英国政府在线公共服务的保障措施研究，本文主要内容关键词为：英国政府论文,在线论文,公共服务论文,保障措施论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G350 文献标识码：A 文章编号：1007-7634(2011)08-1128-06
1 英国政府网站的公共服务
1.1 政府公共服务改革
为了提供更好的公共服务，英国首相提出了4项公共服务改革的原则，强调公共服务应该围绕用户来设计，并且包括以下内容：①具有国家标准和清晰的可说明性的框架；②向地方分权和授权以鼓励多样性和创造性；③具有灵活性并鼓励在前端实施的优秀的公共服务；④顾客提供多种选择[1]。
英国政府希望通过技术的使用来提高公共服务质量。政府提供公共服务有许多渠道，包括网络、呼叫中心、移动通讯以及传统面对面交流和邮寄等方式。由于网络的方便、快捷和经济的优势，互联网越来越普及，网络逐渐成为提高公共服务质量的重要途径。英国政府也积极推动政府服务数字化，认为网络的普及对于政府服务经济性更强、效率更高、质量更好。英国政府对提供在线信息和服务与其他服务形式相比较的优势做了总结，认为：由于家庭宽带的缘故，公共服务现在很容易被家庭接入。大约45％的在线政府网站接入是在下班时间和周末，在电话或办公室办理无法进行的时候。对政府和纳税人而言，提供在线信息和处理能比传统的服务如呼叫中心、邮件形式和办公室办理要便宜很多。由于信息与通讯技术的发展，用户越来越普遍的通过因特网接入政府网站，政府网站的公共服务也越来越受到关注。政府公共服务的改革很大程度上是围绕着政府网站来开展的，从基于用户对公共服务的偏好以及未来的发展趋势看，在线信息服务应该是政府公共服务的重点[2]。
1.2 政府网站公共服务的投资
英国政府从2000年至2005年电子服务的投资，60亿用于新IT服务，其中10亿用于促进电子政府。政府在电子政府上的投资取得了明显的效果，在政府的报告中总结了电子政府方面取得的进步包括：地方政府—提供了广泛的地方服务和事务，接受电子支付处理，地方Directgov服务寻求提供直接在Directgov和在线地方服务之间的链接；外事—英国外交部网站提供旅游和领事服务建议，发送email提醒订阅者包括旅行、压力释放和工作广告的内容变化；劳动市场—工作中心网站通过公共Job points接入工作信息，它是英国最大的求职网站，Employer Direct便于该网站允许雇主通过电话或在线上传他们的职位需求，该服务占有所有重要职位空缺的27％；税收—收入支出申报全部在网站处理，该服务收集了220亿年度税收，收入税提供者自我评价表，雇主年度申报，雇主年度支付、税收等。
政府的努力使政府网站得到了公众的好评，英国政府审计办公室(The National Audit Office，简称NAO)认为，有证据表明政府网站在2003-2004年变得与最好的私营企业网站相当，大多数政府网站有与最好私营企业类似的、有效的功能和相当的设计[3]。
2 政府网站公共服务的调研建议
2.1 政府网站公共服务的调研
英国政府网站经历了近10年的快速发展，取得了一定成绩，但是发展很不协调，政府部门甚至不掌握政府网站确切数量。英国国家审计办公室分别在1999年、2002年和2007年发布以研究政府对互联网使用进展为主题的报告，旨在对政府公共服务的网络利用情况有所掌握，以便制定措施来提高公共服务质量。1999年，NAO发布报告“因特网上的政府(Government on the Internet)”；2002年，又发布报告“Government on the Web II”，2007年7月，NAO根据牛津大学互联网研究院(the Oxford Internet Institute)和伦敦政治经济学院(Public Policy Group，London School of Economics and Political Science)公共政策小组的研究结果，发布报告“因特网上的政府：在线信息和服务提供的进步(Government on the internet：Progress in delivering information and services online)”。该报告再次肯定了网络带来的方便、快捷、经济性，审视了2002年以来，政府在线信息服务的进步，并针对存在的问题提出了9条发展建议。NAO此次报告表明，政府网络服务由于其内容繁多、复杂，使得用户在使用时候很难便捷地找到所需信息。其实，自从2004年以来，英国政府就已经意识到这些问题，并制定了目标：重新组织网络信息，提高政府网站可用性，但英国政府部门结构复杂，政府网站的无序增加进一步加深了这一问题的解决难度。此次报告指出，政府部门有义务让民众感受到政府在线服务的优势，并需要了解如何更好地鼓励、教育和支持潜在的政府网络服务用户。这种情况下，政府需要做的是选择和设计最适合民众的信息服务方式，满足他们的需要。
NAO的这份报告采用多种方法对政府网站开展研究，这些方法包括对300个部门和机构的网站统计数据，153个中央政府组织网站的网络爬虫调研数据采集、对政府官员和私营企业专家的访谈、三个国家的国际比较、政府站点用户的焦点小组和试验、全国1006个成人和调查和桌面研究[4]。
2.2 提高政府网站公共服务质量的政策建议
从2005年开始，英国政府部门陆续有一些机构提出提高政府网站公共服务质量的建议。2005年11月，英国内阁办公室(the Cabinet Office)发布“通过技术进行政府转型(Transformational Government，Enabled by Technology)”报告，报告制定了通过技术提高政府公共服务能力的6年发展计划。2006年12月，英国财政部收到报告“服务转型(Service Transformation：A better service for citizens and businesses a better deal for the taxpayer)”，指出通过理解不同用户需求可以提高公共服务质量。这两个报告的核心就是强调政府网站设计要以用户为中心，提高政府网站公共服务能力。
2007年11月28日，英国公共预算委员会(Public Accounts Committee，简称PAC，是由下议院指定的对议会公共预算所拨款项账目情况进行审查的机构)在其提交的“PAC第16次报告(Public Accounts Committee Sixteenth Report)”中提出了英国政府在线公共服务存在的问题及相关建议。此次PAC提交的报告是未来一段时间，英国提高政府在线公共服务质量的主要指导性文件。报告的结论和建议内容主要包括对政府网站进行联合整治、建立一套供所有部门和机构使用的网站费用评估方法、建立一套方法和制定评估用户数据的一系列指标、建立一套政府网站质量标准、保证英国公共服务主要门户网站Direct.gov.uk的可靠性和高标准维护、保证达到政府网站的可及性标准要求、建立网站预算制度、帮助低收入和文化水平较低的人群上网获取在线公共服务等等一系列的建议，针对其中的一些建议，政府制定了相应的政府网站建设的指南性文件[5]。
3 对政府网站的治理措施
3.1 政府网站的信息重组
英国政府早期的调研发现，政府网站的信息很难被找到，自2004年以来，政府通过一个新的战略方向试图通过以下方法加以长期解决。
(1)重新组织信息让它们容易被发现；
(2)重新表达信息让它们清楚和对于市民和企业容易理解；
(3)有效整合信息让它们更好满足公民和企业的整体需求。
由于国家政府的部门结构非常复杂，政府网站在10多年间也不断地、非协调性地增长，上述方法实践上面临着诸多的挑战。
3.2 政府网站信息内容和服务的聚焦
英国政府所做的调查显示，许多用户仅仅知道几个关键的站点，一年之中一两次使用一些常规的网站，也有很多人试图使用一两个交互的电子服务例如填写收入税返还或者更新汽车税。调查还表明用户认为政府部门和机构的信息站点相当复杂、难以理解，需要的信息混合在大量的政策文件和文本之中，同时搜索引擎水平低劣。
由于政府网站不规则增长，也带来政府信息混乱、服务质量难以保证。为此，英国内阁委员会2006年制定了强有力的政策措施，改善政府网站的可见度和操作性能，政府决定开始对政府网站进行聚焦，只增加少量的面向特别用户群体的小站点，将消费者转向两个超级站点来提供政府的电子信息与服务，这两个超级站点就是面向公民的www.Directgov.gov.uk和面向企业的www.businesslink.gov.uk。两个超级站点的关键目标就是让信息更容易为公众所使用，以更加简单的方式传递政府资料信息和提供服务。除了上述两个重要站点之外，还有一个重要站点就是NHS所提供的健康信息。
要完成网站信息和服务重新整合这个雄心勃勃的任务，至少需要三方面的工作：一是，将一些重要机构的面向消费者的基于因特网的内容迁移到Directgov和Businesslink两个超级网站上。这个任务需要许多不同部门和机构的有效的协同工作，两个超级站点的服务都需要大量后台的过程重构，力图以面向用户而不是生产者的语言产生高质量的信息。二是，关闭大量已经建立起来的政府网站。政府确定了951个被认为是多余的政府网站，对它们重新考虑，到2011年关闭这些网站，至2007年，其中的551个站点已经确定要关闭。三是，为了阻止政府网站无序发展情况再度发生，新建网站要受到严格控制。政府的规定是新建网站必须得到议会办公室首席信息官的同意才能建立。
英国政府这样的做法在全世界是首创，因此这样的改革措施也面临着风险。要想获得计划中的成功也面临很多挑战。据英国政府的调查，两个站点迄今的流量水平表明这个做法取得了早期的成功。公众的反映也显示，在常规政府信息方面Directgov有很大的改善[6]。
4 政府网站指导规范的建立和实施
英国内阁办公室在上述公共账目管理委员会建议的基础上，决定委托英国中央新闻署(Central Office of Information，COI)具体制定一系列的政府网站标准和指南，这些网站标准和指南为提高网站公共服务质量提供了依据，为英国中央政府部门、执行机关和费部委公共机构NDPBs建立高效的政府网站提供了工具。
4.1 标准和规范的制定机构和制定过程
在英国，政府通讯工作始于19世纪中叶，20世纪英国成立了信息产业部(Ministry of Information)，在两次世界大战期间为政府部门提供通讯服务。第二次世界大战之后，相关工作就由COI来接管。COI于1946年成立，主要与政府通信部门合作，由内阁办公室主管，为通讯等领域设定标准和指导原则[7]。
此次网站标准规范的制定，是由英国内阁办公室和COI联合采取措施，采纳PAC所提出的政府网站改善公共服务的建议，并通过制定标准和规范来保证上述建议能够得到落实[8]。具体实施方式为：英国内阁办公室作为指导，由COI负责建议的具体落实工作。一般情况下，COI会将计划制定的指导规范进行细化，对每项指导规范委托相应有经验的机构来做，COI负责其中组织协调工作。被委托机构在指导规范制定过程中还通过邀请相关领域专家的方式来确保所制定的政府网站指导规范的客观性和合理性。例如2009年1月14日，COI发布的“Measuring website usage”这一文件，由COI负责牵头，网站标准联合产业委员会(the Joint Industry Committee for Web Standards，JICWEBS)制定相关标准、大英和爱尔兰流通稽查局(Audit Bureau of Circulation UK & Ireland，ABCe)，在COI指导下利用JICWEBS制定的标准对政府网站使用情况进行审核。
4.2 标准和规范的适用范围
COI组织制定的这些网站指导规范大多适用于中央政府部门网站、行政机关(executive agencies)和非部委公共机构(NDPBs)。行政机关一般是在内阁部门下为某些专门性目的设立地提供服务或履行职能的部门。它们无需通过立法就可以创设或撤销，它们代表其所属内阁部门对外工作，严格意义上它们并不完全独立于其所属内阁部门，一般由其所属部门的一名大臣或部长主管，具体工作由部门负责执行工作的总裁总负责，并设有委员会总体指导部门工作。其雇员均属于公务员序列，其资金来源各不相同，有的依靠政府拨款，有的则主要或完全依靠收费，但均需向公众公开财务情况并接受政府审计。非部委公共机构是指在政府中扮演着一定的角色，但不是政府部委，也不属于政府部委，在运作上享有一定程度之自主权的公共机构。NDPBs虽享有一定之自主权，但设立该机构的部委仍应对其行为负最终责任。对NDPBs管理层的任命应遵照公职任命督察长办公室(Office of the Commissioner for Public Appointments)的操作规范进行。截至2008年3月，英国政府共设有790个NDPBs。
4.3 标准和规范的构成和内容分析
英国政府在COI网站上列出了政府网站标准和规范的所有内容，网站将2008年后新制定的标准规范与以前所制定的标准规范整合在一起，共同作为英国中央政府部门、行政机构和各部委公共机构遵循的指南文件，保证国家公共服务网站的高质量(见表1)。
(1)可用性工具箱。可用性工具箱(UsabilityToolkit)建立的目的是为所有公共部门网站的网站编辑及网站内容开发人员整合可用性基础材料。2008年7月，“The Power of Information Taskforce”接受COI委托，进行用户体验测试，找出政府网站不足。为此，它邀请了Directgov、Business Link、NHS Choices、COI、DEFRA、BERR的专家进行了测试。研究发现，一些政府网站还不能提供给公民一些基本功能，例如，没有网站导航、没有搜索引擎、没有提供用户需要的语种等。为此，“The Power of Information Taskforce”撰写了此文件，于2009年5月发布。该工具箱内容包括网站版面设计(Page Layout)、导航(Navigation)、内容编写(Writing Content)、特殊类型文件处理(Content Elements)、窗体形式(Forms)、检索设计(Search)、质量保证(QA & Standards)、一般页面设计(Common Pages)8个方面，目的是培训和引导网站相关工作人员进一步理解可用性，学习如何将可用性应用到政府部门网站。工具箱还包括对新建网站和已有网站的建议，以及政府网站面临的一些可用性问题的解读。
(2)保障残疾人使用政府网站的权利。2009年10月15日，COI出台了“网站对残疾人的可获取性(Delivering inclusive websites，TG102)”这一文件，文件主要内容为保障残疾人使用网站的权利。1995年，英国制定了残疾人歧视法案(“Disability Discrimination Act”，简称DDA)，2005年，英国对该法进行了修改，要求增加公共部门对残疾人保护这一条款，包括保障残疾人享受网络等公共服务的权利。为实现残疾人的平等权利，公共部门网站应该采取措施保证网站可获取性[9-10]。这些规定在残疾人权利委员会(Disability Rights Commission)和英国标准协会(British Standards Institution)于2006年制定的“公众获取资源详解(The Publicly Available Specification)”[11]中有具体说明。此外，2002年欧盟议会(European Parliament)为所有欧盟公共部门网站制定了“保证所有公共部门网站对残疾人的可获取性(Minimum level of accessibility for all public sector websites)”[12]，保障残疾人需要。但是，一项公共部门服务的调查显示，欧盟70％的网站没有达到该规定的要求。此外，W3C还制定了W3C Web Content Accessibility Guidelines来保障残疾人平等使用网站的权利。在以上背景下，COI制定了文件Delivering inclusive websites，旨在为网站设计和建设人员提供实践指导，以保证政府网站对残疾人的可用性，并明确提出以用户为中心的网站可用性建设方法[13]。
(3)“保证PDF文件的可用性和可获取性(Making PDF files usable and accessible，TG110)”：2002年5月发布，指南目的在于网站内容管理标准化。建立PDF文件通用标准，并确定PDF文件展示方式。
(4)“在线音视频指南(Online video guidelines，TG129)”：2010年6月发布，指南目的是分享在政府网站发布音像制品的实践经验，包括关于如何计划、拍摄、发布音像制品的建议、使用指南、信息的许可、技术标准与案例研究。
(5)“网站名称和注册(Naming and registering websites and social media channels，TG101)”：2010年3月发布，指南包含.gov.uk注册的管理规定，提供了成功申请需要的信息、命名惯例与条件。
(6)“购买和销售广告(Buying and selling advertising space and sponsorship，TG106)”：2002年5月发布，指南描述了广告的购买与销售、与第三方达成赞助商关系的基本原则。
(7)“法律保障(Legal issues，TG113)”：2010年3月发布，指南目的是为电子文件提供保护，例如数据保护法案等。
(8)“技术标准(Minimum technical standards，TG109)”：2002年5月发布，指南目的是提供给网站管理者政府网站最低技术标准。
(9)“使用cookies(How to use cookies，TG111)”：2002年5月发布，指南目的是提供给用户如何在政府网站使用cookies。
(10)“网站存档(Archiving websites，TG105)”：2009年3月发布，指南目的是确保网站能由TNA国家档案馆进行存档，并提供支持存档程序的网站设计与维护指南。
(11)“URL管理(Managing URLs，TG125)”：2009年3月发布，指南列出了网络管理的最佳实践经验，以确保网络链接有效使用，将英国政府网站中断链接的可能性降到最小。
(12)“服务协议(Service availability，TG130)”：2010年10月发布，指南提供给公共领域网站管理者，以及提供给负责向供应商采购、签署合同与服务协议的人员。
(13)“评估网站费用(Measuring website costs，TG128)”：2010年10月发布，指南目的是提供给中央政府部门一个通用的测量网站费用的方法。
(14)“网站搜索引擎(Exposing your website to search engines，TG122)”：2009年3月发布，指南指出XML Sitemaps是改善网络信息被搜索引擎搜索到的重要工具。
(15)“搜索引擎优化(Search engine optimisation，TG123)”：2010年2月发布，指南为英国公共部门网站管理者提供了搜索引擎优化的相关知识。
(16)“提高政府信息利用率(Structuring information on the Web for reusability：Consultations and Job Vacancies，TG124)”：2010年7月发布，提高政府信息利用效率最有效的办法就是增加其链接广度，此指南即是在这方面提供指导。
(17)“数据发布格式(Underlying data publication，TG135)”：2010年10月发布，旨在为网站发布的各种内容提供一个通用格式，便于这些内容的管理和再利用。
(18)“浏览器测试(Browser testing，TG117)”：2009年1月发布，指南为政府网站管理者、开发者与测试者使用，确保网站能在尽可能多的浏览器上浏览。
(19)“移动业务服务(Managing mobile marketing and advertising campaigns，TG120)”：2009年11月发布，指南涉及移动业务的管理，并且不仅局限于英国中央政府部门网站的移动业务。
英国政府不仅颁布了上述系列指南来规范政府网站的建设和运作，还政府部门和非部委公共机构遵循上述指南所要达到的基本内容和遵循的具体时间要求有明确的规定，这样就充分保证了上述规范不是流于形式而是能够得到有效实施。
5 结语
由于宽带的普及，在线服务变得更便捷。英国政府看到了互联网的经济性、便捷性等优势，希望通过互联网为市民和商业用户提供服务，提高政府信息和服务的效率和质量。一方面，英国政府在图书馆、社区中心、大学设立了6000个免费或费用低廉的在线中心(online centres)，提供上网服务及简单的上网培训，年使用人次约300万人，以此推动政府在线服务的使用，计划到2010年政府在线服务可以为所有市民提供服务[14]。另一方面，政府重视网上公共服务的质量并积极改进网上服务质量，从政府的投资、到政府网站的治理、再到政府网站指导规范的建立实施诸多方面，都表现了英国政府为了推动政府网站服务质量采取了有力措施。