当代中国利益集团多元利益立法表达的问题及对策，本文主要内容关键词为：当代中国论文,对策论文,利益集团论文,利益论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF01 文献标识码：A 文章编号：1002-3933（2011）02-0050-09
一、当代中国利益集团多元利益立法表达概况
现代西方民主政治是一种典型的多元主义民主，在这种民主环境中，公民可以通过共同的程序参与国家政治生活，表达自己的意见，维护自己的利益。多元主义的理论家认为，多元社会源于社会结构的变化和社会的分工，出现新的区别于以往以家庭为核心的社会组织。新的社会关系得到发展，从而使新的以共同利益为核心的利益集团悄然而生。在多元社会中人们的利益需求乃是多种多样，各不相同的，而当利益相同或者相近的个体联合起来，通过一定形式的活动，以寻求保护自身利益或者表达某种诉求，这些人所形成的团体就是我们所称谓的利益集团。
利益集团作为一种政治现象最早出现在西方国家，它是市场经济和民主宪政的产物。在西方国家，利益集团在政治活动中占有极为重要的地位，在立法环节中的影响由来已久。在美国，利益集团的立法游说活动非常广泛，国家一项法案的出台几乎都会受到利益集团或多或少的影响。利益集团被认为是个人和大范围的国家整体之间的中介，是领袖和公民之间联系的媒介。利益的多元化必然带来各个方面的博弈，各个利益团体之间需要将自己的诉求通过多种形式，多种渠道反映到立法过程当中，以求能更好地达成自己的利益诉求。
改革开放30年，中国发生了翻天覆地的变化。随着多种所有制经济的发展和政治体制改革的逐步推进，社会阶层出现迅速的分化，而市场经济的发展为利益集团的形成和分化提供了良好的环境。我国现阶段正处于全面向社会主义现代化社会转型的过程中，利益集团大量出现，并在政治、经济领域发挥起越来越重要的作用。利益集团在立法过程中所起到的影响也越来越普遍和深入，多元化利益在中国存在并影响立法活动以实现其自身利益诉求，这已经成为不争的事实，立法游说活动可谓比比皆是。
2002年，中国社会科学院学者陆学艺等人撰写的《当代中国社会阶层报告》把现今的中国社会划分为10个阶层，它们是：国家与社会管理者阶层，经理人员阶层，私营企业主阶层，专业技术人员阶层，办事人员阶层，个体工商户阶层，商业服务业员工阶层，产业工人阶层，农业劳动者阶层，城乡无业、失业和半失业阶层。这个阶层划分的框架，大体反映了目前中国社会的分层结果。社会结构的分化意味着利益主体的多元化，不同的阶层和社会群体开始拥有不同的利益，这也就是我国利益集团由自在转向自为并且向多元化发展的社会基础。2006年7月，中国经济50人论坛年会上，中国人民银行副行长吴晓灵提出，“在新的阶段当中，要想更好地推进改革，必须承认不同的利益阶层和利益集团的存在，协调利益关系，用完善法律法规体系的过程来推进改革。”2006年10月，《瞭望》新闻周刊发表标题为“警惕部门利益膨胀”的文章，作者江涌提出：“随着市场化的发展以及政府拥有广泛资源与强大干预能力，中国的各种利益集团迅速产生和发展起来，对政府的决策以及政策的执行施加广泛而深远的影响。”[1]
从近期的立法过程中我们不难看出，在《劳动合同法》制定过程中，在华外资企业不仅表现出了高度的参与意识，而且通过各种方式对立法进程施以影响；而《邮政法》在修订过程时，上海多家民营快递公司联名向全国人大、国务院、发改委、主管部门陈述自身的主张，意图影响立法。今天我们面临的状况是，一方面在现实生活中，利益集团已经开始组织起来，为争取自身的利益而对立法、行政机关进行“立法游说”，腐败也开始向立法领域渗透，商务部条法司正司级巡视员郭京毅涉案就是一例明证。另一方面，我们还是不敢直面“立法游说”，认为它是资本主义的“洪水猛兽”，不愿提及“立法游说”，更不用说为“立法游说”建章立制。因此，“立法游说”在畸形的发展中，立法腐败也可能会伴生而来，令人猝不及防[2]。
美国经济学家奥尔森认为，制度变迁取决于利益集团的利益变化，利益集团对制度变迁起到了决定性的作用。利益集团参与立法表达的理想结果是多元利益的折中与妥协，最终达成各个集团相对都能接受的一致性结果，不过在此过程中我们也不排除少数强势集团过度干预立法的情况发生。如果不对利益集团参与立法表达进行合理有效的规制，利益集团之间相互制衡的局面一旦被打破，那么强势的利益集团（如既得利益集团，特殊利益集团，官僚利益集团）就会占主导地位，他们会通过各种手段影响立法，以求最大化地剥夺社会利益。而另一方面在与强势集团博弈中产生的弱势集团却在不断地被边缘化，由于没有太多有效的渠道来表达集团诉求，影响公共政策的制定。在这种情况之下，他们很可能会寻求一种更加极端的方式来进行立法表达。利益集团立法表达中出现的问题将对我国的经济活动，立法活动，以及国家的稳定运行造成一定的阻力或负面影响，所以如何更好地对我国利益集团多元利益立法表达进行法律规制，使其有利于社会主义新形势的发展就显得尤为重要。
二、我国利益集团多元利益立法表达存在的问题
我国利益集团多元利益立法表达过程，由于其形成环境极其独特再加之我国相关法律和部门监管的欠缺，存在着诸多问题。如果不能够合理协调和规制利益集团的发展，及时建立一个公平透明合理的博弈机制，那么势必会造成利益分配不均，社会矛盾突显，甚至有可能导致社会动荡，威胁国家稳定。
1.利益集团尚无明确的法律地位
我国《宪法》第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、集会、结社、游行、示威的自由。”此法律条文确认了公民结社的自由权，但这只是一项声明性的权利，并没有真正意义上的实体法来主张和保护这项权利。到目前为止，我国现行的法律体系中还没有关于利益集团的一般性法律存在，而其他有关结社的立法则均以条例、规定、办法等单行法的形式存在。从立法位阶上来看，我国社团管理的基本法规《社会团体登记管理条例》及《民办非企业单位登记管理暂行条例》仅仅是国务院制定的行政法规，立法层次整体较低。从立法目的来看，立法者是以管理者的身份强调如何管理如何监督，而并不是以一个服务者的身份来促其快速有序的发展壮大。从立法内容上来看，现有立法中所提到的团体数量相对有限。法律条文中只对个别具有一定政府职能色彩的团体的性质、地位以及职能进行规定，而其他的集团组织却没有纳入法律文本之中。随着我国利益集团的发展，无法得到法律的确认和保障的普通集团以及新兴利益集团将越来越多。由于法律地位不明，利益集团之间的公平博弈也就无从谈起了。在社会转型时期，由于我国没有对利益集团活动的合法地位予以承认，在实际的政治参与实践中利益集团立法表达就自然而然地形成了一种非制度化的参与方式。在这种非制度化的环境中，利益集团在表达诉求和维护利益的过程中，常常会尝试“走捷径”，也就是想方设法与相关政策的制定者或执行者进行“私人交易”、“权钱交易”。非制度化的参与方式还产生了“灰色交易”和“设租寻租”行为，使得现存的制度、法律、规范、指令、条例等都成为一种具有选择性的可讨价还价的软性约束。这也为少数政府部门寻求不正当利益留下了空间，这严重损害了我国政府部门的形象，同时也阻碍了我国的法治化进程。
2.利益集团多元利益立法表达渠道不够畅通
利益集团通过立法表达来争取自己的利益，利益集团充分的表达需要有多元的渠道进行有效的支撑。有了多元并且畅通的利益表达渠道，立法过程中立法机关才能得到真实准确的信息。但我国利益表达渠道不仅受到形式和数量上的限制，还把具有抗议性质的表达方式从表达渠道中选择性剥离掉，公众用以表达利益诉求的合法的、制度化的渠道可谓屈指可数，利益表达信息传递不够通畅使得利益集团对立法及公共决策所产生的影响非常有限。我国是一个强政府，弱议会的社会治理体制，要想通过人大及政协来进行立法表达，其效果也不容乐观。人大及其常委会只是法律草案的审议和表决机关，通过的法律大多数都是由行政部门或司法部门起草，而政协委员只能通过参政议政提出一些建议，通过人大或政协行成提案或建议影响立法远不如在立法草案拟定过程中立竿见影。人大代表和政协委员主要由各个机构、政府部门、民主党派的推荐，其并不能真正地代表多元利益来进行表达，它无法满足当今社会利益多元化的利益需求。通过立法机关意见征询渠道，参加国家机关组织座谈会、论证会、听证会反映诉求，就现实国情来看我们做的还不够到位。在立法听证程序当中还存在不少的问题，有些听证会只是走走程序，相关专家是否真的有权威性，相关代表是否真正具有代表性，这些都无法保证。目前我国对于县级以上的市级、省级、全国人大代表仍然采用间接选举，这种多层次的间接选举使得多元利益的需求信息在自下而上的传递过程中不可避免地产生遗漏、搁置或失真，造成信息传递的阻碍，使利益表达机制的运行效率大打折扣，现有利益表达渠道的有限性使得利益集团参与立法及公共政策制定具有很大的阻力。
3.立法环境不利于利益集团立法表达
根据我国《宪法》及《立法法》的规定，九大类主体可向全国人大提出法案，七大类主体可向全国人大常委会提出法案。虽然法律当中规定了多方面的机关和人员具有立法提案权，但遗憾的是在立法实践中，法案主要是或绝大多数是由全国人大和国务院两个系统提出的，其他方面很少提出法案。在程序之内，我国现行立法机关的审议制度并不能使所有的社会利益充分表达出来，这就导致部分利益不能有效表达。另一方面，我国的法案一般是由政府提供的，这些法案总体上体现了政府的主张和要求。国务院拥有行政法规立法权，其所属部委及地方人大、政府拥有地方立法权。行政与立法混同，立法成为政府部门占有权力资源的方式和分配利益的手段，行政立法往往由行政机关自己起草，自己执行，负责起草行政法规、制定部门规章的主管部门，通常与部分管理对象如国有垄断性企业之间有比较密切的关系，甚至存在着直接利益关系，由各部门起草的相关法案，难以克服部门局限性，这就无形中导致立法过程中公众及其他利益声音微弱。政府利用行政优势来影响国家立法，某种程度上扼制了多元利益的有效表达，这导致立法利益分配存在不均，我国的《电力法》、《邮政法》、《铁路法》、《电信条例》都具有这样的立法色彩。在程序之外，我国立法过程中还存在一些立法计划、立法规划等非正式程序，这些程序经常会使一些代表的立法议案无限期退后延迟，而其所代表的利益诉求就难以进入立法者的视野内。中国共产党作为执政党，代表广大人民的根本利益，人大在立法时服从党的领导，承担着将党的政策合法化的职能。无论哪个党派，其制定的政策都会反映最大化的自身利益，通过非正式程序来实现利益，难免会影响到多元利益的立法表达。
4.政府俘获现象逐渐增多
在转型时期，我国的一些利益集团利用政府相关部门的规制获取垄断利润，他们通过利用非正常手段控制政府部门相关官员，利用其参与法律法规规章起草的权力来影响法的制定，扭曲公共政策。这种被利益集团操纵政府部门及人员公权私用的行为就叫做政府俘获。政府俘获产生的历史背景是从20世纪80年代开始，拉美和苏联、东欧等国家改革传统经济模式向西方式市场经济过渡中，受“华盛顿共识”的指导，进行大规模的私有化，不同程度出现了利益集团控制政府、利益集团和政府官员勾结瓜分公共财产，最后为维护既得利益，设置垄断，以牺牲市场经济的健康发展为代价牟取个别集团利益的现象[3]。现阶段中国的很多法律虽然是由全国人大及其常委会制定颁布，但一些涉及具体行业与专业领域的法律起草工作往往是由各部委代为履行，一些行政法规一般也是由部委代为起草，而部委也拥有部门规章的制定权，这就给拥有法案起草权的官员们巨大的权力空间。这些官员若是没有得到有效的监督和限制，其很容易被相关利益集团俘获从而导致法律法规规章公共性的扭曲。利益集团政府俘获与利益集团对政府产生一般影响的本质区别是：它是以一种不透明的方式垄断了对政府权力的影响。商务部条法司原正司级巡视员郭京毅因在制定有关外资并购的法规规章及其解释过程中受贿被“双规”。其在商务部任职22年，一直参与外资方面的立法，2003年的《外国投资者并购境内企业暂行规定》正是郭京毅任原外经贸部条法司副司长时起草的。而该《规定》后来被认为对“假外资”、红筹上市模式以及“热钱”进入没有提供有效监管。因此，与一般的行政上的行贿相比，一些企业通过向公职人员行贿来制定有利于自身的规制政策的专业性与隐蔽性更强，而其危害更是无法估量[4]。政府俘获是腐败不断升级的必然结果，而且这种状态一旦形成，俘获者就可以利用改变社会规则的权力影响社会发展进程，使得腐败可以形成自我保护的力量，消除腐败的努力将更加难以实行。在其他转轨国家中的政府俘获现象造成的后果是：使得政府对普通百姓提供教育、医疗、住房等基本公共产品能力得不到有效提升；利益集团扼杀了企业家与市场的创新性；限制或阻碍中小企业的进入，因而阻碍了私人投资的积极性。
三、我国利益集团多元利益立法表达的法律规制
利益集团多元利益的立法表达所产生的影响不可忽视，合理引导和规制利益集团的立法表达，以趋利避害是我国社会转型时期，政治与经济发展中的一个重要问题。民主和法治的完善不意味着国家政策可以不受任何利益集团的影响，我们应该使利益集团拥有平等的机会和多种的渠道，透明合法地去影响国家的法律政策，使利益集团相互公开平等地进行博弈，各方意见最终在博弈中相互妥协融合，从而达到多元利益的稳固平衡。为了积极引导我国多元利益集团快速、健康地发展，合理规制，使其透明、合法地进行立法表达，我们应该从以下几方面入手：
1.确认利益集团的合法地位
在我国，任何利益集团要生存并谋求发展，都必须首先在执政党领导下的利益整合之中获得党的承认，中国共产党第十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出，要适应我国社会结构和利益格局的发展变化，拓宽社情民意表达渠道，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法治化的轨道。纵观世界各国，利益集团的存在及活动无不依靠宪法法律对其加以保障，但政治制度的差异也随之导致了宪法法律保障的程度。利益集团在西方已经成为资本主义国家政治体系中的重要组成部分。为了与之相适应，资本主义国家给予利益集团以法律上的承认，并运用专门的法律加以规制。美国的宪法第一修正案就是对利益集团活动予以承认的最佳实例。虽然我国宪法第35条规定：“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”但我国《宪法》第35条所赋予公民的自由结社权，没有相应法律配套支持，因而缺乏可操作性，实际上只是一项声明性的权利，因而我国公民在结社方面还是受到了多种制约因素的限制。到目前为止我国现行的法律体系中还没有关于利益集团的一般性法律存在。在行政法规方面，我们也仅仅看到了《社会团体登记管理条例》、《工会法》这样的规章制度。《社会团体登记管理条例》虽然对社团的内部治理有一些规定，但是这些规定过于原则，实际中缺乏可操作性。我国现有的集团或组织中，只有工会、妇联、工商联以及少数社团受到专门性的法律承认和保护。从我国仅有的几部行政法规不难看出，我国对公民结社行为的规范的思路还停留在以社会稳定为主要价值的取向上，这显然已与发挥公民社会意义上的多元利益相互制衡的思路相悖甚远，现行的公民结社自由权利的实现体制面临着严峻的挑战和改革的要求。所以说，一部法律层面的规范结社行为的《结社法》的制定与实施就显得尤为必要。唯有如此，才能使宪法赋予公民的结社自由的权利转为具体的实体法，使利益集团的合法地位得到承认。除此之外，我们还需要建立诸如《利益竞争法》、《游说法》、《非盈利组织法》、《利益集团活动信息公开法》等法律对利益集团的组成、内部事务管理、活动情况的报告以及信息公开等方面做出规定；效法欧盟，从利益集团及行业组织内部提出自律性的内部规则，提倡自我管理，自我监督，自我规范。
2.扩大和完善立法表达渠道
“多元利益的冲突与整合是市场经济条件下的重要社会特征，如果没有一种开放畅通的熔炉式的利益表达和实现机制，就会加剧多元利益的摩擦与冲突，妨碍社会稳定。”[5]在利益多元化的今天，仅仅通过民选代表来反应和表达各阶层的诉求是远远不够的。为了保证利益的多元发展以及社会的和谐稳定，这就需要建立一种能够更加准确有效地反应多元利益的渠道。在立法的过程中打开多种渠道，使多元利益直接与立法者进行互动，把他们的诉求纳入到立法过程之中成为了许多民主国家通行的做法，这其中立法游说和立法听证制度尤为重要。
建立立法游说制度。多元社会之中，利益集团为其自身利益的实现而利用各种渠道向立法机构及政府表达意见，企图影响、改变特定的立法及政策。利益集团的作用在于形成和表达社会各阶层的利益诉求，利益集团的活动越频繁，集团之间的博弈越激烈，越被视为是一种民主的体现。而在这一过程中，我们可以让利益集团及其代理人与立法者和政策制定者进行接触，并沟通和表达观点的这一行为称之为游说。由于我国至今尚无游说法规，因此所有的游说活动可以说都是在暗处进行，这种隐蔽的游说活动无法保证弱势群体有正当的影响立法的渠道，因此导致了强势群体与弱势群体之间的差距越来越大。在没有法律加以规制约束的情况下，游说活动是否逾越法律的界限将无法得到确认，强势的特殊利益集团将为所欲为地对立法和政策的制定产生影响。若是放任利益集团于立法或政策的制定过程中进行游说，就有可能会导致贪污、不当利益输送、违法等问题的出现，这样不仅会降低立法及决策的质量，而且还会使立法与政策充满利益本位色彩而缺乏公益的考虑。为了要防止这种弊端，并改善立法及政策制定过程的公平与正当性，我国应当把制定游说法提上立法计划日程。游说法应规定游说者必须依法登记、公开游说对象和因游说活动而产生的游说经费；游说活动必须公开化与透明化，杜绝不当利益的输送，杜绝贪污腐败，金钱政治以及不法游说的出现。游说法的出台一方面将有助于切实保护公民的言论与结社自由；另一方面可以规范所有的游说行为，无论游说者还是被游说者都必须依法进行审查登记，对收受任何形式的报酬都必须予以载明。对于未履行游说法规定的义务而进行的游说，一经证实，依法追究法律责任。从美国1946年通过的《游说法》经验来看，游说法不仅可以起到规范游说活动本身，还具有其他方面的效果。比如给予相关利益集团以外的个人及团体，有关立法进程的信息，避免立法过程中出现黑箱操作，公开透明可以对整个游说过程产生道德上的监督作用，有助于对弱势团体利益的维护。虽然游说活动法治化的过程不是一朝一夕就可以完成，但好的开始是成功的一半，建立符合我国国情的游说制度势在必行。
完善立法听证制度。在现代法治国家，听证制度已经成为公民参与立法的一种非常普遍的渠道，它不仅促使当权者关心公民的切身利益，而且能给予个人及利益集团参与立法的可能，从而使多元利益能够通过同样的渠道进入到宪法所建立的政治秩序之中。立法听证制度是立法主体在立法过程中，听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人以及其他人员的意见，从而为立法主体制定规范性该文件提供依据和参考的一种制度[6]。在我国，立法听证制度在上世纪末才被我国的法学界所接受并在实践中广泛运用。2000年我国《立法法》正式将听证扩展到行政立法领域，成为立法机关在立法活动之中听取民意、民主立法的制度性保障。虽然立法法的制定体现了我国近年来在立法上少有的成熟，但实际上也存在着诸多的实质性问题。该法在立法听证的范围、主体、程序以及效力等各方面并没有一个统一的标准，这就导致法律依据比较模糊、程序不够完善、听证结果难以得到应有的重视。实践中许多立法机关在听证会上所提供的信息是不完整的，信息公开不充分，使公众无法全面、正确地表达意见，这大大地影响了听证会对做出科学、民主的立法所起的作用。在这种情况下，听证制度只作为听取意见的一种方式存在，其法律地位较低，对法规效力和质量难以产生实质性的影响。而且现今，全国人大及其常委会和国务院在立法过程之中并没有引入听证程序。可见，立法听证制度在我国只是初步建立，立法听证制度还有待进一步完善。为此我们该加大立法听证的范围，应该在法律草案的拟定过程中就应该允许多元利益介入其中，充分地表达利益诉求，而不只是在立法议案被列入常委会会议之后流于形式，听取意见应该对负有举行听证义务的机关进行必要的法律监督，要追究没有履行应尽的立法听证义务的机关及其负责人的法律责任，以避免《立法法》规定的立法听证制度处于形同虚设的尴尬境地。同时，还应该把立法听证作为法律规范立法过程中的强制性程序加以规定，而不是现在的选择性规定，力求在每一个立法的过程中都能充分的考虑并且体现听证参与者的意见。在立法听证当中，除涉及国家秘密外，听证应当公开进行。立法听证过程的公开，有利于加强对立法行为的监督，避免暗箱操作可能带来的腐败，有利于防止立法过程中的部门利益倾向。
3.创造利益集团多元利益博弈环境促进利益平衡
利益集团参与立法表达是现代民主的一个组成部分。不同的是，在民主完善的国家，利益集团的游说在阳光下进行，在公开的国会辩论中得到多方利益的平衡；而在民主不够完善的国家，通过对拥有决策权的领导人进行游说或施加其他的影响来完成，甚至很多情况下决策者本身就是利益集团的成员，要想改变这种格局就需要为利益集团创造一个公平的博弈环境，并遏制特殊利益集团，扶持弱势的集团，使多元利益得以均衡表达。
遏制“特殊利益集团”。“特殊利益集团”是指一些有着共同政治目的、经济利益和社会背景的团体，采用极为不正当的手段来攫取大量社会财富的利益集团。美国经济学家奥尔森认为：“特殊利益集团本质上是一种寄生性质的分利集团，它阻碍了资源的流动与合理配置，阻碍了技术进步，却提高了利用法律、政治与官僚主义从事讨价还价等活动的报酬，可以说是提高了社会交易成本而降低了社会经济效益。”[7]我国的利益集团是在由传统体制向市场化体制转型的过程中而逐渐发展壮大的，他们是既得利益的享有者，具有庞大的规模，经济政治实力雄厚，影响力巨大。由于我国社会组织行政化倾向严重，某些强势利益集团依托其特殊的“官商身份”来划分和掠夺政府资源形成特殊利益集团。特殊利益集团分布在经济、政治、社会等不同领域。我国当前金融、能源、邮电、运输、基础建设等领域的国有垄断企业，长期依托行政垄断，拥有强大的博弈能力，它们把相当一部分应当归社会共享的成果转化为自身利益，并通过对立法及政策进行影响来维护自己现有的既得利益。有些政府部门利用政策资源优势，在制定有关法律草案时，千方百计为部门争权力、争利益，借法律来巩固部门利益，获取法律执行权，进而获得相应的机构设置权和财权，这就损害了整个地区的公共利益和广大公众的普遍利益。特殊利益集团的势力坐大，不仅表现在他们对自然资源的占有，而且还表现在收买专家为其垄断行为辩护，制造话语权。最为严重的一点在于特殊利益集团对政法系统的渗透[8]。特殊利益集团自身的垄断性、狭隘性和排他性以及其对立法的不当影响破坏了利益集团的健康发展和社会的和谐进步。如果特殊利益集团的发展在我国得不到有效的遏制而继续不断扩张，其不仅破坏了市场公平和社会公正，而且还扭曲了人们的价值取向。因此，对于特殊利益集团的活动，我们必须加以规制，防止其形成不正常的行业割据、地方割据，以保障利益集团的合法权益不受侵犯，并得到承认、尊重和保护。在中国现实的情况下，规范特殊利益集团最有效的办法应该是通过出台相应的法规来规制，增加特殊利益集团活动的透明度，迫使特殊利益的活动曝于公众的视野之内，并加强人大对立法过程的控制和监督。同时也要出台限制和监督利益集团与政府接触的过程，通过防止特殊利益集团与政府结盟，避免金钱政治的出现，防范其演化为庞大的寻租利益集团而肆无忌惮地掠夺社会财富，加速两极分化。除此之外，还可以通过扶植弱势的利益集团，特别是公共利益集团来对特殊利益集团的活动加以制衡。
扶持弱势群体发展。市场经济的蓬勃发展使利益集团如雨后春笋般迅速成长，然而当少数强势集团的活动逐渐向立法及政策领域延伸维护自身利益时，与他们同为社会成员的弱势群体却在利益表达过程中遭到了排挤和冷遇，他们的利益诉求不是难以得到表达，就是无法表达得充分，他们缺乏立法表达的渠道和手段。当前我国，各种弱势群体仍处于比较分散的状态，组织化程度低，他们不能以利益集团的形式来进行利益表达；同时他们没有合适的利益代言人替他们进行表达，缺乏在法律和公共政策制订中的话语权，这就使其难以对立法产生实质性地影响。弱势利益群体之所以难以对立法及政策主动产生影响，难以与其他强势利益集团进行对抗，很重要的一个原因就是其组织化程度太低。所以严格的体系化的组织形式对于弱势群体的发展很有益处，他可以使弱势群体成长为具有影响力的集团并具有更强的凝聚力，使其更易于在博弈中获得效果。我国可以选择性地扶持和培育代表处于弱势地位民众表达利益的非政府组织，为弱势群体寻找政治上的合法代言人，给他们创造有效的利益表达渠道，调动他们参与民主政治的热情，使其参与政治的方式从被动变为主动。我国现今最大的弱势集团是农民群体，现有的村委会制度无法代表全国农民群体的利益，这就亟须一个能够代表农民群体利益的非政府组织来为农民群体进行利益表达。中国农民的组织化不仅仅是在政治上组织利益集团，而且还应在经济上组织合作社，并且在基层和地方的层次上后者可能更为迫切。农民利益集团的发展不仅可以促进我国的基层民主，也对我国农业的现代化发展起到了催化作用。美国农民利益集团的出现正是当时的农民为应对不利处境、从政治上进行自我保护所做的努力，他们在农业政策制定上有着非常大的影响力[9]。总的来看，弱势群体的发展与壮大将促进我国经济的发展，维护社会有序的发展，防止贫富过度悬殊，确保立法过程更加科学民主。
4.理顺政府与利益集团之间的关系
政府是利益集团影响立法的主要对象之一，但是从我国现实情况来看，利益集团又与政府有着难以割舍的密切联系，这样就导致了政府在决策过程中有可能会受到某些利益集团的左右，出现政府俘获现象，从而导致政府立法的民主性和公平性大打折扣，所以政府在利益集团博弈过程中促进沟通协商，保持立场中立，推行阳光法案，增加政府活动的透明度就显得尤为重要。
保持中立态度并建立协商立法体制。政府掌握着分配社会资源的权力，在公共政策过程中居于核心地位，利益集团的活动则处于附属地位，利益集团的利益要经过和政府的接触表达最终通过立法或公共政策得以实现。利益集团的目的在于影响立法与决策，如果政府在与各利益集团广泛接触和沟通的基础上，依照自己的判断独立确定公共利益所在，那么利益集团立法表达所带来的负面影响就会被限制到最低程度。基于此，政府应在利益博弈中保持中立，不能过分地偏袒个别的利益集团，在政府行为中要充分体现公共政策的公共性。具体而言，我们需要通过教育和制度来提升行政人员道德的纯度，以求能够在各利益集团的接触和游说压力下站稳立场，自觉抵制特殊利益集团的不当影响，保持公正廉洁。适当地建立政府与利益集团之间的日常沟通机制，注重对各集团表达的分析与整合。为利益集团获取相关信息提供制度化的渠道，倾听弱势群体的呼声并鼓励公众参与，保证多元利益的综合与公共利益的实现。政府的协商立法是指在政府立法过程中，政府立法机构与相关利益集团或组织团体在立法项目的计划确定、委托起草、调研与论证、协商通报、意见反馈、立法前评估与后评估等过程中进行协商互动，并将其经常化、制度化的一种措施。在立法过程之中，政府将部分权限让渡给了相关的利益集团，通过对行政立法制度的公开，融入利益集团的意见，加大公众参与力度，使立法和决策更加得公平和科学。协商立法可以防止相关行政部门在立法中扩大权力，减少责任，对立法和行政机关起到了良好的监督作用。协商立法可以在立法中协调矛盾，解决问题，这有利于消除法律出台后执行难的问题，保障法的贯彻与执行。所以我们需要通过出台相应的法律法规来完善利益集团协商立法的参与机制。我们应当建立科学的行政立法程序制度，明确协商立法的范围、方式以及时间周期；建立民意调查制度，辩论制度、协商通报制度；探索适合我国的立法评估制度，健全反馈机制和完善救济机制。此外，还应该增强公民的主人翁意识，调动公民参与的积极性，从而使协商立法更加民主。
推行阳光法案，增加政府透明度。阳光法案是应用于促使政府活动信息向民众公开制度的一个通称，阳光法案的基本出发点是“人民有知情的权利”。阳光法案强制任何从事影响政策活动的组织或个人必须向政府或有关机构注册登记，并报告其经费的收支情况和活动内容，以便接受社会大众的监督。不过在法律规范的内容上，阳光法案并不详细区分游说行为是否正当，而只要求政府人员或利益团体将其一切活动的情况登载记录，任何关心的团体或个人都可以翻阅查看。有了这些详实的资料，人们可依自己的智慧来加以分析做出其活动是否正当的判断。阳光法案巧妙地规避了规范与民主自由间的矛盾，将规范的执行交给选民大众自己。一般来说，阳光法案具有较为广泛的意义，《游说法》、《公务员财产申报法》、《政府信息公开法》、《行政程序法》等法律法规都可以囊括于内，其目的是在于防止或减少政府人员、利益集团以及其他民意机关代表违法、滥权、自肥等行为的发生。英国、瑞典等西方国家100多年以前就已开始实行阳光法案，我国台湾、香港、澳门地区晚近也相继施行了阳光法案，从国内外的条件对比来看，我国现在无论是从国情上还是从技术上都已具备推行阳光法案的条件。为了实现民主法治，我国政府有必要通过推行阳光法案制度，将利益集团立法表达的活动过程予以公开，使得各个参与竞争的利益团体，免于因为怀疑在竞争过程中受到不公平的对待而采取违反民主原则的活动。同时，为了使立法和行政人员在竞争的过程中免于因利益的诱惑而做出不公正的偏袒，对于政府人员与利益团体间的接触也有公开化及规范化的必要。如此一来，将有助于决策程序更加透明化，使社会大众得以明了，究竟有哪些势力企图及如何影响政策的形成。逐步推行政府阳光法案的过程必将漫长，虽然这一过程会触及许多政府部门及官员的既得利益，但是整体上看它有助于政府不受多元利益集团过度影响，使政府制定的政策更为科学合理，而政府工作更有效率更民主。
收稿日期：2010-06-10
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