[5]这种狭隘的以绩效为导向的标准，没有把教师当做专业人员来看待，而只是使教师被动接受或执行决策者的决定。同样，我国目前的传统教师培训模式主要通过让教师以部分时间或暂时抽离的方式接受培训，协助教师应对学校以及整体教育环境不断转变的需求。这种培训基于资源运用和运作成本等方面的考虑，尽管能在较短的时间内集中传递某一方面的讯息，侧重于传授知识理念及标准化的教学范式，但也存在着种种失效现象，比如，碍于课时限制，仍以讲授式为主，学习内容的选取和编排主要由培训专家主导；学习形式大多也脱离了教师教学及日常工作的实际情境，未必能切实回应教师的实际需要和学习兴趣；一次性或短期式的培训很少提供跟进式或持续性支援，未能对教师的长久专业发展提供支持，等等。为此，学者们呼吁，应给予教师更高的自治和信任，提供更多有意义的学习机会；教师应拥有属于教师群体的专业组织，拓展自身的专业发展空间。教师专业发展是依靠政府继续推动，还是通过建立健全教师专业发展制度，发挥教师群体的自主力量来推动教师专业发展；是侧重一枝独秀还是百花齐放，这是当前我国教师教育政策面临的一个现实问题。
3.教师专业标准有待优化
对于教师专业标准问题，有学者指出：“要想了解一种职业‘是否’符合专业标准，不如探讨这种职业在专业化(professionalization)过程中，达到‘何种程度’。”[6](P252)1999年6月《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中规定高素质教师队伍应具有6项标准①。这些专业标准尚需进一步优化：一是专业标准有待细化，专业标准需要具体化，便于可操作；二是专业标准有待矮化，专业标准要顾及中小学教师的工作特点和自身发展条件，在对教师提出新的角色或任务的同时，必须跟进应有的培训，并提供必要的工作条件。这正如美国“有些州对教师规定了更高的标准，并且进行了许多评估，但却限制了教师专业发展的时间；而另一些州正在对中学的要求实行大规模的改革，但并没有为教师的专业发展提供补充性支持”[7]。根据社会学者的看法，关于教师专业标准的各种界说，在一定程度上仅仅属于角色期待的范畴，而在现实生活中，被期望的角色行为与实际的角色行为之间存在差异的原因之一，就是角色期待的“不清晰”。[8](P98)由此可以认定，当前促进教师专业发展的一个基础性工作，就是使教师专业标准更加清晰和适切。教师的专业发展不应该简单被视为完成职业角色的转变，角色总是被赋予社会期待的规范要求，而这些外在的要求未必能获得教师本身的认同。认同专业身份是决定一个人履行好专业职责最基本的因素。专业化的一个潜在的危险是把技术问题推到了最显著的位置，明智的教育政策必须避免政府部门单纯依靠权力来强迫教师接受各种专业标准要求。当前流行的“专家型教师”、“研究型教师”、“智慧型教师”等教师专业角色的提出，应该首先得到教师对其自身专业身份的认同，而不是简单地要求其符合一套既定的理想化的专业标准。
三、平衡与调适：促进教师专业发展的政策思路
我国教师专业化研究主要集中在如何在政府层面定义教师的专业化，着重于确定构建体制框架，建立系统的运行机制，强调自上而下政府层面的规范运作模式：如“由政府建立一套能清楚界定教师专业化标准的外部控制体制”[9]；“建立一套教师认证、内容标准和教师职业化步骤的指导性框架对于教师专业化成功的发展是至关重要的”[10]；“我国未来教师教育发展需要建立教师质量建设中各个环节的标准，最终以教师教育标准建立完整的教师教育保障体系”[4]，等等。其理由大致在于，中国目前的教师教育发展状况不同于西方国家，西方国家的教师专业化研究已经度过了建章立制的初期阶段，主要对于既定的教师专业化标准持批判和反思的态度；而有关中国教师专业发展的制度推动，应首先着眼于规范和优化教师教育标准。事实上，关于教师专业发展，政府要充分考虑到我国教师教育传统和目前教师教育发展的实际需要，应当有所为有所不为，在平衡教师专业发展的政府责任与教师专业自主权(教育教学权、学术研究权、指导评价权、进修培训权)之间保持适当的张力，进行相关制度创新。
(一)优化政府监管职能
当前，政府是唯一的教师教育供给者这一现状需要改变，政府应由教师教育唯一的提供者，转变为教师教育的管理者、质量评价者和监督者，强化政府的责任意识和服务意识。换言之，教育主管部门主要负责制定教师教育的政策，实施对教师教育活动的全程监管，保障各类教师教育机构之间的公平竞争，对教师教育中的弱势群体如农村教师的教育培训给予保障；为教师教育机构提供质量评价标准和有效服务，如标准服务(教师资格标准、教育和培训机构的标准等)、信息服务等。在教师教育政策上，政府要加大对教师专业发展的支持力度和政策引导，如进一步细化对教师培训和教师发展的要求；在经费支持上，政府要承担相应的责任，努力形成以政府拨款为主、学校和教师个人适当负担的多渠道筹措教师继续教育经费的运行机制；在机构设置与课程体系的建设上，加速教师教育一体化的进程，重点做好区县及农村教师学习培训资源建设，以此缓解经费不足、针对性不强、积极性不高、工学矛盾突出等问题，提高培训的覆盖面和有效性。
(二)完善制度激励方式
提升教师教育水平，需要探索符合教育传统和教师职业特点的制度激励方式。一般认为，一旦将教师的晋升和在职培训工作通过制度规定加以规范，教师将会有更大的动力和积极性来接受教育。实际上，大多数国家都有类似的规定，如澳大利亚的两个州，日本、卢森堡、芬兰、瑞典等国家都规定教师必须每学年有15天不等的继续教育时间。在荷兰，教师继续教育的时间占工作时间的10%②。但是，单纯依靠直接行政管制的效果并不理想，教师只是为了完成培训任务而接受继续教育，起不到借助教师专业发展去推动和支持教育改革的目的。其实，激励的方式可以是多样的，制度的设计不完全依赖晋升、表扬、激励等外部激励，如OECD通过研究提出了制度设计的方向并指出，教师继续教育激励制度的设计应该朝着激励教师内在需求的方向努力③。全面研究教师培训需求，平衡培训过程中教育系统的政策目标与个人需求之间的平衡，唤起教师的内部激励，如学习本身的兴趣、充实感等，都可以成为与外部激励制度相匹配的内部激励制度。
(三)反映教改现实需要
师范院校主要担负着教师培养与培训工作，其改革政策应及时反映当前我国中小学基础教育课程与教学改革的实际，在信息化背景下切实与一线教师自主专业发展的现实需要结合起来，进行有针对性的政策调整。如提高师范生利用教育技术资源的素养和技能，加强对师范生的创新意识和教育科研意识的培养，增加综合课程教师的培养数量，提高其教育教学的实践能力，等等。致力于高等教育研究的英国罗宾斯委员会也曾对教师职后培训的模式深感不满，认为教师教育课程过于学术化，而对与实践密切相关的技能、理论的实施等重视不够。在教师培训计划中，缺少学校一线教师的参与是人们普遍关注的问题④。有学者指出，大学与中小学伙伴协作模式有利于打破学校及教师固有的平衡状态，并在以平等、民主为价值诉求的协作环境中，化解教师面对改革创新的保守态度及可能出现的负面情绪，使教师在“高挑战、高支持”的理想情境中获得积极的心理和情绪体验，进而提升其专业知识、能力，建议采取的专业发展方式可具体化为工作坊和报告会、研究课、校际交流等形式[11]，这是很好的借鉴。因此，要结合当前我国新课改的实际情况，充分发挥中小学校与大学的协同作用，在推动教师专业发展进程中，成为展现教师教学行为、审视教师角色观念、支持教师专业成长的基地。并使这种基地作用常规化、制度化，才能及时反映、真实反映教改需要。
(四)成立教师专业组织
政府政策的外部标准只有被处于培养、培训过程中的教师理解与建构，将外部划一的专业标准内化为教师自身的一种基本要求，并在学习实践中得到认可，才能形成教师自己独特的专业需求。教师教育改革需要教师内发性地承担起新的角色和责任，否则改革效果难臻理想。而向这一理想状态的转化面临着专业的、心理的、技术策略的一系列难题，教师作为专业人员，需要建立自己的专业支持系统来应对上述系列难题，这是教师专业发展过程中需要重视的现实问题。为此，可以适时成立全国教师认可委员会和全国教师专业教学标准委员会等组织机构，通过这类政府的或非政府的专业组织来指导和改善我国教师教育专业发展的培训模式，重点强调教师在其专业发展过程中的自主反思、亲身参与、与其他学习者的互动性及持续发展等因素，为教师提供各种专业支持，让教师利用多元化形式，在参与中进行专业反思，引导教师专业成长。
总之，政府应当提供教师专业发展的政策支持，师范院校应当为教师的专业发展提供必要的智力支持，中小学校应当给教师的专业发展提供条件保障。由于不同时期对教师专业发展的要求不同，政府在实现教师专业发展如何满足教育发展的要求的同时，要充分考虑到教师自己的专业发展需要，考虑到教师作为主体的价值，使教师真正拥有持续专业发展的自主权利和空间。
注释：
①这6项标准为：“教师要热爱党，热爱社会主义祖国，忠诚于人民的教育事业；要树立正确的教育观、质量观和人才观，增强实施素质教育的自觉性；要不断提高思想政治素质和业务素质，教书育人，为人师表，敬业爱生；要有宽广厚实的业务知识和终身学习的自觉性，掌握必要的现代教育技术手段；要遵循教育规律，积极参与教学科研，在工作中勇于探索创新；要与学生平等相处，尊重学生人格，因材施教，保护学生的合法权益。”参见《中国高等教育》1999年第13/14期。
②参见OECD.Teachers Matter.OECD,2005。
③参见CERI.Staying Ahead:In-service Training and Teacher Professional Development.OECD,1998。
④转引自许立新：《1976年以来英国职前教师教育政策的变革与发展：一种教育政治学的考察》，《河北师范大学学报(教育科学版)》，2010年第3期。