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到1999年底，我国零售物价总指数已连续27个月负增长，经济总体上没有出现预期的回升势头，从目前采取的政策措施看，主要是扩大内需的积极财政政策，其出发点仍是增加投资资金，而资金来源则是债务收入，这给我国的财政造成了沉重负担，使财政安全问题提到了令人瞩目的位置。本文拟对此加以分析，并提出体制改革是我国经济持续增长的根本，财政政策必须重新加以设定。
我国的财政安全问题
目前，我国财政信用风险主要来自两方面：一是靠新债偿旧债，一旦新债发不出去怎么办；二是财政信用资金的使用效益低。鉴于此，如何化解风险应当引起高度重视。
从目前情况看，与世界各国的通行做法有所不同，我国的债务支出完全是依赖举借新债作为资金来源。也就是说，不仅到期国债的还本支出要靠发行新债解决，而且，本应列入经常性财政支出项目的国债利息支出同样离不开新债的发行。在预算的安排上，债务支出及其对应的那部分债务收入，亦被放在了正常预算之外，成为有别于经常性预算、建设性预算的所谓“第三预算”——债务预算。由此带来的一个直接结果便是，每年的债务支出越滚越大，并引发了国债发行规模越滚越大的恶性循环。从表面来看，似乎债务支出可以因此脱离每年的财政预算，而同与其对应的那一部分债务收入一起成为一个独立的自我循环系统。但是，深入到它的实质内容就会发现，没有相应的以税收为主体的财政收入做后盾，国债的发行便如同失去了根的树木，其自身是没有能力生存下去的。这就意味着，如果要保证旧债兑付，就必须保证新债的顺利发行。如果新债发不出去，那么立刻就会使财政信用陷入危机之中。当然，造成这种对新债的依赖的还债机制，从根本上说，是没有实行财政信用资金的使用返还制度，所以才只能以新债抵旧债，但是，这确实构成了一种现实的直接风险存在。而更让人担心的是我国国债的发行对象，现在发达市场经济国家，国债的发行主要是面向金融结构，很少向居民个人发售，而我国的国债发行，始终是以居民个人为主，1998年发行的3891亿元国债中，有2200亿元是面向居民个人发售的，而在这之前，每年向个人发售国债的比重更大。对于个人来说，在市场化发行的前提下，除非国债利率较高，否则就会不买。现在国债的利率比银行储蓄利率高出不多一点，对购买者并没有太大的吸引力，一旦市场形势有所变化，风云突起，国债再次遭到居民个人购买者的抵制并不是没有可能的。如果听之任之，就可能会象1992年那样，跌破面值还没有人买。
另一方面，更为严重的是财政信用资金的使用效益低造成的财政信用的高风险存在。我国发行国债已经18年了，只是到了1998年即第18年才明确发行1000亿元国债用于基础设施建设，这部分资金的使用者是要偿还本金加利息的。然而，这部分资金的安全返还仍难以确定。这是由于首先传统体制下，人们对财政资金无偿使用已经习惯，根据不具有返还意识，而且如果不还，政府也没有办法，任何惩罚都保证不了信用资金的一定收回。只要资金收不回来，财政安全问题就出现了。其次，项目管理不善造成亏损，也影响还钱。本来是好项目，管理上不去，结果也是无效益。而只要是见不到效益，财政信用风险即发生了。总之，匆忙之下，在老体制的惯性作用下，积极财政政策扩大内需的投入，很可能也象以前国家计划的建设项目的投入，或许只有少部分是好的，大部分要成为新的包袱，安全收回本金的可能性会很小。
如果不幸言中，过几年，财政还是收不回来投入的信用资金，将可能会引发严重的通货膨胀。就财政本身而言，财政信用无法运行。政府背不起这个包袱，不可能再用发新债还旧债的办法维持了。在大规模举债之后，必须要有信用的自身循环能力，否则举债规模越大越有高风险。不仅如此，现在财政信用的投入，都有银行资金配合，1000亿元国债启动金，配1000亿元银行贷款，2000亿元捆在一起。如都没有效益，这对国民经济的影响较大。同时，财政信用直接联系的是银行信用，财政信用出现问题，就不仅仅是通货膨胀严重，而会形成对整个银行体系的冲击，造成巨大的损失。
从理论上讲，一个国家的发债空间一般由债务负担率（即债务余额占GDP的比重）来衡量。数据显示，发达国家的狭义债务负担率（指国家财政统借统还的债务余额占GDP的比重）都很高，几乎都在50%以上，有的还超过100%；发展中国家相对较低，中国处于非常低的一个水平，1998年还不到10%。欧盟的标准是60%，单纯从这一指标看，中国发债的空间还是很大的。但考虑到中国的具体情况，实际的债务负担要比狭义债务负担率高。其一，地方政府或公共部门等国有实体从国外的借款，以及国有企业以各种形式（如依靠国家的信誉，甚至由国有银行或地方政府等政府机构担保）从国外的借债，也在一定程度上构成中央政府的负债；其二，中国政府一直把中央和地方银行作为向公共部门（国有企业）和公共项目提供资金或补贴的主渠道，这是导致不良债务的重要原因。所以，我们还应当将不良债务视作“准赤字”和政府负债的一个部分。这样，我们就有广义债务负担率（内债加上所有外债之和占GDP比重）和最大债务负担率（内外债加上金融机构不良贷款之和占GDP比重）。尽管中国的狭义和广义债务负担率都很低，但最大债务负担率却达到一个较高水平。到1997年底，最大债务负担率Ⅰ（假定不良贷款占总贷款余额的28%，这是根据国内的三级分类标准所估计）为49.9%，最大债务负担率Ⅱ（假定不良贷款占总贷款余额的50%，这是根据国际的五级分类标准所估计）为71.7%。
如果仅仅根据狭义的债务负担率指标，中国还有很大的发债空间；但根据最大债务负担率，这一空间就变得小多了。按照欧盟60%的标准，1997年最大债务负担率Ⅰ达到近50%，说明增发国债的余地还有一些；而如果以最大债务负担率Ⅱ来衡量，中国已经超出60%的警戒线了。这说明，在银行存在大量坏账的情况下，中国的发债空间是有限的。这样，靠发行内债作为主要筹资途径的积极财政政策的取向必须重新设定。
财政政策的取向
中国经济目前面临着前所未有的复杂局面。1998年下半年启动的积极财政政策，对投资需求起了明显的拉动作用，但对最终消费需求的拉动作用并不乐观。在以买方市场——过剩经济为特征的市场经济条件下，尤其需要刺激的并非是投资需求，而是有效的消费需求，有效需求是制约国民经济发展的主要因素。为此，这种以增加投资，刺激国内需求以启动经济的政策支点存在错位的现象，势必制约了政策的经济效率的进一步提高。从一年多的扩张性财政政策的效果看，并没有取得预期的效果。由于政策的投资对象，主要是用于粮食仓库建设、水利工程设施建设、交通特别是公路交通等基础设施。由于基础设施建设所需的相关投资品品种单一，产业关联度小，决定了基础设施投资的产业链偏短，不可能引致社会投资，对国民经济的刺激作用也就大大削弱。由1999年经济运行出现“高开低走”的格局可见，以投资为突破口，而投资扩张又集中在基础设施的启动经济政策，制约了国内需求启动的后续力量和经济增长的持续性。即从投资的国家、企业、个人三项来源看，财政投资力度加大，但是发行国债扩大财政投资后，并没有将物价拉起来，企业和个人看不到利润预期，加上实际税收增加，社会统筹也在增加，开工率不足而固定成本相对上升，企业的成本上升而利润减少，使得其投资积极性大大降低，扩大投资的主要任务落在国家财政借债上。企业和个人越不投资，国家越要借债替它们投资扩大需求，而借债则或者增加税收，税收使企业和个人利润减少抑制其投资，企业和个人更不投资，增值和利润较少， 国家税收相对减少，就越得借债扩大投资……陷入了一个恶性循环的怪圈之中。这两年来有一种令人不安的现象，就是国有部门有一种忽视改革和改组，热衷于“跑部钱进”的潮流。财政投资作为启动经济的一种手段是必要的，但是，如果将它变成一种动员民间资源，救助国有企业的长期政策，就会引起微观和宏观上的一系列消极后果。它强化了政府配置资源的作用，不可能提高中国国民经济的效率。长期使用这样的办法，会过分加重财政的负担，威胁经济和社会的稳定。更重要的是，如果国有企业热衷于取得国家注入的资源而忽视自身的改组和改革，其结果只能是复制旧体制，强化旧体制。因此，政府不应该把多方面的矛盾焦点过度集中到自己身上，其中要特别注意防止把财政资金投入从短中期过程拖入到中长期过程，从启动投资需求的带头者、引导者地位拖至主力军地位。政府要高度警惕和防范财政扩张陷入债务扩张的“陷阱”，防止可能导致的财政危机。积极的财政资金要尽可能多地投入到有效提高其他主体投资收益的方面，而不是其本身能够提供多少增长支持作用和就业岗位。当前，在常规财政扩张政策屡不见效、可运行空间越来越小的情况下，从政策调整转向体制变革，将体制朝着有利于多种所有制共同发展、企业收益和居民收入协调增长的方向进一步推进，无疑是经济回升的正确选择。
经济的发展需要制度创新，新一轮改革成功的关键在于为经济增长作出制度性安排，进而拉动投资，创造需求。中国经济蕴藏着巨大的潜力。从1980年到1997年，中国的非国有投资每年增加27.3%，高出国有投资9%，但1998年以来，非国有投资却逐步比国有投资低10%以上。出现这种情况的主要原因是，一般加工工业投资饱和，民间不愿投，而有长期稳定效益的基础领域、金融保险等服务业却由于存在市场准入限制，受现行投融资体制的制约，民间不能投。我国现行的投融资体制，需要进行一系列改革，通过制度调整为广大民众提供投资空间，激发创业热情，大力启动民间资本。这就要打破垄断，允许民间投资广泛进入交通运输、邮电通讯、金融保险、教育科技等第三产业部门，突破服务业的缓慢增长对国民经济的严重制约，满足消费需求。
只有走上这条道路，政府才有可能最终从赤字财政政策运作中退出来，回到正常状态，中国经济增长也才有可能进入一个新的有活力的发展阶段。要做到这一点，财政的职能和角色也都需要调整，即更多地转到保护产权、限制垄断、放开市场、规范秩序及鼓励公平竞争上来，财政政策的运用更多地偏向于税收体制、社会保障体制等的调整，使国家经济实现良性循环。
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