回眸与前瞻：我国教育体制改革30年概观，本文主要内容关键词为：概观论文,教育体制论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G522 文献标识码：A 文章编号：1673-1298(2015)05-0003-10 DOI：10.14082/j.cnki.1673-1298.2015.05.001 教育体制改革是宏观社会变迁中的一种具体的、关乎教育制度安排的历史过程，是人们基于某种目的对现行社会制度所作的改造和创新。对既成的教育制度所作的这种改造和创新从根本上说是人们的一种理性选择，因此在这一选择的背后必定会涉及改革的合理性问题，并以某种伦理思想为其价值依据。就此而言，任何一种有关社会变革的理性选择最终都可以归结为某种价值选择。公平、正义、公共理性、公共利益就是考量当前教育体制改革的重要的价值尺度，这些尺度体现了社会的主导价值指向，不仅反映着人们的现实需要，而且还决定着人们的主动追求，因而是评价教育改革的基本依据。 我国教育体制改革从1985年开始已走过了30年的改革历程。这是跌宕起伏的30年，是风起云涌的30年，改革已经彻底改变了现代中国教育的面貌，人们在认同这种变化的同时也在思考教育的未来发展之路。梳理30年的教育体制改革历史，不仅有助于客观全面地把握改革脉络，从中总结历史经验，而且有助于预见改革的未来发展方向，理性地引领改革的前行。 一、全球性的公共教育重建运动 全世界的公共教育制度在过去20年间发生了极大的变化，这一变化的动因来自于人们对公共教育发展的规模、速度、质量和效益的不满，来自于人们对教育的更平等、更普及、高质量、高标准的追求。各国的教育改革普遍把矛头指向了由政府包下来的、通过纳税人税负维持的庞大的公共教育机器，因此公共教育机构面临着越来越大的压力。20世纪80年代，极其相似的教育改革同时出现在许多国家，并且改革的重点都集中在公共教育的国家垄断上。各国制定了一系列用市场化、民营化的方式改造公共教育制度的政策，试图重构国家与教育、政府与学校以及学校与学生或其家长之间的关系。这可以理解为是更为广泛的经济、政治、文化全球化过程的一部分。在这一过程中，各国教育改革更多的面对的是一些共同性问题，国别差异从未有过地被放到了次要的位置。[1] (一)各国教育面对共同的问题 教育自产生以来，社会对教育的需求一直是通过两种不同的途径得到满足的，这就是正式途径和非正式途径。在人类社会发展的早期，在教育还没有从社会生产和社会生活中分化出来的时候，人们尽管已经有意识地按照一定的要求对下一代进行最初的劳动技能和生活规范的训练，但这种教育是同社会生活原始地结合在一起的。因此最初的教育主要表现为非正式途径，即通过代际之间的口耳相传形式来提供。随着人类知识的不断丰富和成熟，知识的传授日显其重要，而对知识传授本身的规定性也日显其重要，这时自发的教育活动就开始从社会的生产和生活过程中分离出来，形成一个专门化的人类活动领域，教育在相当大的程度上由原先的非正式途径转向正式途径，即由专门的教育机构和教师职业为主要形式来提供。随着教育的逐步，教育提供的正式途径又逐步地演变为公共途径和市场途径两种不同的形式。公共途径是由国家、市政当局或教会提供的教育。而市场途径则是以实施营利性行为的个人或营利性组织为基础的市场提供的教育。 在教育史的发展中，承担普及教育功能的公共教育制度的产生是与社会的现代化进程相互交织并相互促进的。19世纪，以家庭为基础的教育遭遇了严重挑战，国家举办的公立学校大量出现，学校的重心由民间转向公立，公共教育制度由此得到奠定，这是社会现代化进程中的一个理性的选择。在大多数国家，第二次世界大战后最终定型的公共教育制度都是由政府主导并通过一种非市场的途径向社会提供教育服务的，因此公共教育制度深深地植根于国家的政治社会生活，被国家主义的政治法则所驱动，影响着学校的办学质量和办学效率。教育的国家主义对教育的影响是双重的，就其正面影响而言，由于国家对教育的强势干预，大大加快了教育的普及，保证了受教育机会的平等分配；而就其负面影响而言，教育的国家主义造成了国家对教育的垄断，给教育带来了一系列弊端，如机构臃肿、效率低下，民间力量被遏制，学习者只能被动接受教育而无自主选择的权利等，因此公共教育制度的问题最终还应归结到体制性问题本身。主张对公共教育制度进行改革的人认为，传统的公共教育制度尽管解决了教育的普及与发展问题，但这种教育制度形成了一套僵化的规范要求和严格的等级结构，使公立学校成为结构臃肿、效率低下的机构，使学校机构往往背离它的初始目标，无法满足学生及其家长对教育的不同需求和自主的教育选择。到20世纪八九十年代，人们普遍认为这种公共教育制度已到了非改不可的地步。 (二)政府教育职能的重新定位 20世纪七八十年代世界范围内的政府机构变革促使各国政府反思过去那种无所不能、无所不包的大政府模式，开始理性地调整自己，更好地处理政府与市场、与社会的关系。从现代观点来看，政府的职能主要在于下列两个方面：解决市场失灵和促进社会公平。在解决市场失灵方面，主要包括：提供公共物品、解决各种公共性问题、规范垄断企业行为、克服信息不对称问题、协调民间领域的行为、保障市场的发展等。在促进社会公平方面，则主要体现为：保护社会弱势群体，实施各种社会保障计划、建立和提供社会福利制度、进行主动的资产再分配等。 政府的这两大基本职能又可以进一步分解为基础性职能、中介性职能和积极职能。政府的基础性职能在解决市场失灵方面，应包括提供纯公共物品如国防、立法、公共卫生系统和宏观经济管理系统等；在促进社会公平方面，则应保护社会弱势群体，实施诸如反贫穷计划、消灭疾病运动等。政府的中介性职能在解决市场失灵方面，应包括解决各种公共性的问题(如提供基础教育、保护环境等)、规范垄断企业行为(如制定垄断法规、实施反垄断政策等)、克服信息不对称问题(如建立社会保险体系、金融法规制度、消费者保护体系等)；在促进社会公平方面，则应提供社会保险，如建立养老金制度、失业保险制度、妇女维权体系等。政府的积极职能在解决市场失灵方面，应包括协调民间领域的各种活动、促进市场的发展、集中并形成各种社会举措等；在促进社会公平方面则应进行更主动的资产再分配。[2] 上述的政府职能体现在教育方面，主要包括拨款举办各级各类教育并促进教育机会的公平分配；建立并实施国家教育标准，鼓励各种社会力量举办教育；建立专门化的学校运行机制，保证学校教育机构的自主办学地位；培养师资并建立教师专业化管理的机制等。从以上所列举的政府职能看，虽然在提供教育，特别是基础教育方面政府仍发挥着主导的作用，但这并不表明政府是教育的唯一的提供者。事实上，政府对于教育的提供、融资和调控管理必须放在与市场和社会所构成的既相互制约又相互促进的格局之中来考虑。可以这样认为，世界性的政府改革导致了各国公共教育体制的重构，政府的教育职能在这场变革中发生了根本性的变化，学校和政府正在构成一种全新的关系。 (三)市场化、民营化的改革思路 对于公立学校而言，国家与民间、政府和市场构成了社会控制的两极，为此许多人认为，在学校教育中引进非政府的民间力量以及市场经济的机制可以改变消极的教育局面。他们寄希望于市场化、民营化的改革，以引进市场经济要素，施行市场化、民营化的改革措施，在新的市场制度基础上加强学校自主并打破科层制的束缚。[3] 在重建公共教育体制的过程中，各国制定并实施了一系列相关的教育政策，其主要措施是将广泛的社会参与机制和市场的自由竞争机制引入学校，推行“教育的市场化重建”。为了摆脱政府对教育的过度控制，彻底解决公立学校存在的问题，各国普遍对政府的教育管理职能实行了根本性的调整，从传统的直接办学转变为间接调控，同时引入市场机制，建立一种以学校自主权和家长、学生的选择权为中心的公共教育体系，改造原先的国家垄断的的公立学校运行模式，最终改善公共教育的绩效。美国公立学校改革在很大程度上得益于私营公司的加盟，在政府为公立学校变革提供强有力支持的前提下，私营公司的参与为改革注入了新鲜血液，特许学校就是美国公立学校私有化运动推动下发展起来的典型。私有化的主张者认为这一做法可以改变政府办学的单一局面，引进政府以外的社会团体、企业及个人来承办公共教育，为广大学生家长提供多样化的学校教育服务，能保证学校更好地满足学习者的不同教育需求。公立学校私有化还可通过凭单制或政府间协议的方式向教育机构购买公共服务，使政府摆脱举办公立学校的大量繁琐的事务。 因此可以说，推行市场化、民营化是促进公共教育体制提高效率和质量的一个相当重要的改革思路；“更小的政府、更好的服务、更广泛的社会参与、更公平和更有效的教育”是各国教育改革的共同主题；重塑政府与公立学校关系，帮助公共教育体制提高效率和质量已成为教育改革的主要特色。 (四)重建公共教育的主要举措 1.学校自主 为了建立能有效适应市场的学校，许多国家的改革通过分权把财政、人员调配和政策制定等权力下放给公立学校，使之成为能自主办学的教育实体。推动学校自主权发展的第一个理由是教育服务有一定的技术要求。因为教育是基于个人之间的关系、交往和不断的反馈，基于教师的知识、技巧和经验而展开的，因此学校教育所需的大部分技术资源都在于学校自身，而不是在学校之上的决策和管理层。第二个理由是科层制管理所形成的明确的行为要求、奖惩分明的纪律规范与高质量教育之间造成了极大冲突，教育活动的不确定性使教育管理很难以一种客观的、量化的方式加来衡量学校具体工作进程和效果，结果影响到教育管理者对于整个工作进程的控制。第三个理由来自于市场的要求，学校的首要目标是满足客户的要求。学校的教职员工每天与学生及其家长打交道，他们比决策和管理层更了解他们的客户，也更能采取灵活机动的措施改进学校的服务，提高学校质量。在分权方面，最有创意的政策思路就是校本管理和教师赋权，即通过向学校乃至教师的放权为低效率的学校教育创设比原先更优良的环境。典型的自主管理的学校模式则是所谓“特许学校”，这是一类经过法律授权而产生的新型学校。这类学校虽然由政府负担教育经费，但却交给私人经营，除了必须达到双方预定的教育成效之外，不受一般教育行政法规的限制。特许学校改革是一种通过例外特别允许的方式把公立学校转变为民营的、自主管理的教育机构，促使公立学校为教育消费者提供更好的服务。[4] 典型的公立学校体制的指导思想是政府本位，旨在使政府的管理更加便利，而不是学生本位，使教育更有利于学生的成长，因此这种体制是以政府垄断的形式运作的。在这一体制下，所有的学习者都必须按地方政府的要求，就近到一个指定的学校就读，学习者没有任何自主选择的权利甚至在地方政府垄断的范围内也无择校的权利。许多家长出于自身情况的考虑不得不为自己的孩子选择民营学校，但这种选择会受到民营学校的录取标准如智力、特长、出身、就学距离等的约束。此外，选择了民营学校的家庭必须向民营学校缴纳学费，从而让许多人感到不公正，因为这些家庭已经为孩子以纳税的形式为他们所逃避的公立学校缴了学费，现在又一次向他们所选择的民营学校缴纳学费，等于是为自己的孩子缴纳了两次学费。为此人们要求把自主选择学校纳入受教育权利的范围，在就学时有可能自主选择而非政府指派。择校政策包括了一系列以提高学生及其家长的自主性为目的的具体举措，如开放招生、特许学校、凭单计划、学费税收扣除和针对教育的免税储蓄等，强调教育的提供者和消费者双方在教育领域中的义务和责任，尤其是教育消费者(学生、家长和社会)的选择，让个人的选择在教育中具有最大机会。因此择校政策极大地动摇了带有强制性的传统公共教育体制，并成为公立学校改革的一面旗帜。[5]96-111 把竞争引进教育领域，这意味着对教育的调节不再通过传统的政府指令，而是市场的竞争机制。过去通常由政府出面做的事情在许多情况下会由学校教育机构自己，或者由一些新的中间机构，如信托机构、代理机构以及准自治机构，通过一种竞争的新机制来实施。政府从过去那种提供教育服务的地位中摆脱出来，通过政策杠杆保持全面的策略性控制权限，从而更加有效地调节和分配教育机会。竞争有效地降低了教育成本，同时确保较高的教育质量，提高学校的绩效。竞争机制使学习者真正获得了一种自主选择的可能性，从而促使学校教育机构以更为灵活的方式来满足消费者的不同需求。在这种机制下，经济目标将受到最大的关注，市场将居于支配地位。如出国留学作为一种境外消费形式，已经具有一种全球贸易与出口商品的性质，许多在高等教育方面具有优势的国家纷纷把眼光投向这一市场，各国留学生的规模以极快的速度在翻倍增长，高等教育以更大的涵盖面普及全球。仅仅这一点就将使各国的高等教育机构为谋取更多利润而进行激烈竞争，并使教育与市场的关系更趋复杂。[6] 4.凭单制 或译教育券，由美国著名学者米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)于1955年提出。他最早意识并揭示了垄断性的公共教育体制所存在的不公平问题，即不愿进公立学校的人只能为自己的选择而向私立学校缴纳第二次学费，而他在之前已经以税负的形式预先向他所逃避的公立学校缴纳了学费。为消除这种不公平，他提出将凭单制作为体现教育公平的手段。[5]87-96凭单制在20世纪80年代的公共教育重建运动中被运用于实践，在这一制度下，适龄儿童或少年都可得到一份凭单，持有凭单的家长可以把他们的子女送入到任何一类学校就读。家长在将子女送入学校的同时将凭单交付学校，学校则凭此单到发出凭单的机构兑换相应数量的资费。凭单制的优点是解决了教育消费者重复交纳学费的不合理现象，保证了教育的公平。同时还可体现学习者自主选择的权利，学习者依据凭单自主择校，就迫使学校在吸引学生方面做出更大的努力，在教育中引入竞争并提高教育质量。 二、我国20世纪80年代以来的教育体制改革 中国公立学校的出现比西方国家晚了近一个世纪，但经过一百年左右的时间，也已形成了一个以公立学校系统为基础的公共教育制度。就其正面而言，这一制度充分动员了各方面的资源和力量，使教育普及在短短一百年间有了大发展，教育的面貌由此发生了根本性的变化。然而，我国的公共教育制度也经历了一条与西方国家类似的历史轨迹，发展过程中逐步产生了国家垄断的问题。 发生于20世纪80年代中期的我国教育体制改革尽管针对的是中国自身的问题，因此有着自己的独特发展逻辑，但却与世界上其他国家的教育改革有着很大的相似性，这表明80年代以来世界各国教育所遭遇的是超越了国界和文化差异的全球性问题，而不简单是一种历史的巧合。 (一)教育体制改革的发端 我国公共教育制度的出现比西方国家晚了近一个世纪，但经历了一百年间的大发展，也形成了一个完备的公共教育制度，教育的面貌由此发生了根本性的变化。与西方国家相似的是，我国的公共教育制度同样是在国家的主导下发展起来的，因此国家对教育的垄断问题一直是公共教育发展中的一个大问题。特别是从1949年以后，计划经济对教育的运行产生了强大而顽固的影响，公共教育制度被改造成为与计划经济相适应的政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的教育制度。因此20世纪80年代初，当我国走上改革开放之路时，教育要解决的基本问题就是如何打破旧体制，构建一个既利于政府进行统筹管理，又能调动各种社会力量积极参与办学，学校具有较大的办学自主权这样一种新型体制。 教育体制改革是从释放活力开始的。1979年底，上海4所大学的校长在《人民日报》上发文，呼吁改革高等教育体制，给高等学校以办学自主权，在社会上引起了强烈的反响，[7]并由此形成了以扩大学校办学自主权、激发社会各方面力量办学积极性为突破口的教育改革要求。 如何准确理解教育领域的释放活力，有两对基本关系是必须把握的。 一是政府与学校的关系。在我国长期的计划经济体制下，对社会的控制与调整主要靠一个超经济的政治体制。这一机制运行的主要动力是人治，它使社会的各个领域都被置于政府之下。政府的过分强化导致了社会自主力量的萎缩。教育领域的状况也基本如此。因此，20世纪80年代中期开始的教育体制改革的基本问题就是如何通过一种权力的再分配重构政府与学校的关系。为此政府必须转变职能，在加强宏观管理的前提下向学校放权，这势必会使政府和学校的主体地位及职权职能都发生很大的变化，并且使原先相当大的一部分具有行政性质的法律关系发生性质上的变化。这种体制性的改革导致了政府与学校这两个主体之间的角色分化，在改革的过程中逐步演变为举办者、办学者和管理者三个主体之间的关系，从而深刻触及了国家教育权的传统格局，对现行的政府角色构成了新的挑战。 二是教育与市场的关系。推动中国教育改革发展的一个重要动力是由计划经济向市场经济过渡的社会进程，这一进程导致原先的总体性社会结构开始向多元化的社会结构转换，在这一过程中分化出一个新的社会领域，即市场。调整这一领域运行的是建立在等价交换、公平竞争基础上的市场经济规则，而不是超经济的政治力量。因此在教育体制改革中，公共教育制度面对的是一个不同于原先计划经济体制的新社会体制——市场经济体制。市场介入教育领域使教育的各方主体地位由此发生极大变化，尤其是导致政府与学校关系的调整出现新的情况，分化出政府、市场和学校这三种既互相联系又互相制约的力量，各方的权责须在新的体制条件下进行再分配。 (二)教育体制改革的三个发展阶段 依据教育体制改革动力机制的变化，可以对30年的改革进程做如下的分阶段描述：1985年到1995年的10年期间构成了中国教育体制改革的第一个阶段，可称为“前十年”；1995年开始到2005年是教育改革的第二阶段，可称为“后十年”；2005年至今是教育体制改革的第三个阶段，改革中出现的矛盾开始爆发，出现了与之前的改革不同的许多复杂情况，所以可以用“后改革时代”来表征教育体制改革的这一新阶段。 1.教育体制改革的“前十年” 1985年5月27日，中共中央颁布了《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)，要求“从教育体制入手，有系统地进行改革”，这标志着教育体制改革的开始。《决定》特别提出了在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校办学自主权的改革目标。由此可见，为了打破建立在计划体制基础上的教育制度，重构国家与教育的新关系，简政放权成为教育体制改革的重要改革目标，并在《决定》规定的具体改革举措中得到了进一步落实。《决定》规定在基础教育方面，把实行由地方负责、分级管理的原则作为发展教育事业、改革教育体制的基础一环；在职业技术教育方面，提出了充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学。这些学校除了为本单位和部门培训人才外，还可以接受委托为其他单位培训人才并招收自费学生；在高等教育方面，改变政府对高等学校统得过多的管理体制，在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力。值得注意的是，由大学校长提出的“办学自主权”第一次见于官方文件中，从一个民间用语变成了官方用语，这意味着在简政放权的改革中，《决定》提出的简政放权实际上包括了两个向度上的改革目标，即中央政府向地方政府的放权和政府向学校的放权。政府权力的再分配不仅是指国家权力系统内部，即中央政府和地方政府之间的权力再分配，同时还包括国家权力系统外部，即政府和学校之间的权力再分配。 然而简政放权并非一帆风顺，事实上在改革的不同阶段都曾出现过反向的权力回收，因此放与收在简政放权的过程中其实是一个博弈的过程。1985年开始的简政放权到20世纪80年代末出现了权力失控的局面。如在高等教育领域，高等学校规模急剧膨胀，以至于政府必须加以控制。所以放权并不是简单的权力转移，它会有一系列的后续问题。这时就出现了一个控制教育规模，注重内涵发展的控制性措施，教育的权力转移出现了一个反向运动过程，权力开始回收。简政放权的改革经过一个循环往复，似乎又回到了它的原点。由此可见，这一阶段的改革尽管表现为以简政放权为基本目标，但从改革的动力机制看，权力的放与收，其动力并非来自下层，而是来自于国家的决策层。因此这一阶段改革是由中央决策层设计、规划和推行的，表现为一种自上而下、一体遵行的强制性特征。 2.教育体制改革的“后十年” 1993年的《中国教育改革和发展纲要》(以下简称《纲要》)是中央决策层有关教育改革的第二部文件，可以看成是“后十年”改革的标志。《纲要》与1985年的《决定》相比，显然有着某种政策上的一致性和延续性，但同时又有政策取向上的重大变化。从1985年教育体制改革开始以来，改革规定的放权目标并未完全实现，这不仅是由于政府与学校之间的权力关系尚未能完全理顺，而且由于出现了市场经济体制这一新的因素，使这一关系变得更加复杂和扑朔迷离。因此在《纲要》中，如何坚持简政放权的改革目标就成了一个非常尖锐的问题，因为改革似乎正进入一个“放、乱、收、死”的怪圈。而与此同时，中国的总体改革大环境开始发生重大变化，进入到构建市场经济体制这样一个新阶段。宏观环境的变化导致教育改革开始出现了新情况，市场经济成为教育不能不面对的一个新因素，传统的较为简单的政府与公立学校关系开始分化，形成了政府、市场、学校三者之间的关系。在教育界，大家热烈地讨论教育和市场经济的关系，各种期望都寄托于市场经济这一新事物，这种变化鲜明地反映在1993年的《纲要》中。如果对比1993年和1985年的两个改革目标取向的话，可以发现《纲要》规定改革的目标除了与1985年的《决定》保持了某种一致性外，一个重要的突破是提出了建立与社会主义市场经济体制相适应的教育体制，这是过去未曾有过的。《纲要》还提出了运用金融、信贷手段融通教育资金、发展校办产业和社会服务、后勤社会化、教师聘任制、高等学校收费制度等一系列市场化的改革举措。可以说，《纲要》对教育与市场关系的规定是第一次官方表态，这一规定给公立学校利用市场机制提供了政策依据。 这一阶段改革的另一重要变化是，改革的动力机制开始出现重要的转向。如前所述，在这之前，改革是由中央决策层设计和推进，自上而下一体遵行的，因而表现出一种强制性制度变迁的特征。而从1995年开始，在公立学校系统中开始出现若干与之前的改革截然不同的重要特点。公立学校经过了十年时间的持续变革开始出现某种深刻的、甚至是根本性的分化与改组，其行为能力和行为方式都发生了某种实质性的变化。在这种情况下，学校内部开始出现一种自发性的体制改革行动，这些改革的动因不再是来自于自上而下的政府决策意志，而是由于制度不均衡所产生的获利机会。在经济利益的驱动下，改革的目标发生偏移，改革的路径开始转向。这样一种变化使公立学校的变革具有了诱致性制度变迁的某些特征。 国家垄断的公共教育制度的根基至此终于被撼动。1949年以后曾经维持了几十年之久的国家垄断的局面是在20世纪80年代末被逐步打破的。首先打破这种国家垄断局面的是民办学校。从1949年后被取缔了的民办学校(曾称为私立学校)在20世纪80年代后期重新萌芽，由于其在满足社会对教育需求中的作用日趋重要，因而在短时间内获得了迅速发展。到90年代中期，民办学校终成气候，自此，政府和社会力量开始成为举办学校的两类重要主体，教育的社会提供开始出现了两种不同的途径——公共途径和市场途径，并且在相互竞争中呈现出一种复杂多变的关系状态。与公立学校不同，民办学校利用民间资本举办，市场机制是其办学的主要形式；而公立学校则是利用公共财政经费维持，通过非市场的公共机制向社会提供教育服务。两种机制的并存带来了制度的不均衡问题，民办学校与政府所构成的新关系模式推动了公立学校与其举办者政府之间关系的分化和改组，并给了公立学校以一种借此营利的可能性。从1995年开始，一批对市场经济充满热情的公立学校管理者提出，在公立学校中引进市场经济力量可以改变现行公共教育体制的缺陷，市场的资源配置方式和管理方式是可供选择的另外一种学校运营方式。基于这种观点而产生的改革行动出现在一些公立学校领域中，改革的先行者自发地创造出了一批不同以往的新办学体制，不同程度地把公立学校与市场联系在了一起。在这些新办学体制中有一些做法是在1993年的《纲要》中规定的，但也有相当多的改革举措不是由中央决策层设计并推行，而是由学校界的某些个人或群体自发倡导、组织和实施的。这些新的改革举措充分利用了《纲要》规定所带来的政策空间，去寻找由于制度不均衡所带来的机会。由于这些新的办学体制能给学校带明显的经济效益，因此在短时间内这些做法就在各级各类学校中迅速铺开。 市场的介入使教育领域中原有的社会关系以及由此产生的利益关系和利益机制开始变化，“简政放权”的改革目标因此有了新的含义，即除了由中央向地方放权以及政府向学校放权这两个向度的放权之外，政府还面临着与市场的权力再分配，相当一部分在计划经济时代属于政府管辖范围的权力和事务开始逐步向市场转移，成为市场调节的对象。以简政放权为核心的教育体制改革发展到这时，所面临的问题已不是简单的中央向地方以及政府向学校这两个向度上的放权了，随着市场经济体制的建构，还有一个国家向社会、向民间、向市场放权的问题，由此一种新的关系格局正在形成。 3.教育体制改革的“后改革时代” 2005年至今是教育体制改革的第三个十年，改革的重点以及改革的路径都有了新的变化，出现了与之前的改革不同的许多复杂情况。后改革时代并没有终结改革，甚至还要继续坚持先前改革尚未实现的改革目标，但这一改革阶段所要面对的问题，大都属于改革中引发的问题，是在社会变革进程中，由于旧的社会运行模式与新的社会结构格局之间的矛盾和冲突所产生的问题。这些问题就其性质而言，既不同于中国历史上的问题，也不同于其他国家的问题，而有着自己的特点，因此从某种意义上我们可以把后改革时代看成是对改革的改革。 在改革的第二个十年，一种新的，对公立学校具有深刻影响的社会关系，即教育的自由交易关系正在出现。一些公立学校利用自己所掌握的公共教育资源，通过收费、择校、改制、一校两制、名校办民校等方式，使教育的自由交易关系逐步延伸到了公立学校领域。与以往的具有特别权力性质的教育关系不同，教育的自由交易关系更多地体现的是一种私法自治的精神，这就在学校、教师与学生之间形成了一种全新的权利与义务关系：作为消费者一方，学习者有权根据自己的需要和满意度来选择某类学校、某类教育内容、甚至选择某位教师。与之相对，学校和教师作为这项服务贸易的提供者，在获得利润的同时有义务按照国家的教育标准和自己对学习者的承诺，来提供合格的教育服务。教育的自由交易关系使教与学蜕变为一种交换过程，并逐步根植于消费文化之中。课程和学历以社会需求为前提逐渐统一起来，以有偿服务的方式向社会有这种需求的人提供。这种做法使学校更多的专注于那些具有商业价值和市场效应的教育产品，如学业成绩、学历证书、热门专业等，而忽视教育中极其重要的方面，即对个人和社会的发展所具有的基本价值。其结果是把教育这一复杂的社会现象简单化为一种“投入—产出”“成本—效益”的过程。 历经了两个十年的改革历程，在后改革时代，教育的公平性问题开始成为一个不容回避的问题。在公立学校领域中，某些改革举措的取向片面强调了效率而忽视了教育的社会公平；某些改革政策的实际效果有利于富人而不利于穷人；某些人假公立学校之名谋取私利等，这些现象表明教育的公益性正在经受挑战。教育已成为一个涉及社会公平的敏感领域，人们关注着教育的平等与效率问题、教育的公益性与营利性问题、大众教育与精英教育问题、素质教育与应试教育问题，等等。历经两个十年后，教育体制改革的重心转向如何深入理解当代教育的基本价值，把握教育改革和发展的复杂性，特别是其中所涉及的利益分配的复杂关系，提升教育改革的道德水准和改革决策的伦理质量。概而言之，改革所要解决的问题就是“要实现什么样的教育发展和怎样发展教育”，这一问题如不能在改革中得到妥善解决，就有可能限制中国教育改革的发展空间，甚至对中国社会的进程产生消极影响。 三、教育体制改革走向的若干猜想 教育体制改革30年后的今天，如何推进公共教育体制的改革已成为未来改革中牵动全局的大问题。中国的公共教育改革必须重新审视自己的功能及其运行方式，必须对社会发展所带来的新经济、新技术和新观念做出及时的回应。尽管我们对当下教育的这种变化还缺乏一种精确的把握，但从当前中国社会变迁的实际状况，从社会对教育的功能要求及其发挥的实际可能性来看，传统的学校界限将被打破，一种多元化的、更灵活的教育制度将会替代现行的教育制度，向每一个学习者提供更多的发展可能性。 (一)如何处理国家与教育、政府与学校的关系 在公共教育制度产生以前，教育在很长时间里主要是一种民间的职能。公共教育制度是在国家主义的主导下发展起来的，因此有两个问题一直是各国不得不面对的，即教育应当由国家举办还是由社会举办，教育应当在学校进行还是在家庭进行。有关这两个问题的讨论一直贯穿于二百年公共教育制度发展的全过程，而且在不同时期又演变成一系列更为具体的问题，例如国家与民间、公立学校与私立学校、学校与家庭等，从而使问题更加复杂化。20世纪80年代以来的教育体制改革可以看成是二百年以来两大基本问题逻辑上的延续。各国的改革普遍采取了民营化和市场化的改革思路来改造公共教育制度，这是教育体制改革的一个重要动向，是教育史上从未有过的现象。经过30年的改革，国家与教育的关系已发生了深刻变化。各级各类学校具有了一种非政府和非企业的组织特征。公共教育体制向社会所提供的教育产品正在发生某种变化，在一定的条件下被转化为私人物品或准私人物品，通过市场的途径向社会提供。这一变化正逐步地改变着国家与教育的关系。 如何理解和评价这一发展趋势？我们可以从政府与学校关系的视角来观察。在现代社会中，政府的基本职能有两个，一是提供市场不能提供的产品，二是保证社会的公平。以此观点看今天的公共教育现状，一个基本判断就是政府干预过度的问题仍未彻底解决。这不是一种个人的或民间的判断，而是官方的判断，因为30年来的教育体制改革一直在坚持“简政放权”的改革目标，可见这是一个共识。我们可以这样来理解国家与教育的关系：在现代社会中，如果没有国家的力量，教育难以普及，因此现代教育不可能是一种纯民间的事业和活动；但教育就其本质而言又具有民间性，所以不能排斥民间对教育的权利。因此教育体制改革的问题就在于，如何通过一种制度形式，在发挥国家对教育的正面作用的同时能真正使教育回归民间。 为此，未来的教育体制应当是一个多元化的体制，构成公共教育体制的各级各类学校教育机构应当是一种非政府的和非企业的社会组织，从事的是公益性事业，提供的是公共物品。由于教育的非垄断性质，教育产品在一定的条件下可以转化为私人物品或准私人物品，通过政府和市场两种途径来提供。提供公共教育的机构是具有独立法人资格的社会机构，根据举办者的不同，可以是公益性机构，也可以是营利性机构。政府的功能除了保障教育机会的公平分配外，主要在于提供市场不能提供或不能有效提供的教育产品，如义务教育等。 (二)如何坚守教育的公共性质 中国教育在历经30年改革发展之后，现正面对改革进程中出现的一系列以社会公平为基本特征的矛盾，这些矛盾从根本上说都关系到教育体制改革近年来的发展与变化。面对这种发展与变化，教育的属性问题已成为一个不容回避的问题。尽管社会在发生飞速的变化，但一些有关教育的基本价值准则并没有变化，也不应当变化。教育从根本上说是培养人的一种社会活动，通过对个体传递社会生产和生活经验，促进个体身心发展，使个体社会化，并最终使社会得以延续和发展。因此举办学校从根本上说不是为了谋求经济利益，获得利润，而是为了造福他人、社会乃至整个人类，是从文化、精神、体质、社会诸方面开发人的潜能，为人类社会生存和发展创造各种基本条件的事业，因此由公共性取代以往教育的私事性就是现代教育区别于以往任何一种教育的一个基本的价值前提。特别是进入现代社会以后，教育已经成为一项关系国计民生的宏大事业，因此教育的公共性就是现代教育区别于以往任何时代教育的一个基本的价值前提。 教育的市场化、民营化带来的负面结果就是导致了高收费、乱收费、贵族学校、转制学校、择校问题、贫困学生的辍学问题、弱势群体的“国民待遇”问题等一系列不公平的问题。这些问题还直接导致了教育的城乡差距、地区差距和学校差距的扩大化，造成了受教育权利分配的实际上的不平等，损害了教育的公共性质。在这种情况下，本应通过政府的干预手段来保障教育的社会公平，由于一些地方的政府部门放弃了自己在教育方面应尽的责任，其结果是导致了教育公共性的扭曲。 教育的公共性决定了教育不可能像商品一样完全通过市场来提供，而必须通过市场以外的资源配置机制来提供，在现代国家中，则主要通过政府举办的公立学校系统来提供。公立学校之所以会成为教育提供的主要形式，是因为通过公立学校可以有效地解决由于教育产品的非排他性所带来的无人付费消费的问题。同时，通过无偿或低价提供教育服务产品，政府还可以解决由于教育产品的非竞争性所带来的定价问题。因此，可以说公立学校系统是实现教育公共性的最重要的保障机制。尽管教育也可以通过市场向社会提供，但一旦适用市场机制来运行时，教育这种公共物品就会转化为私人物品或准私人物品，就必然在某种程度上具有了可分性和竞争性，从而使教育变成一个具有营利性质的领域。这时，如果市场不能得到必要的限制，则教育的公共性就会受到损害。 可以说，未来中国教育能否走出改革瓶颈将取决于公立学校能否保证其应有的公共性质。甚至可以这样说，公立学校在改革过程中如能保证公共性的实现，则教育体制改革就成功；反之，教育体制改革就有可能停滞甚至倒退。 (三)如何处理教育与市场的关系 由于教育能给学习者带来巨大且明显的回报，原先由政府包办并根据社会的需要来发展的教育，正在出现某种私人消费的倾向，教育市场初见端倪。市场的介入使中国教育的面貌发生了深刻的变化，并由此产生了两种不同的影响。一方面，人民群众对教育有了更多的选择机会，享受到了更多的受教育机会；另一方面，人们在逐步认同这种新的消费文化的合理性的同时，开始对切身利益的得失越来越具有敏感性，并成为对社会现实满意程度的一个重要评价尺度。教育市场的形成导致了消费文化向学校领域的渗透，从而引起一系列的教育伦理问题。由于市场的驱动机制是私益而不是公益，如果缺少对教育市场必要的限制，则对于私益的追逐就会演变成为一种无序状态，甚至改变教育的公益性质。因此教育不能简单地等同于一般的商品，单纯依赖市场渠道不能平衡社会对教育的供求关系。为了保证教育的公益性质，必须对市场的介入作出必要的限制。 首先，为了更明确地规范学校的行为，必须对学校保持一种不同于企业等其他社会组织的法律监督。具体地说，由于学校属于公益性机构，因此，在遵循教育规律，独立自主办学的同时，必须对其权能做出必要的限制。在制度安排上，不应简单地把学校这种社会组织与企业相等同。政府对学校的作用不能因市场的介入而弱化甚至退出。相反，在这里政府的监控功能是相当重要的一个遏制因素。 其次，对营利性组织的办学行为必须做出明确的价值定位。营利性组织的介入必须首先满足社会成员对教育的多元化需求，实现社会的公益。对营利性组织举办的教育必须制定明确的法律规范，使教育这种公共物品在严格的条件下经过转化，进入市场，实现市场运作。营利性组织在介入教育市场时，其所具有的资格和能力与其他市场是不同的，因而所享有的权利也是不同的。特别是对资本的寻利性应做出必要的限制并保持有效的法律监督。所有这些特点的体现都必须通过一种确定性，即法律的形式来实现。 再次，对政府和市场的相互关系以及各自的作用领域应有明确的界定。在教育的发展过程中，市场和政府都会有“失灵”的情况，因此，二者不是互相排斥的关系，而是一种互相补充和交替发挥作用的关系。同时，不同的教育领域，政府与市场的作用又是很不同的。例如义务教育是人人都必须接受的，只有经历了这样一个教育阶段，个人才能服务社会、实现自我价值。因此义务教育的公共性程度就远远高于其他教育领域，是由国家承担主要责任的一个领域，应当强化国家的教育职能。在义务教育阶段，应当更多地体现实质上的社会公平，使人人都接受一种条件基本相同的教育。所以教育的供给在更大程度上只能依赖于国家。而义务教育以外的其他各级各类教育，如职业教育、高等教育等，并不是社会成员普遍享有的，在这里，所谓的教育公平主要体现为一种形式上的社会公平，即机会均等。机会均等保证受教育权利分配上的程序平等，并不保证结果的平等。 (四)如何设计未来的教育体制改革 应该说，公共教育制度并不是固定不变的，它总是要根据社会的变化、根据社会对教育的要求、根据学校的功能及其发挥状况而不断地适时应变。对于这样一种变化，人们还远未达到一种共识。在这种情况下，如何对教育体制改革的发展变化及时做出反应，如何设计未来的改革就是当前教育体制改革面临的一个新课题。 大致而言，当前的教育体制改革存在着两种并列的思路：一是公法学的改革思路，一是民商法学的改革思路。简单地说，前者更强调公立学校的公共性质，即国家的教育责任。按这种思路，公立学校被设计成为一种由国家举办，通过公共财政经费来维持的公共服务机构，是一种公务法人的法律地位。后者更多地强调学校的办学自主权，这种思路从企业制度中获得改革的灵感，试图以一种法人治理结构来重构公立学校运行机制，调节利益相关者的不同利益关系。 但这两种思路都有其致命缺陷。公法学改革思路有可能使中国的公立学校改革倒退到计划经济的老路上，民商法学的改革思路又可能使公立学校这种具有公共性质的公共服务机构蜕变成为企业或以盈利为目的的社会组织。就公立学校当前的改革和发展而言，它面临着两个基本的改革目的，一方面要维护教育改革三十余年取得的学校自主办学的改革成果，另一方面又要坚持公立学校办学的公共性质。从某种意义上说，这构成了一个两难的问题，两种改革取向的追求甚至具有不可通约的性质。而要兼顾这两个改革的目标，则在改革设计上既不应使公立学校的改革倒退到国家垄断的老路，也不应把其完全推向市场。为此公立学校因其活动目的和服务对象的特殊性而应成为一类介乎公法与私法之间的，非政府、非企业的特殊的社会组织，应赋予其特别的法人地位，并以此为依据对其权利和义务作出必要的规定，使公立学校既能成为独立自主的办学实体，同时又能体现这类组织机构所特有的公共性质。标签：教育论文; 教育体制改革论文; 社会管理论文; 社会教育论文; 社会改革论文; 社会体制论文; 经济论文; 纲要论文; 学校论文;