国企改制成功的关键：规范的公司治理，本文主要内容关键词为：公司治理论文,关键论文,国企改制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
经过近20年的探索，国有经济终于踏上产权制度的改革之路。国有大中型企业的现代企业制度改造，在经过了一系列的试点之后，已在全国普遍推开。产权主体多元化的公司制被认为是国有大中型企业摆脱困境的理想制度选择。但是，就国有企业进行公司化改制后的实际情况看，人们期望的结果似乎并没有出现，实行改制的企业并没有经营效率的显著提高。这禁不住使人们对公司制改革方向的正确性产生怀疑。是公司制存在问题，还是我们的做法有问题？这是必须要搞清楚的。否则，改革将难以继续进行下去，并有可能迷失方向。现代公司在各市场经济国家已成为国民经济的主力军，实践也证明它是适应现代化大规模生产经营的有效组织和制度。我国实行社会主义市场经济，公司制应该是一种必然的选择。经过深入的分析我们可以发现，国有企业的公司制改造，在治理结构上存在严重的问题，公司治理不合理、不规范。而规范的公司治理正是现代公司有效运作的生命线和根本保证。所以，国有企业改制后的许多问题，应从公司的治理机制上找原因。如何完善治理结构，形成规范的公司治理机制，是国有企业改制的核心问题。本文拟对此作一番分析和讨论。
一、现代公司的效率之源：有效的公司治理机制
现代公司的基本特征之一，是资本所有者与经营者职能即资本所有权与控制权的分离。为适应大规模现代化生产的要求，现代公司一般是由多个投资者共同出资，以此形成公司的法人财产。但公司并不会因此就由全体出资者共同直接经营。一方面许多投资者可能并没有能力或积极性去直接经营企业。另一方面，如此做，公司的经营也不会有效率。实践的选择是，投资者将公司的管理与经营委托给有经营能力的职业经理人员，自己却远离公司的生产经营活动，同时，所有者与经营者就有关公司经营的责、权、利安排，通过讨价还价达成一系列合约。由于企业合约的不完备性、签约者间的信息不对称和激励不相容，经营者自利和机会主义行为的道德风险，将使所有者与经营者的分离产生严重的所谓代理问题，并由此导致公司经营的成本高昂与低效率。然而，现代公司的生命力并未因此而枯竭，相反，却成为现代经济的主宰。那么，现代公司不竭的效率之源何在？寻着现代公司治理的演化路径，我们可望找到问题的答案。
其实，回答上述问题，一直是现代企业理论的中心课题。即现代公司是如何有效地缓解代理问题的。毫无疑问，所有者与经营者的分离，所有者远离公司具体的经营活动，将给所有者对公司经营的有效监督与控制带来困难，从而弱化所有权的约束力度。没有所有者有效的监督与约束，期望不是资本的所有者的经理人员，象经营自己的资本那样精心，是难以做到的。所以，亚当·斯密在他的《国富论》中就曾预言，疏忽和浪费将是股份公司业务经营上多少难免的弊端。显然，缓解这一问题的关键在于，所有者尽管远离经营，但仍必须有能够对公司的重大决策，表示关注、发表意见的恰当手段和途径，能够对公司行使有效的最终控制权。股东大会便是所有者上述意志得以实现的制度安排。通过股东大会，股东们依据所持股份份额行使作为所有者相应的权能，维护自身的资本权益，包括对公司剩余的索取权，对公司经营重大事项的投票权，以及对公司经营活动的知情权和督察权等。股东行使所有者权能，有两件事是至关重要的。一是确保选择真正有经营才能的经营者，以减少经营不善。二是设计合理的激励约束机制，使经营者按所有者的意图行事，最大限度地避免经营者的自利行为损害所有者的利益。前者是关于经理人员的选聘机制问题，后者涉及如何消除经理人员机会主义行为的道德风险。
依照现代公司规范的制度安排，经理人员一般是由董事会负责从竞争性的经理市场选聘，以确保经营者的素质和水平。董事会是公司的法定代表机关和最高决策机构，受股东之信任，托管公司的财产。因而，股东与董事会之间是一种“信任托管”关系。作为公司财产的托管人，董事会必须能够代表股东的利益，真正负起股东的“信任托管”之责。这要求董事会必须是由有能力、受多数股东信赖并能真正代表股东利益的人员组成。面对股东的有力监督与约束，董事会有充分的激励做好各项重大决策；通过适当的途径和程序选择好经理人员，并采取适当的措施，对经理人员进行有效的监督、激励和控制。
受聘于董事会的经理人员与董事会是“委托代理”关系。作为代理人，经理人员可在董事会授权范围内自主地进行经营决策，管理公司日常的生产经营活动，同时必须向董事会负责，并受董事会经常的监督和评价。但理论与实践都表明，对经理人员的有效监督困难且成本高昂。信息的不充分、不对称，使得经理人员的努力水平和工作绩效，难以有效地给予恰当的量度和评价，监督的有效性成为问题，经理人员的机会主义行为就会损害所有者的利益。不仅如此，对经理人员监督的不力，还会强化经理人员对其拥有的控制权的滥用。
正因为对经理人员的效监督难以做到，现代公司的实践发明了一系列激励措施，以实现经理人员的自我监督和自我激励。如通过使经理人员的报酬与公司的经营绩效相关联，或给予经理人员一定数量的公司股票期权，让其分享公司一定比例的剩余。这其实是通过实现控制权与剩余索取权某种程度的对称，形成对经理人员的有效激励，从而实现所有者与经营者利益目标的基本相容。对经理人员的激励机制能够有效地弥补监督机制的不足和缺陷。现代企业理论的研究也表明，设计合理的激励机制是规范经理人员行为、缓解代理问题的有效途径。当然，除来自股东或董事会的监督与激励之外，竞争性的经理市场、产品市场和资本市场等，也构成对经理人员的强硬约束，规范着经理人员的行为，并有效地减少公司的经营不善。但这些外部的约束只有通过公司合理的内部治理机制才能有效地发挥其作用。
至此我们看到，在效率动机的驱使下，现代公司利用股东与董事会间“信任托管”、董事会与经理人员间“委托代理”的双层“嵌套”关系结构，在股东大会、董事会和经理人员三者之间建立起相互的制衡关系，由此形成一整套规范的公司治理机制。这一规范的公司治理机制，正是现代公司制企业，在所有者与经营者（或所有权与经营权）分离的情形下，缓解代理问题的制度保障和效率之源泉。
二、国有企业改制的公司治理缺陷
对照规范公司的治理结构，来分析我国国有企业的公司化过程，可以发现国有企业改制后，在公司治理方面存在严重的缺陷。公司治理机制不合理、不规范是国有企业公司化过程中普遍存在的问题。这可从以下方面体现。
1.所有者“缺位”及由此导致的廉价控制权仍严重存在
在传统体制下，国有资产的所有者缺位以及由此引发的一系列问题，是导致国有企业经营无效率的根本原因。国有企业进行产权主体多元化的公司制改造后，其中国有股权所有者的缺位问题依然存在。国有资产的公共产权性质，决定了这一问题不可能有完全意义上的解决。公司化改制后，各级政府部门、国有控股公司以及各类国有产权代表，虽通过各种方式被明确为国有资产的投资主体，产权关系进一步明晰界定，但仍不是真正的所有者，其合法身份只不过是国有资产的所有者代表，真正合法的所有者依然是全民。因此，国有产权代表的背后仍没有所有者的强硬监督和约束，国有资产的所有者依然“虚置”。这意味着，尽管国有资产的控制主体也被要求负有监控投资方向、资产保值增殖等责任，但对其行为和绩效进行有效的监督与评估并依此追究其责任是难以做到的。因为没有谁有激励且真正能够担当起这一资本所有者的职责。所以，没有所有者的监督与约束，国有企业改制后，我们仍旧不能指望各类国有产权代表，像经营自己的资产那样，尽心地经营国有资产。
另外，所有者的缺位强化了国有产权代表的廉价投票权。作为国有产权代表的各级政府部门和持股法人或机构，特别是行使控制权的具体人员，虽拥有国有资产的控制权甚至已成为事实上的所有者，但并没有索取其控制权使用收益的合法权益，从而也不承担其控制权使用的责任，真正的风险承担者仍然是国有资产的终极所有者——全民。在资本终极所有者“缺位”、所有者功能丧失的情形下，控制权与剩余索取权不对称，使得各类国有产权代表代理所有者行使所有者职能时，既没有真正的所有者用好其控制权的充分激励和责任，又不受所有者对其控制权使用方式的有效监督和约束。国有产权代表对其控制权的滥用，即廉价的控制权（或投票权），也就不可避免，廉价投票权的弊端在于，它使国有产权的所有者代表，在参与公司治理的活动中，不能真正代表并维护所有者的利益，难以充分体现所有者的意志。因此，诸如选举出的董事会成员并不真正代表股东的利益，致使董事会难以负起所有者的信任托管责任；选聘的经理人员不具备真正的经营才能，导致公司的经营不善；形成的决策违背或损害股东的利益等等现象的出现，也就不足为奇了。并且，国有股权的比重越大，国有产权代表在公司治理中的作用和影响就越大，廉价投票权造成的问题就会越严重。
2.公司高层人员的选择存在普遍的政府行为
国有企业改制后，由于国有股份或国有法人股占控股地位，公司的主要领导人员，如董事会成员和经理人员，几乎仍由政府组织人事部门直接任命和委派，并且还保留国家干部的身份和行政级别。这种干部人事制度首先违背了规范公司的组织、治理规则和程序。按照公司法和规范的公司治理机制，董事会必须通过股东大会选举产生。每个股东都可以通过股东大会的投票机制充分表达自己的意见，以确保股东信任并代表股东利益的人员当选。经理人员则由代表股东利益的董事会，通过竞争性的经理市场聘任。任何股东不能凌驾于其他股东之上，只能依据自己拥有的股份份额行使相应的权利，对公司的重大决策和重大问题行使投票权。政府通过组织部门直接任命的方式，不仅破坏了公正和民主的程序，侵犯了中小股东的权益，而且会将政府部门作为社会经济管理者的意图，甚至是政府官员个人的意图，施加于公司高层人员的选择标准和选择过程之中，难免带有浓重的行政干预色彩。不按正常的程序和标准选举董事会、聘任经理人员，各种关系、人情，甚至腐败行为，也就难免纠缠其中。
另外，董事会不是由股东大会选举，意味着董事会可以不向全体股东负责，不受股东的监督。工作不力时，股东也无法通过股东大会将其解散并改选。同样，经理人员不是由董事会通过竞争性的经理市场选聘，意味着他可以不向董事会负责，不受董事会的监督，同时也不受经理市场及其他要素市场的约束。公司经营不善时，董事会也无权将其解聘。显然，这使得股东大会与董事会之间的信任托管关系和董事会与经理人员之间的委托代理关系无法有效地建立起来，其应有的作用也得不到实现和发挥。规范公司的双层“嵌套”制衡结构在这里不复存在。自然，股东大会、董事会及经理人员三者之间的责、权、利制度安排，也就难以规范和有效地统一。结果，董事不懂事，董事会形同虚设，起不到应有的作用；董事长总经理一肩挑，行为不受监督和约束，甚至支配董事会；经理人员无能却又不能被替换的怪现象，到处可见。
至此我们不难发现，由于公司治理存在以上严重缺陷，国有企业的公司化改制，只是套上公司制的“外壳”，而缺乏公司制的实质与内涵。公司制企业藉以有效运行的内在规范治理机制，在这里几乎面目全非。所以，多数国有企业在实行所谓现代企业制度后，经营依然无效率，也是在情理之中。
三、完善治理结构的有效途径
在分析了国有企业公司化改制过程中，治理结构与治理机制存在的缺陷之后，接下来，我们要探讨完善和规范公司治理的途径。首先，在保持公有制的前提下，国有资产的所有者缺位问题因其公共产权性质，不可能从真正意义上得以解决，廉价的投票权总是会存在。因此，具有现实意义的做法将不是指望国有产权的所有者真正在位，以消除廉价的投票权，而是如何通过其它变通的途径，削弱廉价投票权在公司治理中的作用，最大限度地降低廉价投票权产生的不良影响。要达到这一目的，符合《公司法》的做法有：一是给予国有股以优先股权，二是让国有股权不居控股地位，只拥有较低比例的股份。关于第一种方法，尽管有不少学者进行过许多讨论和研究，但并不具有可行性。一方面公司股权结构中高比例的没有表决权的国有股权的存在，会大大增加非国有产权所有者与经理人员合谋，共同侵害国有产权权益的可能性。另一方面，期望作为国有股权所有者代表的各级政府部门，放弃其对企业经营决策应有的控制权，特别是国有股权拥有控股比例的情形下，也是不现实的。各级政府都有自己的多重目标，运用《公司法》赋予的合法权力对企业实施控制，是各级政府实现其施政目标的重要途径之一，即企业可以被当作工具利用。且不说具体掌握控制权的各级政府官员及各类国有产权代表自身，还会从行使权力的过程中获得相当的控制权收益。所以，给予国有股以优先股地位，不让其行使投票权，无论是从保护国有产权的权益，还是从控制权行使的利益动机来看，都是难以行得通的。
通过引入其它形式的股权，将股权结构分散化，以降低国有股权的比重，使其不占控股地位，可合法地削弱国有股权的控制权力度，减少廉价投票权的存在程度。据一些学者就我国国有企业改制后的股权结构及经营效率所做的研究也表明，改制企业经营效率不佳与股权过度集中于国有股份、国有股比重过高，呈正相关关系。不难想象，国有股权不占控股地位的产权结构，可充分发挥和利用非国有股权所有者在公司治理中的积极作用，同时弱化国有产权代表的不利作用。由于投资者是以价值形态拥有公司的产权，投资回报由其所占股份比例及公司全部资产的经营效果决定，拥有公司多数比例股权的非国有股权所有者，将有足够的动机和积极性关注公司全部资产被使用的效率。显然，国有产权也就不可分辨地置于他们的关怀之下，国有产权不受关怀、所有者缺位的问题，也就因搭非国有产权所有者之“便车”，在一定程度上得以解决，从而实现某种程度的表象性“在位”。可见，国有产权不占控股地位，既能够间接地强化国有产权的所有者约束，又能有效地弱化国有产权代理人的廉价控制权在公司治理中的不良作用。
其次，公司人事安排中的政府行为，原则上可以通过严格执行《公司法》，从产生与任免程序上得以规范和纠正。但在国有股权居控股地位的前提下，政府行为的完全消除将是困难的。因为，占绝对控股地位的国有产权所有者代表，即使不运用其行政的权威（但这一般是不可能的），也完全可以通过（《公司法》赋予的）合法的途径，左右公司董事会的产生进而左右董事会对经理人选的决定。而且问题的关键还在于，国有资产所有者的缺位，各级政府的多元目标，使国有产权代表往往不是从有利于公司的经营、追求所有者经济利益的角度行使权力。即使取消董事和经理人员的国家干部身份及行政级别，由政府部门或其代表直接任命（因而决定其命运）的公司高层人员，也会以代理人的身份，在行使职权的过程中，贯彻政府部门甚至某些官员个人的意图，从而使大量违背规范公司治理规则的行为和现象不断出现，损害公司的经营效率。这一问题合法而有效的解决方法，仍然是通过股权结构的分散化，使国有股权不占控股地位，削弱国有股权在公司治理中的发言权和控制权。这样，各级政府部门将不再有合法与充分的理由，直接或变相直接任免公司的高层领导人员，《公司法》才能得到实际的遵守，公司治理中的人事制度才能够逐步走向规范化。
由此看来，规范国有企业改制后的治理机制，消除公司治理中国有股权所有者缺位引致的廉价控制权及人事安排行政化的缺陷，最终可归结为一点。这就是，通过股权结构的分散化，改变目前国有股权在多数企业中的绝对控股地位，而不能指望具有行政权威、目标多元化，同时又不受真正所有者监督的各级政府部门及各类国有产权代表，会自动放弃其控制权或公司的经济利益，合理有效地使用其拥有的权利。目前为实现政企分开所探讨和尝试的种种国有资产管理与经营模式，如国有资产分级所有的管理模式、成立国有资本经营公司、企业集团的国有资产授权经营等等，并不能真正有效地解决上述公司治理结构中的问题。各类国有控股公司和企业集团作为国有股份的投资主体，自然不会真的有资本所有者的规范行为和动机。仅仅实现产权主体的多元化还远远不够，更重要的是公司所有权结构的具体内容和形态。只要是国有产权，其所有者代表背后，就很难有强硬的所有者约束，权利的行使更难以保证不含有行政色彩。这也正是问题的症结所在。
解决目前国有企业改制后，股权过度集中于国有股的状况，可以通过大力发展机构投资者、企业法人股和公众个人股等多种形式的投资主体来实现。随着越来越多金融及非金融机构投资者的涌现，民营经济的迅速发展以及居民个人财富的不断积累，公司股权结构的重整，无论是通过增量调整的方式，还是通过存量调整的方式，都具有可行性。这就要求政府制订相应的法律政策，允许国有股和国有法人股具有可流通性，能够通过资本市场或产权市场自由转让。同时，国家应该改变国有股权必须保持控股地位的观念。除了基础、公共事业行业以及关系国计民生的行业之外，国有资本在竞争性行业的企业中占控股地位是没有必要的。事实也表明，国有资本控股导致的经营低效率不仅没有使国有资产的规模有较大的扩展，相反有可能使其相对萎缩。况且，随着非国有经济的发展，市场经济的效率法则，也会使国有资本的控股地位难以维继。所以，从发展和搞活国有经济的大局出发，国家也应改变国有产权必须控股的做法。只有这样，国有企业的公司化改制才能真正取得成功，国有经济的激活才会有希望。
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