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中图分类号：C931文献标志码：A文章编号：1006-0766（2008）06-0042-05
我国目前正处于社会转型、经济转轨的历史性时刻，这是一个利益主体多元化、利益差别显性化、利益矛盾尖锐化的时期。有效整合各种利益关系，是加快经济发展、维持社会稳定、构建和谐社会的必然要求。通过公共政策利益整合功能的发挥，可以使群体利益、个人利益与社会的整体利益相一致，进而促进社会各领域协调有序发展。公共政策能否进行利益整合，关键在于能否坚持公平的政策导向。我国现存的利益失衡与利益冲突，与公共政策公平价值观的偏差和缺失有着密切的关系。因此，有必要将公共政策的公平性和利益整合结合起来进行研究。
一、目前我国社会利益结构特征
马克思认为“人的本质是一切社会关系的总和”，社会关系的本质归根到底是一种利益关系，“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”[1]。改革开放前，中国的利益格局是铁板一块的集体利益，所有社会成员的利益都在“单位”这一具有中国特色的体制内得以实现、满足。这种利益结构是国有制和高度集中的计划经济的产物，其基本特征是个体利益、局部利益服从于整体利益，同时在整体（以国家为代表）的协调与控制下，个体之间在利益上平均化。改革开放以后，社会的利益单元迅速地从国家和集体缩小到家庭和个人。原来人们在利益关系上的整体联系迅速地瓦解为无数个个体。由于每个人的社会地位、思想观念、风俗习惯以及知识水平的差异，造成了人们需要结构的不同，不可避免地导致利益要求上的差异。随着我国经济社会的转型和改革进入关键时期，我国利益结构已发生深刻的变化，利益关系显现出利益主体多元化、利益差别显性化、利益矛盾尖锐化的特征。
利益主体多元化。社会转型加快了社会分层，原有的社会阶层结构被打破，呈现出立体、多维的社会层次。中国社会科学院的研究成果把我国当前社会结构划分为十大阶层：国家与社会管理阶层、经理阶层、私营企业主阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务人员阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城市无业及失业半失业阶层。不同的阶层形成不同的利益群体，各利益群体有不同的利益要求，社会呈现多元化的利益主体结构。
利益失衡严重，利益差别显性化。利益失衡形成了鲜明的社会表象，主要体现在经济、政治、文化诸领域：（1）经济利益失衡。随着生产要素的重新组合以及向不同市场主体的集中，各社会阶层和社会群体在收入上的差距不断扩大。城乡之间，东、中、西部地区之间，行业之间收入差距非常明显，贫富日益悬殊。据权威机构公布，我国1998年基尼系数为0.403，2007年已达0.48。（2）政治利益失衡。主要表现为社会成员宪法意义上的权利存在事实上的不平等，有的利益群体利用自己手中掌握的社会资源控制媒体、左右舆论，并通过各种手段向政府的某些部门争取更多的政策支持，牟取高额利润；而有的利益群体的利益诉求却被漠视。（3）文化利益失衡。主要表现为社会成员不能平等享受公共娱乐设施和公共文化服务等等。利益失衡还在教育、住房、医疗等关乎民生的领域表现得相当突出。由于利益失衡导致强势群体和弱势群体的分化比较明显，利益差别显性化。
利益矛盾尖锐化。与利益主体多元化和利益差别显性化相联系，便产生了人们相互之间在利益追求的目标和内容方面强烈的排他性，产生了各种利益之间的矛盾和对立，由此所导致的利益差异不适当扩大，导致协调和兼顾各方面利益的难度越来越大。群体性的利益纠纷、信访和上访事件数量上升，规模扩大，利益群体之间矛盾的对抗性有增强趋势，甚至由此产生冲突性事件，成为影响社会和谐稳定的隐患。
二、公平的公共政策的利益整合功能
要实现一个利益主体多元化社会的和谐，依赖于保证利益协调的制度安排，公共政策在其中发挥着重要的作用，这是由公共政策的本质决定的。戴维·伊斯顿认为，公共政策是“对全社会的价值作权威性分配”，我国学者陈庆云主张，把上述定义中的“价值分配”改为“利益分配”。公共政策作为社会公共权力主体的行为，其实质就是政府依据特定的价值取向，运用公共权力和公共资源以权威性利益分配的形式，对社会利益关系施加影响，目的在于解决社会公共问题，整合多元利益，协调、平衡公众的利益矛盾和冲突，最大限度地满足大多数人的合理要求。当社会利益关系失衡、利益结构扭曲的时候，公共政策就担负起整合利益、协调利益的任务，充当起社会利益关系的调节器。所谓利益整合，就是要在充分承认和尊重微观个体利益的前提下，从宏观整体利益出发，协调改革发展中的利益矛盾和利益差别，形成利益共同体、利益整体，最终形成一种和谐的社会利益关系局面。
公共政策利益整合的功能是由公共政策自有的引导、分配、协调等功能所决定的。首先，公共政策的引导功能为社会的发展、人们的行动确定方向，把整个社会生活由杂乱无序、相互冲突、漫无目标，有效地纳入和谐统一、清晰明确的轨道上来。通过倡导某种价值观，鼓励某种社会行为，促使人们按照政策积极行动，以此获得某种利益。其次，公共政策最基本的分配功能通过再分配领域，进行直接意义上的利益分配。分配的结果会造成社会各种利益的变化，直接关系到人们利益的多寡，引起人们对社会利益格局的价值感受，从利益分配的结果上去评判社会的公平度。最后，公共政策协调功能是以协调社会利益关系和满足特定的利益要求为己任的。通过公共政策对社会特定群体（弱势利益主体）某种行为的支持、鼓励，以及对社会组织强制性的行为规定，或者对某些强势利益主体能力的削弱，协调各种社会主体的利益，使羸弱的利益主体得到社会的帮助，从而使社会的利益矛盾不至于走向对抗，以控制社会秩序，维持社会稳定运转。
公共政策必须以公平的价值取向为前提，才能充分发挥协调社会利益关系、化解利益矛盾的利益整合功能。关于公平，有多种视角的解读，亦包含多种价值内涵，正如罗尔斯所说，是一个“重叠的共识”。目前学术界对公平主要理解为“权利公平、机会公平和规则公平”。这些公平的指向最终是分配公平。罗尔斯说：“一个社会体系的正义，本质上依赖于如何分配基本的权利义务，依赖于在社会的不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。”[2]5罗尔斯的正义就是公平。只有本身具有公平正义之价值精神的公共政策，才能进行利益整合。首先，只有公平的公共政策能促进社会不同利益主体关于利益分配合理与否主观共识的形成。这是因为在全领域、全方位的竞争中，每个利益主体都致力于实现自身利益最大化，个体利益的获得必须以社会公平这个被广泛认同的理念为基础，才能取得社会各个阶层的共识和认同。其次，只有公平的公共政策能规范社会不同利益主体的行为模式，通过调整社会关系和规范人们的行为，引导不同利益主体按照公平的要求采取行动，对人们的行为具有普遍的约束力和权威性。再次，只有公平的公共政策能增进利益主体对政府的认同感，增加对主持分配全过程（公共政策全过程）的政府所代表的政治体系的支持度，从而缓和对社会分配的不满情绪，增强社会凝聚力。最后，只有公平的公共政策能输出有利于社会稳定的利益协调机制。公平的公共政策体现于社会利益分配的权利均等、机会均等、规则公平，既是构建社会稳定的利益协调机制的重要内容，又为这种协调机制的建立和完善提供了条件。
我国现存的利益失衡与利益冲突与某些公共政策公平价值观的偏差和缺失有着密切关系，具体表现在：
1.权利的不均等。在公共政策的形成过程中，强势群体由于在市场竞争和资源重组的过程中获得了比较优越的社会资源，因而拥有广阔的利益表达空间，甚至占据公共政策诉求的主要“话语权”。弱势群体由于掌握较少的社会资源，人微言轻，缺乏利益诉求与博弈的能力，往往被边缘化。不同社会群体影响公共政策制定的结果，便是公共政策的利益重心偏向优势群体，这种利益重心偏离的公共政策实施的结果，只能是“富者越富，穷者越穷”。
2.机会的不平等。主要体现在受教育的机会、就业的机会、享受医疗服务的机会、社会保障的机会等不平等，涉及我国现行教育政策、就业政策、医疗保险政策、社会保障政策在资源配置和利益分配上的公平缺失。例如，目前我国的公共教育资源在城乡、区域之间分配不均，一直以来显失公平的地方性加分政策、保送政策、择校制度等压缩了考生平等获取教育资源的机会；公共卫生、医疗资源配置上过分向城市倾斜，向发达地区倾斜，忽视了农村和落后地区；社会保障制度不健全，对低收入阶层、农村居民、农民工缺乏有效的保障。
3.规则的不公平。缺乏规则公平的公共政策和法规导致相当多社会成员的利益得不到保障甚至受到侵害的现象屡有发生。茅于轼先生指出：“市场是公平的，因为市场排斥特权，参与市场交换的人都是平等身份的人。如果特权介入市场，便没有公平交易可言，所谓没有特权更确切的定义是每个人都遵守同样的规则，没有人可以例外。换句话说，规则对每个人都是公平的。”[3]我国《反垄断法》从1994年列入“人大”立法程序，直到2008年8月1日才开始实施，这意味着长期以来我国缺乏有效的限制垄断、鼓励平等竞争的政策。金融、邮电、保险等行业，在市场上长期处于独家垄断的地位，凭借其垄断权力获取高额利润带来的职工高额收入是造成城镇居民收入差距拉大的重要原因。另外，一些对政治资源和物质资源握有配置权的干部，在干部提拔、人事调动、就业安排或项目审批、资金分配等涉及社会成员切身利益的重大原则问题上，往往缺乏公平规则的制约。
公共政策权利、机会、规则公平的偏差和缺失必然导致收入分配的不公平。诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯认为，收入分配的变化是发展进程中最具有政治意义的方面，也是最容易诱发嫉妒心理和社会动荡混乱的方面。在初次分配领域，由于缺乏有效的限制垄断、鼓励平等竞争的政策，使行业间收入分配不公；在城乡关系方面，某些税收政策没有发挥调节社会成员收入差距的功能，反而成为二元体制下剥夺农民利益的工具；在地区发展上，由于政府的倾斜发展政策、特区政策以及其他一些类似政策，造成了各个地区之间竞争条件的不平等，在这种不平等政策支配下，享受政策倾斜的地区经济发展更加顺利和迅速，未享受倾斜政策的地区经济的发展却被制约，进而导致不同地区居民收入分配差距的扩大；在再分配领域，目前的税收政策不仅没有起到调节收入差距的作用，反而维持、甚至扩大了已有的个人收入差距，例如在高低收入者之间的居民税负方面，高收入者的税负相对轻于低收入者。由于最高边际税率是45％，高收入居民即使在按章纳税之后，仍能有较多的财产剩余，因此对他们收入水平的实际影响并不大，而对低收入居民来说，尽管税负水平并不高，但因其总收入水平较低，所以税收负担对其实际收入的影响远远超过对高收入居民的影响。
三、如何提升公共政策的公平性，以充分发挥其利益整合功能
多元化的社会中利益矛盾、利益失衡、利益冲突的主要协调与整合力量，有赖于公平的公共政策设计和制度配置。依据权利、机会、规则的公平理念而制定公共政策，实现公共政策的科学化、合理化，并有效实施，方能充分发挥公共政策的利益整合功能，实现社会和谐。
（一）建立公平的公共政策体系
公共政策体系纵向包括总政策、基本政策、具体政策，横向包括经济、政治、文化、社会政策等。单靠某几项政策坚持公平精神是不够的，需要公共政策体系整体性的坚持。必须以公平为合力，使政策纵向一致，横向相互配合，各项政策协调，相互支持。只有整体性坚持公共政策的公平原则，才能汇成政府的公平追求。
（二）公平的价值观应在公共政策的过程中充分体现
提升公共政策的公平性，应该从公共政策的主要过程即政策制定、政策执行、政策监督等环节入手。
1.把公平作为公共政策制定过程的价值依据和基础。政策制定过程中的公平是一种起始意义上的公平，即“元”公平，必须在政策制定环节就将“公平”落到实处。首先，公共政策制定主体即各级政府部门和公务人员要坚定不移地信守和贯彻公平的原则。其次，建立公民参与机制，这是保证公共政策公平性的最佳途径。现代民主政治的实质和核心是政治参与平等，机会平等，法律面前人人平等。体现在我国公共政策过程中，就是要建立社会不同阶层和群体利益表达和利益协调机制，特别是社会弱势群体利益诉求途径。社会弱势群体参与政策制定有利于形成多元利益主体和利益集团之间的权利分享、权力监督和博弈制衡的局面，保证每个公民都能获取公共政策带来的利益。
2.把公平作为政策执行过程必须遵守的基本原则。政策的执行过程也是利益实现的过程，政策的公平性虽然为公共政策的有效执行奠定了基础，但“徒法不足以自行”，公平合理的公共政策要落到实处，还必须借助有效的政策执行。公平理念使政策的执行主体更加明确公共政策的责任和意义，它划出了一条相对明晰的基线，为公共政策的合理化提供一个价值尺度。如果政策执行中不强调公平理念，当某些特殊利益的诱惑出现时，执行者往往难以摆脱“经济人”私欲，相应的越轨行为就会出现，比如替换性政策、选择性执行、象征性执行、“土政策”附加性执行等，使公平合理的政策无法得到有效而公正地执行。
3.通过政策监控保证公共政策的公平性。政策监控是对政策过程尤其是制定、执行阶段采取监督、控制和调整等功能活动环节，目的是避免政策失误，保证政策的权威性和有效性。如果没有监控，以上公共政策过程都有可能失去公平性。在政策监控这一环节，应该从整体上把握和体现公平的精神。通过监控，对以往制订的缺乏公平性的政策坚决纠正；对公平的公共政策执行过程中偏差的行为进行修正，保证政策的公平性，实现其预期目标。
（三）关系到民生问题的具体公共政策要充分体现机会、规则、结果的公平
1.依据公平理念制定能够保障每个社会成员都能享受到机会公平的公共政策，使全体社会成员都享有接受教育、就业、医疗、社会保障的平等机会，利益整合才有利益群体基础。首先，制定公平的教育政策。通过教育决策的集体选择，最大限度地整合、平衡各种不同的利益要求，形成一种有效的利益平衡机制，保证绝大多数社会成员的需要和利益在教育政策中得到全面反映，以实现教育公平。其次，制定公平的医疗卫生政策。重视农村和欠发达地区的医疗卫生投入，大力推进新型农村合作医疗，使农民小病吃得起药，大病住得起院；使城镇贫困家庭也能够享受基本的医疗服务，确保享受医疗的机会平等。再次，制定公平的就业政策。进一步规范劳动力市场，充分保护雇佣双方权益，营造一个公平的就业政策环境。最后，制定公平的社会保障政策。构建覆盖城乡全体劳动者的社会保障制度，以消除城乡劳动者之间的差别。
2.依据公平理念制定使全体公众能享受到规则平等的公共政策。只有人人都拥有平等竞争的平台，才能享受到社会发展的成果，为社会的发展充分发挥主动性创造性。要完善市场配置资源、制约和监督公共权力的公共政策，强化监察力度，加强对公共资源的严格监管，提高违法成本，靠科学的规则规范社会秩序，从根本上矫正某些社会失范现象，平衡社会利益关系。
3.制定有利于公众享受到结果公平的公共政策。首先，合理解决好初次分配的公平问题，在分配的起点，理顺分配关系，规范分配秩序，控制垄断收入，取消非法收入，规范工资收入。其次，强化政策的再分配功能，充分运用税收政策，加大收入调节的力度。加强对高收入个人和工资外收入的征管，发挥个人所得税调节个人收入的作用；完善财产税制度，如对个人经常居住以外的房产开征房产税；对个人遗产开征赠予和遗产税；开征社会保险税，增加社会保障资金的统筹能力，以确保相应人员获得社会保障；对垄断行业的垄断利润课以专项税收。通过优化财政支出结构等再分配手段，提高一般性转移支付规模和比例，促进收入分配公平。
（四）提升公共政策的公平性，实现利益整合应当正确认识和处理两个关系
1.政策的公平性与对弱势群体政策倾斜的关系。目前中国社会的弱势群体，包括贫困农民、城镇下岗失业工人、农民工、较早退休人员及残疾人、孤寡老人等。其特点是数量庞大，收入低，基本权益难以得到切实有效的维护。规模庞大的弱势群体的存在除了社会转型、体制转轨和产业结构调整这些客观因素外，还和我国政策公平性的缺失有密切关系。罗尔斯的理论中把有利于社会中处于最不利状况之成员的最大利益作为正义的一条重要原则，他指出：“我们只是在必要的约束下最大限度地增加处于最不利状况的人的期望。”[2]180“首先要最大限度地增加最差的代表人的福利。”[3]183通过制定一些特殊的利益倾斜政策，对弱势群体在教育、医疗、就业、社会保障方面的利益实行适当的保护和补偿，正是公共政策公平价值取向的意义所在。
2.政策的稳定性与动态性的关系。政治系统追求稳定是一个基本目标，公共政策作为政治系统运行的中心，政策稳定是其基本特征，特别是总政策以及基本政策，稳定性比较大。然而，公共政策既有稳定性也有变动性的一面，尤其是一些具体政策，变动性大，灵活性大。如对弱势群体倾斜的公共政策，其目的是协调和平衡公众的利益，但是公众的利益处在变动之中，在一定时期旧的差距和不平衡得到调整后，又会出现新的矛盾和冲突，原来的政策需要不断地进行调整、修订和完善，才能逐步做到优化，才能保障政策的公平性，实现利益整合。
收稿日期：2008-05-08