现代国家治理视域下压力型体制的责任政治逻辑
马雪松 王 慧
摘要： 基于现代国家治理角度审视压力型体制，可以推进压力型体制研究内容的拓展与理论阐释的深入，进而揭示压力型体制的治理要求与治理路径。根据责任政治的构成要素与内在环节，可从权责结构、职责界定、究责机制、督责举措四个维度考察压力型体制的责任困境。对此，应在科学划定权责关系的基础上正确看待不同主体，在促使公共权力符合相应职责的基础上强化职能重构，在协调刚性与弹性、决策与执行、规则与绩效的基础上推进责任追究，在督促并引导主体落实各自任务的基础上实现督责目标。
关键词： 压力型体制；国家治理体系；国家治理能力；责任政治；基层治理
国内学界在分析当前地方政府运作的治理模式时，往往聚焦于压力型体制、锦标赛体制、运动型治理这一类蕴含中国制度逻辑的公共管理实践，并将其定位为改革开放以来公共治理结构的重要组成部分。就压力型体制而言，现有研究因其适用领域更为广泛、运行过程更为连贯、产生效果更为显著，所以尤为注重从不同分析视角揭示压力型体制的客观优势及现实困境。根据一般认识，压力型体制的合理性在于解决由利益多元化、执行碎片化引发的治理难题，通过行政压力传导来推动任务顺利完成、指标逐级落实，从而维护社会长远利益。压力型体制在当前发展阶段仍发挥积极作用并产生显著现实效果，这也是其存续至今并保持一定活力的主要原因。但是越来越多的研究成果表明，压力型体制不仅可能偏离既定目标，甚至还会产生事与愿违的结果，与其伴生的短视性决策、选择性执行、曲意迎合、避责卸责等行为尤其反映了行政责任的困境，由此累积的体制性问题大幅增加了经济社会发展的制度成本和组织成本。在国家治理体系和治理能力现代化进程中，继续深化政治体制改革不仅是加强制度建设的根本方向，也是推进国家治理现代化的重要保障，本文在此意义上尝试选取现代国家治理这一视角考察压力型体制，通过拓展研究内容并深化理论阐释来探索压力型体制的治理路径。
一、现代国家治理与压力型体制的相关性
20世纪90年代以来，国内学界围绕压力型体制已经积累较为丰富的研究成果，但是在深入程度和解释效度方面仍有待继续提高。① 景跃进、张小劲、余逊达：《理解中国政治——关键词的方法》，北京：中国社会科学出版社，2012年，第180页。 荣敬本、杨雪冬等学者较早详细阐释了压力型体制的概念界定、构成要件、适用领域、发展前景等基本内容，这为后续研究奠定良好基础。其一，压力型体制在概念界定方面，主要指县、乡政府为完成上级下达的经济赶超任务以及各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。① 荣敬本等：《从压力型体制向民主合作制的转变——县乡两级政治体制改革》，北京：中央编译出版社，1998年，第28页。 其二，压力型体制在构成要件方面，包括数量化的任务分解机制、各部门共同参与的问题解决机制、物质化的多层次评价机制等三要素结构，指标任务的确定、派发、完成、评价等四个阶段，以及一把手工程、一票否决等在内的责任实现机制。② 景跃进、张小劲、余逊达：《理解中国政治——关键词的方法》，第175-176页。 其三，压力型体制在适用领域及发展前景方面，从经济建设领域日益扩展至社会管理诸领域，并且可能演化为更加契合民主原则的合作型体制。③ 杨雪冬：《压力型体制——一个概念的简明史》，《社会科学》2012年第11期。 总体来看，政治学、公共管理以及部分经济学、社会学研究者主要围绕上述基础性内容展开讨论，并从自身分析视角和侧重面向加以延伸，倾向于指出压力型体制转型的必要性和可能性，以及关注不同领域中压力型体制的运行机理与治理对策等议题，诸如基层信访、贫困治理、环境治理等领域的一票否决滥用问题。然而，一些研究成果不重视从国家治理的宏观背景和结构逻辑考察压力型体制，致使相关研究可能缺失必要的制度分析维度。根据新制度主义政治学的观点，制度与环境具有紧密关联，制度本身及其内在要素会随着环境改变作出相应调适。④ James G. March and Johan P. Olsen, Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics, New York: The Free Press, 1989, P58. 这揭示出宏观性、结构性和演进性国家视角的积极方面，有助于认清组织机制和治理模式的深层机理。
国家治理现代化作为全面深化改革的目标定位和实现形式，其顺利推进要求以某种方式改变甚或消除国家制度建设中的深层性阻碍因素。国家治理现代化的制度逻辑突出体现为，“制度变革是现代化的前提，现代化要求与之相适应的制度，因此扫除现代化的制度障碍是现代化的首要条件”⑤ 韩强：《程序民主论》，北京：群众出版社，2002年，第114页。 。笔者认为，现代国家治理为全面深入理解压力型体制提供了关键性视角，对此可从三个方面展开论述：
第一，现代国家治理为压力型体制的功能定位赋予有益的目标指引。国家治理现代化的深层意蕴是国家制度体系建设的有效推进和完善发展，以及对社会公共事务实施更为有效的治理。这既为压力型体制的发展取向设定基本价值理念，也为压力型体制的现实运作提供相应衡量标准。现代国家治理视域下制度功能体系的本质特征在于，它是政府、市场、社会互动耦合、协同演进的整体性制度结构和关联性运行模式。这种模式能够维护国家治理的基本秩序，提供给社会成员激励及约束机制，保障社会经济良性发展。在推进国家治理现代化的进程中，压力型体制作为国家制度建设的重要内容，也应当释放其制度功能。其一，压力型体制的功能建设应注重社会动员与政治整合，集中优势资源在一定范围内能确保重要任务顺利实现。⑥ 马雪松：《论国家治理体系与治理能力现代化制度体系的功能建构》，《南京师大学报》（社会科学版）2014年第4期。 强劲的动员能力与迅速的资源整合能力是压力型体制的功能优势，但是本应以自主动员和有机整合为目标的模式不时被权力的强行介入和随意干扰所取代，因而会偏离组织动员或政策动员的制度化途径，不利于形成政府、市场、社会良性互动的治理关系。其二，压力型体制的功能建设应发挥资源汲取与利益分配的预期功能。资源汲取与利益分配支撑现代国家有效运行，影响国家治理能力和治理效果，在现代国家治理的诸多目标中处于突出地位，资源汲取能力与利益分配效果某种程度上也制约着国家治理范围的扩展。相对于利益的有效分配，压力型体制往往更偏重资源汲取，这可能会集中力量做大事，却很难持续优化资源办好事。压力型体制所汲取的资源被片面使用，不仅导致经济增量难以转化为民生保障，还会影响公共权力的合法性以及社会公正的感知度。其三，压力型体制的功能建设还应注重关系协调和社会巩固。处理好政府与市场的关系有助于维护社会稳固，并能在现代化进程中获取持续不断的动力。压力型体制致力于实现经济赶超任务、达成主要建设指标，与此对应的压力型政策及举措在执行过程中却往往与行政权力逻辑相结合，从而产生违背社会成员意志和利益的消极效果。社会的良性发展反对片面追求短期内数量的增长，更加注重改革进程中社会结构和发展质量的优化。因此在推动压力型体制建设趋向经济市场化和政治民主化的过程中，应合理界定政府与市场的边界并积极协调二者关系，以满足现代国家治理的现实要求。
第二，现代国家治理以善治为愿景并积极构建由政府、市场、社会三大治理主体组成的复合制度结构，作为主导者和推动者的政府在此进程中不可避免地承受着来自多方的压力。通过有效的制度建设化解深层性阻碍，促使政府、市场、社会协同共治，也相应成为现代国家治理的关键。具体来看，其一，现代国家治理实现善治愿景，不仅重视治理体系与治理能力现代化的全局目标和整体架构，兼顾政治体系内部各层面、各环节、各领域的互动关系与治理绩效，还强调构建政府、市场、社会有序互动的治理模式。根据俞可平的界定，“善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态”① 俞可平：《治理与善政》，北京：社会科学文献出版社，2000年，第8页。 。在此意义上，对压力进行承载并予以传导的行政体制，在规范公共权力、协调利益分配、确保决策合理、保障公民权利方面，相较那些无视压力乃至阻隔压力的行政体制，无疑更有益于实现政府部门合理运行、市场经济健康发展、公民社会良好发育的善治愿景。其二，在现代国家治理进程中政府是主导者和推动者，其作用的有效发挥依赖于正确处理与市场和社会的关系，并为市场和社会的发展提供必要条件，这使政府在国家治理现代化进程中承担最沉重的责任，也承载最大的结构性压力。从外部来看，政府面临为市场和社会的良序运行提供稳定政策环境等任务的压力；从内部来看，行政体制不仅是政治发展的重要议题，也构成各级政府尤其是地方政府或基层部门的压力来源，例如下级政府承受来自上级政府频繁的检查与考核压力，同级政府之间则存在复杂的利益博弈关系。在内外广布的压力传导之下，政府功能的正常发挥可能受到影响，进而与善治愿景相违背。其三，法治是实现善治理念的基本要素和目标取向，也是确保公共权力规范运行的关键。从法治政府建设的角度来看，压力型体制在运行中还应进一步重视建立健全法律制度，经由各种途径规范政府权力的行使，特别是发挥其他结构性力量的平衡和监督作用。法治建设不仅能够提高政府决策的科学化水平，而且有助于政府在优化权责结构、职责界定、究责机制的基础上实现善治愿景。
如果每天摄入钙的量不超过2000毫克，理论上来说应该没有太大的问题。但是如果你每天补充超过1200毫克的钙，却得不到充足的维生素D来帮助吸收，钙的吸收率就会较低，对于身体来说起不到很大的作用。
就责任政治的学理属性与实践特征而言，有学者从要素构成和程序环节的角度出发揭示责任政治的权责结构、职责界定和究责机制。① 马雪松：《论国家治理现代化的责任政治逻辑》，《社会科学战线》2016年第7期。 针对压力型体制下责任无法落实、考核价值扭曲、选择性执行等问题，还有学者明确主张采用督办责任体制予以替代。② 陈水生：《从压力型体制到督办责任体制——中国国家现代化导向下政府运作模式的转型与机制创新》，《行政论坛》2017年第5期。 此前研究更多关注政府内部，但在现代国家治理的视野下，压力型体制的责任政治维度既涉及政府，也与市场、社会等治理主体息息相关。根据这一思考路径，本部分主要从权责结构、职责界定、纠责机制、督责举措四个维度具体审视压力型体制的责任逻辑。
通过观察比较可知，观察组的护理总有效率比对照组的高出3.67%，差异有统计学意义（P＜0.05），观察组的生活质量优良率为也比对照组的高出28.34%，差异有统计学意义（P＜0.05），而且相较于对照组，观察组的护理满意度评分更高，住院时间更短，投诉率更低。由此可见，优质护理服务模式比常规护理服务模式更有利于临床护理服务质量的提升和患者护理效果的改善。另一方面，优质护理服务模式下的住院时间会有所缩短，患者的生活质量也会得到提高。对于医患关系和医院口碑而言，这种模式的运用显得更为重要，不久的将来，其定会被临床普遍应用。
二、压力型体制的治理维度：责任政治的阐释
基于现代国家治理的视角审视压力型体制，有助于从国家治理的目标指向、善治愿景、时代要求等方面扩展并深化有关压力型体制的认识。一般而言，压力型体制既有顺应现代化进程的优势，也有阻碍现代化进程的弊端；不仅有多方面的压力来源，而且有深厚的历史渊源，同时亦体现出明显的路径依赖特征。面对压力型体制所体现出的权责结构不合理、职责界定不恰当、究责机制不科学等缺陷，探究压力型体制的责任逻辑并提出相应治理对策，对于推进压力型体制的理论发展及实践优化具有积极意义。
第三，在全面深化改革的时代背景下，现代国家治理面临体制改革与结构转型的压力，从现代国家治理的视角审视压力型体制，能够发现其存在阻碍现代化进程的不利因素。一方面，处于快速转型期的中国需要应对经济体制、社会结构、利益格局、思想观念等诸多方面的深刻变革。十九大报告指出，“坚持全面深化改革，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端，突破利益固化的藩篱”② 习近平：《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2017年，第21页。 。这意味着现代国家治理应注重将体系性改革与结构化调整，作为全面深化改革的基本内容和前进路径，而且只有正确审视并全面应对改革实践与体制转型带来的压力，才能真正实现并巩固国家治理的成果。另一方面，作为转型期的治理模式，压力型体制与国家历史演变进程深刻关联，这在一定意义上表明对压力型体制进行改革是国家治理现代化的一项长期目标。虽然压力型体制力图破除传统行政体制的惰性、惯性、黏性等弊端，但实际运作中仍然呈现出科层化权力运行机理，并滋生责任转嫁与消极怠政等问题。放大历史考察视野，甚至可以发现传统中国政治运作的一些做法，同压力型体制的一票否决考核机制存在相通之处，这反映出后者在某种程度上契合前现代的行政权力逻辑。例如清代将赋税采征同地方官吏考绩结合起来作为官员的重要评荐标准，“不能照额征足赋税，那么他就没有资格获推荐”。③ 瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信、何鹏、晏锋译，北京：法律出版社，2011年，第55页。 此外，孔飞力等学者指出民国时期具有现代化诉求的各级政府为汲取社会资源，将行政权力以压制性途径渗入新兴社会领域的自治空间，致使社会发展处于权力主导之下，政治领域的现代化建设也因社会力量参与不足而遇到阻力。总之，现代化推进需要稳固的社会根基作为保障，回溯历史亦为当前国家治理与改革实践提供有益启示，由此引申来看，压力型体制所蕴含的不合时宜、不随世易的消极因素应当予以破除。
首先，从权责结构的治理维度进行考察，现代国家治理要求公共权力发挥有效的社会整合与资源汲取功能，同时要求与之相应的政治责任与社会责任密切配合、协调互动。科学合理的权责结构是政治体系内部治理的基础性框架，并塑造着治理主体之间以及治理主体内部比如政府上下层级的互动关系，因此直接关系到压力型体制整体的运行状况。
现代国家治理的理论诉求和现实背景要求各相关治理主体共同参与，并主张政府应正确理顺各种权责关系。优化压力型体制的权责结构，可从以下几方面进行思考。其一，从横向上构建由政府部门、市场主体、社会组织共同参与的治理模式，合理配置各治理主体间权力资源的比重。这就要求政府部门能在维护社会稳定和秩序的基础上，具有带动市场主体和社会组织协同发展的能力，同时又要为市场主体和社会组织的自我发展和完善留出充分空间。各治理主体之间还应相互监督、彼此制衡。对压力型体制下的政府架构而言，公共权力除了受到来自政府内部相关主体的制约和监督之外，还需要依靠市场主体和社会组织的外部平衡和监督。这从一定程度上丰富了问责的主体和方式，更有助于问责对象履职尽责，并能在减少工作失误的基础上提高工作效率和质量。其二，从政府间关系看，应确保政府内部上下级之间以及同级之间的权责对等，加强权责配置的体系化和科学化，矫治当前压力型体制上级权大责小、下级权小责大的纵向结构缺陷，并以向下级赋权扩能作为改革取向。因此应以现代国家治理的任务要求和目标定位作为依据，在传递任务和压力的同时也要赋予接受者相应的权力和能力，或者根据政府及其部门本来的权力大小合理传递压力。其三，应该确保财权与事权之间的平衡，其实现需要通过诸如构建完备的法律体系、完善转移支付制度、理顺不同层级政府间的财权关系、以事权定财权等相关路径的不断优化得以实现。总而言之，推进国家治理现代化必须充分发挥所有治理主体的积极性，并根据现代国家治理的实际目标动态调整压力型体制下的权责结构，构建具有适应性和能动性的权力关系和权责体系。
其次，从职责界定的治理维度进行考察，现代国家治理要求公共权力部门、市场经济主体、社会组织等治理主体在有效互动中明确各自责任，由此赋予不同治理主体在一定权责结构下的相应定位，进而能在优化治理主体结构的基础上推进治理效果的实现。⑥ 马雪松：《论国家治理现代化的责任政治逻辑》。 压力型体制下各治理主体的职责界定合理清晰与否，直接关系到责任的有效落实。
界定压力型体制中各治理主体的职责并非易事，原因多样且复杂，其中结构性因素居于首要地位。其一，现代国家治理要求更多主体参与其中分享权力并承担相应责任，责任承担因而呈现分散化趋势，继而增加勘定治理主体责任边界的难度。这是因为，侧重合作的治理主张责任承担更多基于治理主体主动参与的责任感，而非支配与服从的强制性权力关系，由于自主参与的主观意愿不受约束，以及治理结构中各主体的进入和退出环节缺少严格的规则限定，因此对自主参与主体的职责进行界定有其难度。其二，从纵向的职能配置来看，各层级政府表现为上下对口、左右对齐的职责同构特征，这可能造成上级与下级同一职能部门之间的职责不清。① 朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2005年第1期。 换言之，政府结构框架的设置因缺乏科学性与合理性，使得各级政府职权存在突出的交叠现象，这会形成上级政府对下级政府的过度干预，下级政府的利益和权利进而受到影响，与此同时，下级政府的职责也因缺乏明晰界定而不利于上级政府对其实施有效监督。其三，责任实现机制的一把手工程构成了职责界定困难的重要原因。在一些地方，一把手权力过大导致压力型体制的权力结构失衡。从纵向结构来看，一把手的权力范围随着政府层级的下降渐次递减，而相应的责任和压力却渐次递增。这不仅强化了基层一把手的全能性，而且当其责任超过法定权力时，一把手在政策执行过程中难免会自我授权，致使法外之权增多。② 王浦劬：《论我国基层治理权力与责任体制机制的优化》，《中共福建省委党校学报》2015年第1期。 这在降低职责界定可行性的同时，还严重影响了职责界定的准确性。
将10株单株小麦割下，运用三点弯法，在YYD-1茎秆强度测定仪上进行实验，换算出单株小麦的弹性模量，具体实验过程在此不再阐述。
压力型体制自身的运作特点及其责任实现机制，可能消解究责机制应有的效力。上级将权力逐级向上收紧的同时，把过多繁重的任务和压力层层向下分摊。权责结构的失衡会削弱体制的预期治理效力，降低地方政府或基层部门解决实际问题的能力。上级政府被追究责任时，可能以未参与事项经办为理由而诿过于下；下级为了避免担责，可能事无巨细向上汇报请示，甚至在决策与执行之前也是如此，由此造成责任界定不清，继之阻碍究责机制切实发挥作用。下级政府或部门在面对上级过重的压力时，由于缺少相应承接压力的权力而作出避责反应。此外，作为压力型体制的责任实现途径，一票否决同样可能消解究责机制的效力。一般意义上，一票否决追究相关治理主体的责任，是通过检验所设定考核指标的完成情况而实现的，因此构成压力型体制进行责任追究的有效途径。然而，一票否决常常过于刚性，其否决指标与考核事项往往因缺乏科学性、规范性和程序性而表现出随意的特点，激励结构与惩戒体系因之发生变形。这一方面可能造成相关人员为实现或维护自身利益而采取短期行为，另一方面会影响自由裁量权的有效运用，使责任追究偏离预设轨道。
再次，从究责机制的治理维度进行考察，以职责为依据评价并制裁相关治理主体的履职行为，是压力型体制下责任予以落实的必要途径和重要保障。经过究责环节，责任的承担情况得以明确，激励惩罚机制的效力得以发挥，据此作出反馈也为下一责任落实过程做铺垫。就此而论，究责机制功能的有效发挥既能够体现并符合现代国家治理的现实要求，又能够影响并塑造现代国家治理的实际效果。
最后，从督责举措的治理维度进行考察，可以认为权责一致、职责界定与究责机制大致分别发挥着认识前提、实质内容、运行保证的作用，而督责是贯穿责任政治全过程的关键举措，有助于使问责常态化。这也在一定意义上表明，督责举措是对究责机制的合理补充。督责过程将压力转化为落实责任的动力，既契合现代国家治理的现实要求，又能推动国家治理现代化的发展进程。
督责视角揭示出压力型体制下责任无法充分落实的一些原因。一方面，压力型体制下各级政府的实际运作缺乏市场、社会等其他治理主体的有效参与和监督，通过考察政府内部的权力结构可见，一把手权力过大不仅反映压力型体制本身权力结构的不合理，同时表明其他治理主体对政府的监督和制约作用受到削弱，进而阻碍问责以及督责的有效实现。从上级下达任务指标，到对下级进行绩效考核，其中一是缺少对上级政府施以问责，二是缺少对下级政府的执行进行持续的管理与考评，而“如果在政策执行过程中，缺乏比较科学与清晰的评估机制，无法对政策执行中的变通行为进行有效识别和惩罚，那么就会导致劣币驱良币逆向选择局面”。③ 景跃进、张小劲、余逊达：《理解中国政治——关键词的方法》，第194页。 针对压力型体制的实际运行特征，支持一方的理由是，强大的政府权力是下级在短期内完成上级派发各项任务和指标的有力保证，权力决定目标实现的效率。另一方面，就制度化建设而言，压力型体制存在阻碍督责实现的深层次缺点。上级政府赋予下级政府的目标偏离实际，直接影响下级政府的执行过程以及公职人员的工作状态；上级政府对下级政府施以结果导向的考核机制，违背过程与结果相统一的原则；上下级政府间缺乏有效沟通，忽视上级决策与下级执行的统一，加之执行过程缺少纠偏机制，不利于目标的有效达成和政策实施的顺利展开；一锤定音式的问责方式过于偏重单方面标准，未能对其他价值目标的实现予以重视，也不利于执行过程中其他治理主体督责作用的发挥。
三、压力型体制的治理路径：责任机制的构建
首先，就压力型体制的权责结构而言，现代国家治理要求相关治理主体在参与公共决策和政策执行的过程中必须明确各自职责，现阶段作为治理主导者与推动者的政府更需要构建一套完备合理并良序运行的权责体系，进而对相关治理主体以及社会成员的行为方式予以有效规范并加以积极引导。
全面深化改革的背景要求不断加强国家制度建设，“制度质量是衡量和决定国家治理现代性的关键变量，优良的现代国家制度体系是现代国家治理体系的基本构成要素，有序推进现代国家制度建设是国家治理体系与治理能力现代化的基本路径”。① 李放：《现代国家制度建设——中国国家治理能力现代化的战略选择》，《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2014年第4期。 在此意义上，汲取国家制度建设成果所蕴含的治理方式，能够为构建压力型体制的责任机制提供借鉴。对此可从权责结构、职责界定、究责机制、督责举措四个治理路径进行对策性思考。
压力型体制的实践困境部分源于权责结构不合理，这主要体现在以下两个方面：一方面，从内部来看，权力与压力总是相伴而生，“权力所在之处便有压力实施”③ R. A. W. Rhodes, Sarah A. Binder and Bert A. Rockman, The Oxford Handbook of Political Institutions, New York:Oxford University Press, 2006, P 699. ，压力型体制本身具有权力向上集中和压力向下贯彻的特点，或许正是对这一结构性特征的佐证。权力向上集中意味着各级政府的权力往上级逐步加强，压力向下贯彻意味着各层级的责任和压力往下级依次累积，这也凸显出压力型体制下的权力与压力处于相对失衡状态，权责不对等进而造成各级政府间的法定权责范围难以清晰界定与合理划分。不仅如此，权力的过于集中还会严重束缚地方和基层的主动性和活力，增加控制及协调成本，大幅降低工作效率。④ 周其仁：《改革的逻辑》，北京：中信出版社，2017年，第110页。 财权与事权的不平衡促使个别地方政府及部门根据自身利益调整策略，在滋生选择执行、变通执行等避责行为的同时，制度成本的增加也让地方发展付出沉重代价。另一方面，从外部来看，现代国家治理要求政府、市场、社会等治理主体在合理分配权力资源的基础上共同发挥合力作用，以此实现转型国家治理模式重构的理想目标。⑤ 景维民、张慧君、黄秋菊：《经济转型深化中的国家治理模式重构》，北京：经济管理出版社，2013年，第16页。 然而在压力型体制中，下级政府所承担的指标和任务经常超出其所拥有的权力和能力。为如期完成上级下达的各项任务指标并顺利通过考核，行政权力可能强势挤占其他治理主体的权力资源，甚至占用社会资源，导致政府、市场、社会各治理主体角色定位不清、权责结构不合理，妨碍市场和社会的正常运转。
其次，就压力型体制的职责界定而言，现代国家治理视域下的相关主体应该依据治理目标和要求特别是现阶段的发展任务履行职责，同时必须明确各治理主体的职责定位，厘清相互间的权责关系，尤其是政府公共权力的行使必须符合相应职责，并在回应公众利益诉求和制度创新中不断强化职能重构，使职责界定更加科学化、明晰化。
再次，就压力型体制的究责机制而言，其实质是通过特定形式实施事后惩戒性的制裁，为保证责任追究的公正性和实效性，应当严格规范一票否决考核机制的运用，将刚性与弹性、重决策与重执行、规则导向与绩效导向的协调一致融入到压力型体制的究责机制当中。
在现代国家治理视角下，明确并界定压力型体制相关治理主体的各自职责，可从以下几方面进行改进。其一，从理念定位来看，政府的职责界定一方面应在遵循市场规律并切合社会整体价值追求的基础上，通过制定科学有效的公共政策发挥社会转型期的国家治理功能，另一方面应在重视并符合国家治理现代化的底线要求和公共伦理的同时，根据社会成员的实际偏好和总体需求，提升地方政府回应民众利益诉求的能力并强化基本公共服务职能，这也是现代政府职能转变的关键所在。与此同时，政府还应兼顾并及时回应各治理主体共同参与治理过程的现实吁求，以便促进政府职责界定的动态构建，以及政府在转变职能时明确不同治理主体的服务畛域。其二，针对一把手责任实现机制所导致的职责难以界定问题，具体可从三方面寻求解决之策。一是严格按照法律和法定程序规约一把手的权限范围，并通过法治化路径监督检查一把手权力行使的正当性。二是合理设置并规范一把手负责的事项范围，上级下达的任务和指标应依据一把手的法定权限加以科学分析和规范确定，以避免或减少盲目性和随意性。三是严格规范自由裁量权的使用，建立并完善相应的制度规范和使用程序，诸如加强政务信息公开的法治化和透明化。其三，应实行科学规范的清单制。① 石亚军、王琴：《完善清单制——科学规范中的技术治理》，《上海行政学院学报》2018年第5期。 对清单制予以科学规范既有助于其他治理主体对政府权力的行使产生合理预期，还有助于通过厘定各主体的行为边界，更好地构建政府与市场、社会之间的良性关系。在科学规范政府权责的基础上应有效重构政府职能，增强政府职责界定的科学化与明晰化，这也为责任追究提供助益。
2.4 专家的意见协调程度 专家的意见协调程度通过肯德尔和谐系数及显著性检验表示。第2、3轮专家函询的协调系数及显著性检验结果，见表1。
由于会计信息化将所有资料数据记录在计算机软件中，因此如果软件存在技术缺陷或漏洞，在数据的存入、存储、转移等环节将很容易出现失误导致财务信息泄露，给企业造成巨大的损失。由于软件技术交替更新换代很快，有些中小企业自己开发的软件漏洞更多，无法从根本上保障财物信息安全，因此，提高计算机软件技术，以减少会计信息在输入、存储等过程中的出错率，是当下企业会计信息化面临的最大的问题。
需进一步强化术前用药以完善围术期疼痛管理。近年来，已有较多研究证明了术前口服塞来昔布、普瑞巴林和加巴喷丁等药物，能显著降低患者术后疼痛的发生并降低围术期阿片类药物用量及其相关并发症，因而推荐对无禁忌证患者术前使用这些药物进行预防性镇痛以提升围术期镇痛质量[1]。另外一个值得注意的研究是，尽管过去有研究报道术中单次使用亚麻醉剂量的氯胺酮可减轻患者术后疼痛，但是近年来几项高质量的临床研究的结果提示，术中单次亚麻醉剂量使用氯胺酮对术后谵妄、降低阿片类药物使用量及术后疼痛无明显效果，反而增加患者术后幻觉及噩梦的发生率，因而可能需要重新考虑术中运用亚麻醉剂量的氯胺酮的价值与风险[7]。
现代国家治理要求越多治理主体通过凝聚共识、发挥优势和积极协作共同致力于善治愿景的实现。这既增加了责任追究的难度，也向压力型体制究责机制的构建提出新的要求。其一，应注重刚性与弹性相统一。就一票否决的优化而言，一方面要严格规范其适用范围。必须通过各治理主体的谨慎考量与科学决策，将一票否决的施行仅限于关乎国家经济和人民生活的重大事项，而不能随意扩展否决事项。另一方面，一票否决的执行程序和操作方法要符合法治原则。通过法律的完善对相关事项作出明确规定，尤其注意为纠错留有足够空间，以保护相关人员尤其是被否决方的权利。鉴于相关治理主体参与的分散化特征，在倡导分权与自愿合作的同时应该坚持政府的主导作用并维护强制性的制度规定，以防止出现责任界定困难的情形和以避责为目的的种种不良行为。其二，应注重决策与执行相统一。一票否决考核机制针对下级的任务完成情况予以裁定，事后的责任追究方式因忽视考察政策制定与执行过程中的责任落实情况，以及对相关责任人予以究责而过于片面。在国家治理现代化进程中，不论是政策制定过程还是政策执行过程都需要各相关治理主体协同参与，以容纳多元利益诉求。因此既应该追究政策制定过程中出现决策失误的主体，也应该考察政策执行过程中责任缺失的现象。应指出的是，愈多治理主体的参与让究责不仅限于同体问责，而是更加关注异体问责的重要性，从而有助于“建立广泛的问责机制，实现民主监督”。② 战旭英：《“一票否决制”检视及其思路完善》，《理论探索》2017年第6期。 其三，应注重规则导向与绩效导向相统一。不仅应重视各治理主体是否达到所要求的目标，更应该兼顾在达致目标过程中各主体的行为是否符合事前规定的具体规则。完善压力型体制的一票否决，还应从权重标准的设置与适当激励机制的建立等方面进行必要思考。
最后，就压力型体制的督责举措而言，相较于究责机制的后果性特征，督责更偏向多治理主体的联动性与责任落实的过程性，重视问责主体主动督促并积极引导责任主体逐级落实各自责任。在现代国家治理视域下，责任分析框架并不只限于政府体系，而是容纳不同治理主体之间的责任关系。在此意义上，压力型体制的督责举措应包含两个层面，即政治体制的内部督责和含括更多治理主体的外部督责。督责的顺利实现还需依赖其他机制的有效配合。
在国家治理体系和国家治理能力现代化进程中，督责要求各治理主体在一定权责结构下相互监督和督促，其中更少强制性、更多主动性。各治理主体间的督责结构，既体现在政府内部的上级与下级之间、平级之间，也体现在市场主体、社会组织与政府部门之间，总体呈现出联动性特征。督责致力于确保压力型体制下所有治理主体包括上级政府都必须承担相应责任并接受合理问责，因而更为注重任务与目标下达之后的督促与引导过程。督导过程遵循科学管理与法定程序，提倡上下级之间的互动与沟通，有益于提高下级执行的规范性与积极性，也更加符合各治理主体积极参与的善治理念。值得注意的是，“在国家领域之内，等级化的秩序对于行政机关的有效率的行政是必要的，但公共政策的形成则来自相互影响的复合体，没有可以确定的最终权威。”③ 斯科特·戈登：《控制国家》，应奇等译，南京：江苏人民出版社，2001年，第19页。 这说明效率和制约对于政府而言并非不相容，通过多治理主体的参与和制约作用而形成的公共政策，是效率得以实现的前提要件，这无疑正契合现代国家治理的基本特征。就此引申，把市场、社会相关治理主体纳入压力型体制的实际运行当中，应该能够在有效规范政府行为的同时进一步实现督责的预期目标。必须意识到，督责举措的有效施行并非只凭借政治机制，法治与道德的功能发挥亦不可或缺。就加强法治建设而言，必须以完备有效的法律法规确保各主体的活动范围不偏离法治要求，并严格规范公共权力的行使方式；就加强道德建设而言，道德与制度之间形成优势互补的治理格局，这对于形成更好的督责效果大有裨益。由于现代国家治理的复杂化和艰巨性，督促责任有效落实，仅仅依靠制度的硬性约束难以取得预期成效，而要想提高治理主体的主观积极性，更不能只是寄望于制度的强制性维度。从这个意义来看，加强道德建设能够成为责任督导的有力支撑，并能促进压力型体制外在的制度性压力转化为相关治理主体内在的道德性动力。
2016年10月，国际海事组织（IMO）海上环境保护委员会（MEPC）第70届会议确定于2020年1月1日起全球船舶燃油硫含量不应超过0.5% m/m。这一决定在航运界反响巨大，业内普遍认为，国际海事组织限硫政策不但将增加船东的运营成本，还将对世界经济和全球贸易带来巨大影响。2018年10月召开的国际海事组织海上环境保护委员会第73届会议决定，在2020年全球限硫令生效后，所有未安装脱硫设备的船舶，将禁止携带硫含量超标的燃油。全球航运业、石油公司、船供油企业均将在不到13个月的时间里面临巨大挑战。
中图分类号： D03
文献标识码： A
文章编号： 1000—8691（2019）03—0134—07
基金项目： 本文是教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治攻坚战研究”（项目号：18JZD031）、吉林大学廉政建设专项课题“腐败治理进程中道德建设与制度建设的关系定位研究”（项目号：2017LZY001）的阶段性成果。
作者简介： 马雪松，男，政治学博士，吉林大学行政学院教授、博士生导师，政治学系副主任，中国社会科学院政治学研究所博士后，主要从事政治学理论、国家治理与中国政治发展研究。
王 慧，女，吉林大学行政学院政治学理论专业博士研究生，主要从事政治学理论、地方行政体制改革研究。
[责任编辑：陈慧妮]