行政法视野下公众参与的法治意义，本文主要内容关键词为：行政法论文,法治论文,视野论文,意义论文,公众参与论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
以1978年12月党的十一届三中全会召开为标志，中国开始了一场大规模的社会变革运动，当代中国法制由此进入了重建与迅速发展的历史新时代。这是当代中国法制现代化进程中的一场划时代的革命。邓小平明确指出，要通过改革，处理好法治和人治的关系，实行依法治国，建设社会主义法治国家[1]。在1997年召开的中共十五大上，江泽民进一步提出，要在坚持四项基本原则立场前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主、健全社会主义法制，依法治国、建设社会主义法治国家。1999年3月， 九届全国人大二次会议通过的宪法修正案，把依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略载入了宪法，为依法治国奠定了根本法的基础。2002年11月召开的中共十六大，把依法治国的基本方略纳入社会主义政治文明建设的整体架构之中。毫无疑义，从人治社会向现代法治社会转型，建设现代法治国家，是当代中国法律革命的目标追求。在这一基本目标的确立及向这一目标迈进的历程中，作为依法治国重要组成部分的行政法治的重要性日益突显出来。行政法治不仅是行政管理的基本准则，也是建立社会主义法治国家的重要前提。公众通过行政程序参与行政过程，是现代法治国家的一个重要特征。建立和完善公众参与制度，确保公众参与程序权利的实现，对于防止行政机关滥用权力、侵犯公民的合法权益，具有不可估量的作用。
一
行政法治是宪法法治原则在行政法领域的延伸和具体化。行政主体行使职权有法可依，行政主体实施行政行为遵循公开、公正、公平的正当法律程序原则，公民认真遵守法律，是行政法治的最基本内容。其中，依法行政是法治国家的最重要的指标之一。
从某种程度上讲，依法行政与法律至上原则是不谋而合的。法律至上，政府行为不得违背法律规定，是近代资产阶级革命以前即已存在的重要法治观念之一。“统治者们寻求法律制度系统地实施其政策，而其自身亦不得不受用以为治的法律制度的约束，乃是走进法治的一个政治过程。”[2]基于对行政权力性质的清醒认识，近现代法治国家均 在权力分立与制衡思想基础上设计行政权的运作。在法国，“行政活动必须遵守法律。法律规定行政活动的机关、权限、手段、方式和违法的后果。法国行政法学称这种制度为行政法治原则或法治国原则。”[3]在英国，行政法治包含以下内容：第一，政府行使权力的所有行为都必须要有严格的法律依据，否则就是违法侵权行为而被法院撤销或无效；第二，政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事；第三，对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决；第四，法律必须平等地对待政府和公民[4]。在美国，行政法治则要求：首先，基本权利。法治原则承认法律的最高权威，要求政府依照法律行使权力，并且法律也必须符合一定的标准，否则法律也可作为专制统治的工具。其次，正当的法律程序。为了保护公民的权益不受政府 和官员的不正当侵犯，还必须在程序方面对政府权力的行使加以限制。再次，保障法律 权威的机构。法律规定的权利和程序必须得以实施，否则所谓法治只是一个骗局[5]。 在此，法律的崇高地位凸显无疑。对于法律来说，它是不受任何权威统治的，反过来它 是其他一切权威的统治者。正如卢梭所说：“任何人都不可能摆脱法律的光荣的支配； 这是一种有益而温柔的枷锁，最骄傲的头颅也温顺地戴着这种枷锁。”[6]由此可见， 西方法治国家贯彻始终的是一种主张控制行政权力的观念。这一观念长久不衰地占据着 主流观念的地位，以至人们不得不对它刮目相看，并对它进行深入的思考。孟德斯鸠有 一句常被人引用的经典论断：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条 经验。”可以说，这是对行政权力特征的精彩注解。行政权力不仅与公民权利之间的强 度差异悬殊，而且极易直接影响甚至侵害公民权利。权力的运行规律及权利的实现规律 均告诉我们，对行政权力必须加以控制[7]。
在中国传统计划经济体制下，由于种种原因，依法行政的法制思想并未在中国得以彰显。学者们相关的论述多将行政法定位为有关行政管理的法律规范，以致社会中的人们对行政权的看法惊人的一致：行政法律主要是为强化国家政权的力量而对社会进行改造的工具。在许多场合，人们仍然倾向于用国家垄断的方式来维持秩序，因为在人们的意识中，行政权就是约束公民自由、便利行政机关维持管理秩序的权力。人们认识不到行政法的终极目的是为了人们获得更大的幸福与自由。行政权力所涉范围如此之广，以至于人们目之所及处均可感受到行政法极具工具主义思想的色彩。与行政法律法规“治民”的工具性功能的强势之态相对应，行政模式是一种主要考虑效率而忽视公平与合理的高度集权行政模式。在此模式下，政府与公民的关系体现为一种简单的、单向的命令、服从关系；在此模式下，公民根本谈不上具有独立的主体地位，更谈不上享有行政过程的参与权。
在中国实行市场经济的今天，依法治国是广大人民群众的强烈愿望与要求，同时也是中国政府的自觉决策，这是公民与政府互动的过程，是一个自下而上与自上而下两种动力相结合的历史进程。在这一进程中，行政主体依法行政在依法治国中居于十分重要的地位。依法行政是依法治国的核心内容，也是依法治国的关键所在。从根本上讲，依法治国就是要依照表现为法律形式的人民意志来治理国家。在中国，依法行政意味着：首先，行使行政权力的组织和个人必须依法设立，依法获得权力，任何组织和个人不得非法享有、行使行政权力；其次，行使行政权力在实体上和程序上都必须有合法依据；再次，行使行政权力必须受到监督和承担法律责任[8]。显然，在依法行政的诸阶段中，公民的参与不可或缺。
二
民主的核心价值是人民主权，一切权力属于人民。人民是一切权力的来源和一切法律的最终决定者。“由于人民是权力的唯一合法来源，政府各部门据以掌权的宪法来自人民，因此不仅在必须扩大、减少或重新确定政府权力，而且在任何部门侵犯其他部门的权力时，求助于同一原始权威似乎是完全符合共和政体的理论的。”[9]在这样的前提 下，个人的幸福、自由才能获得国家权力的尊重。毫无疑义，使人类在最大程度上幸福 、自由是体现人民意志的行政法律规范乃至行政法治的终极目标。当然，关于幸福、自 由的意蕴，不同的时代有着不同的标准；公民对幸福、自由的追求与体验也随时代的前 进而常新。但生活在特定社会中的公民，基于当时的社会条件会对幸福、自由有一个大 致的设想。如果公民能最大程度地实现其设想，他们就会在感受到幸福、自由的同时， 由衷地升腾起激情，以更加饱满的精神状态为实现该设想而行动。精神的满足与行为的 富有成效使得社会充满生机、秩序井然。因此最大程度地实现他们自己所认为的幸福、 自由以使社会快速发展是国家权力正当性的基础，也是行政法律规范乃至行政法治的最 大目的，而在法律规范中体现他们的幸福、自由要求，则是实现行政法治最大目的的前 提条件。
公民参与行政过程的广度和深度体现着一国公共行政民主化和有效性的程度。一般情形下，凡是公共行政部门实施的影响公民权益的行政活动，公民都有权参与，较为突出的是公民参与有着天然民主亲和力的行政立法(此处的立法是广义上的，包括行政机关制定的行政法规、规章、规定等行政规范的行为)、行政决策领域以及具体的行政执法和监督领域。
法治不仅要求依法而治，更要求依良法而治。要实现依法行政，首先需要创建完备的、能为社会提供可靠行政预期的行政法律规范体系。创建的行政法律规范其首要意旨在于为行政主体与公民提供观念性的指导，并保证它在行政关系中得以全面遵从；行政法律规范之次要意义则在于对违法行政的行政主体与行政违法的相对方予以惩罚，以始终保持法律规范的权威性和有效性，从而实现行政法治。
对应具有普遍性和后及性特征的行政立法和行政决策来说，缺乏公民的有效参与，将难以达到更趋于理性、符合理性的要求，质量将难以得到保证。这是基于：
首先，人类自身认知能力的有限性，需要公民积极参与行政立法与行政决策。现代行政法律制度的形成及其运作需要大量的近乎无限的知识，试图以人的有限性来规划构造完美的行政法律制度是非常困难的。行政法律制度绝不是一种逻辑或理念，它不可能由一个个的具有有限理性的人所组成的立法机关设计、规划、构造、制定出来。立法者是人，他们尽管可能有伟大的抱负甚或崇高的理想，但他们的思想观点不可能预见未来一切，也不可能保证所创建的法律为良法；立法者和其他人一样都会出差错，他们同样可能有偏见，有错误，有个人的或集团的价值偏好与利益倾向。政府权力总是由少数人行使，立法机关总是由少数人组成，仅由少数人做出判断和决定最终会给社会带来病态甚 至危险。为此，英国当代著名思想家哈耶克指出，立法(制定法)是国家通过深思熟虑制 定的强加给社会的规则，往往用来实现某个目标，创制某种可欲的秩序，尽管经过立法 机关的法定程序，然而不足以充分利用受立法影响的个体的具体知识，而总是依赖一般 的理性原则，因此常常会与社会的自发秩序相对立[10]。这是我们必须要给以正视的， 即使立法者想要达到的目的是绝对正确的，如果立法缺乏广泛的群众基础，也很难为人 们自觉遵守，法律的效果会大打折扣。
其次，人类的认知能力大体上遵循由低到高的发展逻辑，这也需要公民积极参与行政立法与行政决策。由于人类的认知能力大体上遵循由低到高的发展逻辑，政府基于过去的认知能力所做的决策很有可能在现在或将来看来是缺乏理性的[11](P17)。人类正是在如此不断的否定与肯定中，在不断的学习与反思中前行的。同样，行政法律规范也按 此进程得以完善与健全。正是从这个视角而言，公民积极参与行政过程，实现人类与行 政法律规范理性之间的良性互动关系，是行政法治得以实现的最佳途径。
再次，从获取的信息角度来看，公众参与对做出正确的行政立法、行政决策意义重大。“官僚体制内的专家无法获得制定法律规范、政策所需要的全部信息，甚至得不到正确的信息。因此，如果排除公众对重大决策的参与，将会造成政策上的失误。不论是公共部门还是私人部门，没有一个个体行动者能够拥有解决综合、动态、多样化问题所需 要的全部知识和信息；也没有一个个体行动者有足够的知识和能力去应用所有有效的工 具。”[12]而公众的要求与愿望因为来自最真切的社会生活，因而是最值得信赖的。公 众所具有的智识、经历及社会经验存有个体差异，这就要求立法者依照法定程序在将其 预期固定化时须加以理性整合。因此，法治社会应具备理性的立法程序，保证公众真正 参与到立法过程之中，以使得公众的预期设想得到最大程度的尊重。
要实现公民参与行政立法，就要求从法律和制度上保障公民参与行政立法过程的充分机会和有效途径，并对有关立法结果的形成发挥有效的影响和作用。应该看到，改革开放以来，我国法律制度对公民参与行政立法给予了应有的重视，取得了很大的成就，在一定程度上确保了立法过程的民主性和科学性。例如，2000年全国人大通过《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)，2001年国务院发布《行政法规制定程序条例》 、《规章制定程序条例》，均确立了公民参与国家立法和行政立法的制度。这一制度的 内容是：(一)广泛征求意见的程序。《立法法》第34、35条有关国家立法应当通过座谈 会、论证会、听证会等多种形式听取各方面的意见，包括听取社会公众、有关组织和专 家的意见及重要法律案可事前公布、组织全民讨论等规定，为我国行政立法应遵循的广 泛征求社会公众意见的程序提供了法律依据。《行政法规制定程序条例》第12条、《规 章制定程序条例》第14条和第15条规定：政府部门起草行政法规和规章，应当深入调查 研究，通过书面征求意见以及召开座谈会、论证会、听证会等多种形式广泛听取有关公 民、组织的意见；规章草案直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，且有关机关、 组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见，起草单 位也可举行听证会听取意见；《行政法规制定程序条例》第20条、《规章制定程序条例 》第21条规定：法制机构对行政法规、规章送审稿涉及的主要问题，应深入基层实地调 查研究，听取公民和有关组织的意见；《行政法规制定程序条例》第21条、《规章制定 程序条例》第22条规定：行政法规、规章送审稿涉及重大、疑难问题的，法制机构应召 开座谈会、论证会，听取意见，研究论证。(二)立法听证机制的建立。《行政法规制定 程序条例》第22条、《规章制定程序条例》第23条规定：行政法规送审稿直接涉及公民 、法人或者其他组织切身利益的，法制机构可举行听证会听取意见；规章送审稿直接涉 及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧， 且起草单位在起草过程中未向社会公布，也未举行听证的，法制机构可向社会公布，也 可举行听证会听取意见。(三)专家直接参与立法起草的途径。《行政法规制定程序条例 》第19条、《规章制定程序条例》第20条规定：行政法规、规章起草完成后，法制机构 应将其送审稿发送有关组织和专家征求意见，重要的行政法规送审稿可向社会公布，征 求意见。可见，法律对公众参与相当地重视。
应该看到，法律对公众参与行政决策、行政立法的保障尚显弱势之态。为此，必须通过法律加强对公民参与的规范与保障。具体包括：一是通过法律、法规、规章对公民参与行政决策、行政立法的程序和方法做出明确的规定，避免对公民参与规定不明确、模棱两可的情形。对于参加决策、立法的公民代表选择的方法和程序，对于起着举足轻重作用的听证主持人的产生方法，以及听证会进行的程序、听证记录或要点的效力问题等均应从相关法律上予以明确；二是完善确保公民参与的相关制度，如建立健全政务信息公开制度，保障公民对政务的知情权，以使公民真正具备参与的前提条件等。
三
行政法律规则的形成，仅仅是价值法律化，换句话说，是行政预期得到了行政法律规则的确认与固定。从行政法治的视角看，这只是为行使行政权提供了制度性前提，相对于行政法治的实现来讲，法律得以贯彻实施更显得尤为重要。行政权力赋予行政法律规则创制以正当性的逻辑力量，最有价值的进一步行动就是要延伸到行政法律规则的实施与遵守层面。对于行政机关而言，只要存在着现行有效的法律规则，法律规则就应得到贯彻，行政机关就负有保证规则得以实施、遵守的责任；倘若行政机关的活动不依法进行，而是随心所欲，自以为是，这不仅是架空了立法，而且极易导致“法治空洞化”[11](P99)。立法以法律规则表述的行政预期，也必然是一纸空文，毫无价值。
按照依法行政的要求，行政机关应严格根据法律规定行使行政权，且要按照法律程序行使行政权。强调公众在行政权行使过程中的参与，是基于：
首先，公民参与行政过程，可以激发主人翁的责任感，深化对行政的监督，从而保障行政的民主方向。民主如果只是形而上的层面，人民的权利就会被架空。所以，民主不 仅要在宪法层面上予以权威的规定，而且必须以看得见的形式在过程层面得以真正的实 现。英国有句至理名言，即“正义不但必须伸张，而且必须以看得见的方式伸张。”对 看得见的期待引起了人们对行政程序之民主价值的发掘。如果人民主权是民主在价值层 面的表述，那么这一价值在权力运作过程中得以实现的关键就是确立动态化的民主程序 。民主的可贵之处尤其表现在程序的正义上[13]。美国著名大法官福兰克·弗特就认为 ：“自由的历史基本上是奉行程序保障的历史。”[14]季卫东先生也郑重指出：“如果 我们要实现有节度的自由、有组织的民主、有保障的人权、有制约的权威、有进取的保 守这样一种社会状态的话，那么，程序可以作为其制度化的最重要的基石。”[15]
其次，在行政权的行使过程中，完全有可能出现因受权力的行使者即委托者对信任的背弃、受委托者(议员或代表们)限于知识等而使委托者利益遭受损害的情形，以致民主走向自己的反面。由此引申出一个问题，即用何种方式在权力的拥有者与权力的行使者间建立有效的通道，使权力的行使能充分体现人民的意愿，不致出现“权力异化”的情形。我们认为，在各方达成共识的理性选择下，参与制民主能担当此任。通过公众的自愿参与，可以保证决策执行效果的最大值，并及时发现决策的不足或错误，便于决策者适时进行修正，从而实现法律的可持续实施。这就要求行政机关应尽职地实施现行有效的行政法律规则。在依法行政中，行政机关具有双重身份，一是遵守者的身份，一是实施者的身份。就法律的遵守者来说，依法行政要求行政主体以法律约束自己，但这种约束的目的是为了防止行政活动侵害公民的合法权利和自由，即约束的结果作用于公民身上。这种行为的发生与结果的关系，表明了公众与行政主体的关系，显示了公民在行政过程中的不可或缺性及依法行政的当然参与人地位；就法律的实施者来说，依法行政要求行政主体以其行政活动来实施法律规则，行政主体因法律的赋予享有行使行政职权的权力。这种权力行使的目的是为了维护公民的合法权益、维护公共秩序，此种情形下的公众参与同样不可或缺。同时，公民同样要遵守行政法律规范，并积极参与和监督行政执法活动，与行政主体形成良性的互动关系。综观世界各国，无论是美国宪法上的“正当程序”条款、英国法上的“自然正义原则”、法国法上的“防御权”，还是德国的基本法，均肯定行政程序保护公民参与权的价值。
反观我国相关法律，可以看出，中国法律对公众参与具体行政行为的程序领域也给予了足够的关注。有关的程序规定均散见于《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)、《价格法》、《行政许可法》中。以《行政处罚法》为例，该法第31、32、41、42条就对公民参与具体行政行为所应享有的程序权利作了细致的规定，主要 内容有：行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实 、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；当事人有权进行陈述和申辩。对当事人 提出的事实、理由和证据，应当进行复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的， 行政机关应当采纳；行政机关不得因当事人申辩而加重处罚；行政机关及其执法人员在 做出行政处罚决定之前，不依照本法规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依 据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者 申辩的除外；行政机关作出责令停产停业、吊销营业许可证或者执照、较大数额罚款等 行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政 机关应当组织听证。由此可见，这是行政主体作出行政决定前的必经程序，非经此程序 ，就会影响到行政决定的效力。但是应该看到，有些规定仍处于失缺、粗疏状态，如关 于听证主持人的中立、听证记录的定案效力方面的规定就显欠缺，其他法律如《价格法 》在有关听证方面的规定就较粗疏。尤其需要提及的是，我国目前仍有许多与社会和公 民重大利益密切相关的法律缺乏这方面的公众参与的相关规定，更没有公众如何在许多 切身利益的问题上充分发表意见、监督权力行使、体现政府权力与公民权利之间互动的 规定，如1998年修改后的《土地管理法》就存有此缺陷。这些均有待于完善与健全。
总之，每一项法律的出台，每一个具体行政行为的做出，都与公众密切相关。若想使制定出来的规则在公众中能够得到真正实施，确保具体的行政行为依法定程序进行，必须让公众亲身参与到行政立法、行政决策与行政执法过程中；否则，最终的结果只能是一方面我们有一大批可供炫耀的法律，另一方面我们的法治目标仍然遥遥无期。如果说政府对于依法治国的态度在很大程度上制约着实现法治国家的历史进程，那么，这种进程在相当大的意义上则取决于政府能否在社会发展的各个阶段有效地动员和组织广大的民众来参与，取决于法制现代化的社会支持系统的取向。这就要求广大民众积极参与行 政过程，以实现直接民主。WWXXCK
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