论以农地使用权抵押为特征的农地金融制度，本文主要内容关键词为：农地论文,使用权论文,特征论文,制度论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立以农地使用权抵押为特征的农地金融制度，是我国农村土地制度深层次改革所面临的一个新课题，具有重要的理论与实践意义。本文拟就此展开论述，阐明笔者的管窥之见，以期将这一问题的研究引向深入。
一、建立以农地使用权抵押为特征的农地金融制度，将成为我国农村土地制度深层次改革的一个重点
（一）农地使用权作为一种他物权，完全可以充作抵押的标的物
他物权是人对他人所有财产享有的权利。要判断我国现行的农地使用权是否为他物权，必须分析其基本特征。
我国现行的农地使用权有两种不同的形态：(1)是在耕地承包中形成的耕地承包经营权。它是均田制的产物，体现了耕地的社会福利保障功能和公平原则，每一个农业人口都享有平等的耕地承包经营权，占有它就可以取得相应的福利和利润，转让它则可以要求等价的补偿，耕地的有偿转包就是耕地承包经营权作为一种具有交换价值的独立财产要求实现其价值的表现。现在，中央已作出新的决定；在原定的耕地承包制到期后，再延长30年不变；在坚持土地集体所有和不改变用途的前提下，经发包方同意，允许并鼓励土地使用权依法有偿转让。如果再在这个基础上实行彻底的改革，推行耕地的永租制，并发放具有法律效力的耕地使用权证，将会进一步强化农户现行的耕地承包经营权。(2)是在山西、陕西、湖南、山东等省推行的“四荒”使用权拍卖制中形成的“四荒”使用权。它类似于城镇国有土地批租中形成的土地使用权，体现着农地利用的效率原则。其基本特征是：出让期限较长（一般30-100年）；拍卖价款一次性支付；在出让期限内可以转让、出租、入股、抵押、继承和赠予；普遍颁发了具有法律效力的“四荒”使用权证。
从以上分析可见，无论是哪一种形态的农地使用权，都已经具备了他物权的基本特征：其一，农地使用权是农地使用权人对他人（即农村集体组织）所有土地的权利，农地使用权人不享有农地的所有权；其二，农地使用权是农村集体土地所有权的派生权利，是农村集体组织将农地所有权的部分权能长期出租、出让的结果；其三，农地使用权人享有对农地的占有、使用、收益权和部分处分权。因此，可以断定我国现行的农地使用权是一种他物权。
农地使用权作为一种他物权，显然可以充作抵押的标的物。所谓抵押，是指债务人或第三人提供一定的财产作为债权担保，当债务人不履行债务时，债权人有权以抵押标的物折价或以变卖抵押标的物的价款优先得到偿还。农地使用权抵押是指以农地使用权作为抵押标的物的抵押。由于农地使用权可以转让、出租、入股，并带来相应的转让费、租金或股息，是一种具有变卖价值的权利，因而，当债务人（农地使用权人）无法履行债务时，债权人（银行）可以通过对农地使用权的处分而获得一定的价款以保证债权的实现。由此可见，农地使用权充作抵押标的物是可行的。
（二）如果缺乏农地金融制度，不仅农村土地制度的完整性会受到破坏，其制度目标将难以实现，而且农地使用权流转市场也将难以培育
我国的农村土地制度是由农地产权制度、农地使用权流转制度、农地金融制度、农地税制度和农地管理制度等组成的一个系统，其总体目标是在兼顾公平与效率的前提下提高农地资源的配置效率。在农村土地制度的五个构成部分中，农地产权制度是基础，它通过明晰农地的产权关系和规定农地使用权的内涵，为农地使用权流转制度和农地金融制度的运作提供制度性基础，农地使用权流转制度是核心，它通过农地使用权合理、有效地流转来提高农地资源的配置效率；农地金融制度是保证，它通过农地使用权的抵押来融通农业资金，以满足农地资源利用中大量的资金需求；农地税制度是杠杆，它通过正确处理农地经营收益的分配关系，保护农民的经济利益，来调动农民从事农地资源开发利用的积极性；农地管理制度是监督，它通过规范农地利用中的不合理行为，来使农地资源的配置符合社会发展的要求。总之，农村土地制度的这五个方面各司其职、相互联系、缺一不可。如果缺乏农地金融制度，首先，农村土地制度将会由于农地金融制度的缺位而变得不完整；其次，农村土地制度的目标将难以实现。由于依靠农地金融制度来融通农业资金，将使农业发展失去一个重要的资金来源，从而严重影响到农地资源的配置效率；最后，农地使用权流转市场也将难以培育。这是因为，农地使用权作为一种他物权，已经是一种商品，农地使用权的流转（出租、出让、转让等）实际上就是商品流通，而商品流通是需要货币来媒介的，即所谓“钱随物走”，若没有农地金融制度来提供所需的大量资金，农地使用权流转市场的培育将举步维艰。
改革开放以来，以家庭承包责任制为标志的农村改革突破了农村土地制度“集体所有、集体统一经营”的传统模式，代之以“集体所有、家庭分散经营”的“两权”分离的新模式，并由此引发出农村土地制度一系列新的变革，主要表现在“以明晰农地产权关系和强化农户耕地承包经营权为内容的农地制度的变革；以促进农地使用权有效流转为内容的农地使用权流转制度的变革；以规范农地利用中的不合理行为为内容的农地管理制度的变革；以探讨税费合一为内容的农地税制度的变革；等。相对于上述农村土地制度的创新而言，以农地使用权抵押为特征的农地金融制度仍然是农村土地制度建设的空白点，由于农地金融制度的特殊重要性，建立农地金融制度将不可避免地成为我国农村土地制度深层次改革的一个重点。
（三）建立农地金融制度对于我国农业发展具有重要的现实意义
我国农业的发展长期以来受到资金投入不足的困扰，尤其是农业基础设施建设和农业资源开发方面的资金缺口较大，据有关学者测算：90年代农业基础设施的建设需要资金投入45.73亿元，其中国家投资仅21.15亿元，农业资源开发需要资金投入1672-1828亿元，其中国家投资约为425-475亿元①。这种现状对于高产优质高效农业，尤其是开发性农业（主要是低产田改造和“四荒”资源开发利用）的发展是极其不利的。如果能有效地建立起农地金融制度，以农地使用权充作抵押标的物来向全国甚至国外发行土地债券筹措资金，然后以较低的利率贷放给农民长期使用，政府补贴其中的利率差，那么，就可以解决困扰我国农业发展的资金投入不足的问题，从而极大地推动高产优质高效农业和开发性农业的纵深发展。假定所发行的土地债券年利率为15%，贷给农民的农地使用权抵押贷款利率为5%，则政府补贴的利率差为10%。以90年代我国农业基础设施建设和农业资源开发实际的资金缺口量1271.58-1377.58亿元计算，政府所补贴的实际金额为1127.2-137.8亿元，若这些补贴全部集中在00年代余下的五年中支付，则每年平均补贴25.44-27.56亿元，这个数字仅占1993年中央财政收入的0.5%左右，从政府的财力来看是基本可行的。
二、以国外经验为鉴，建立农地金融制度应成为市场经济条件下我国政府农业保护性政策的重要内容
当今世界上许多实行市场经济的国家都普遍建立了以农业土地抵押为特征的农地金融制度，其中：德国、丹麦、法国、意大利等国农地金融制度的历史较长，以德国为最长，已近二百年。这些国家建立农地金融制度的根本目的，是通过农业土地的抵押来融通农业资金，用于协助农民购地以实施耕者有其田政策，或用作农地重划以促使耕地利用的改良，或用于农、林、牧、渔等业的各种永久性建设（如：建造农舍、修建道路、兴修水利工程设施等）。由于以农业土地抵押所融通的农业资金的投向都是投资周期较长（10-60年）且利润率较低的项目，象这样长期低息的放款不是一般的商业银行有能力办理的。在这种情况下，上述国家的政府纷纷特设土地银行，接受农业土地作为抵押标的物，贷放长期低息的资金以支持农业的发展，如：德国的土地抵押合作社、公营的土地银行及土地改良银行，美国的联邦土地银行合作社，联邦土地银行和中央土地银行，日本的劝业银行、农工银行及北海道拓植银行等。由此可见，建立农地金融制度已经成为这些国家农业保护性政策的重要内容。
我国的农地金融制度与上述国家农地金融制度的一个重要区别是：我国是以农地使用权而不是农业土地作为抵押标的物的。这一特殊性是由我国农业生产的基本制度，即农村土地的集体所有制和农村家庭联产承包责任制所决定的。我国建立农地金融制度的根本目的是：通过农地使用权的抵押来融通农业资金，用于协助农民购买农地使用权（包括“四荒”使用权），媒介农地使用权的流转，改良耕地中的中、低产田，开发利用“四荒”资源，在农地上兴建各种永久性设施（如、建筑物、道路、水利工程设施等）。由于这些资金的投向同样是投资周期较长且利润率较低的项目，因此，在我国以农地使用权抵押取得的贷款只能由政府特设的类似国外土地银行的金融机构来提供，而无法由正在组建中的商业银行提供。由此可见，要确保我国农业的发展有足够的资金投入，同时形成适应市场经济要求的、以农户为投资主体的新型农业投入机制，建立起农地金融制度来融通农业资金就必须作为市场经济条件下我国政府农业保护性政策的重要内容而受到高度重视。
三、我国农地金融制度的组织体系与实际运作的构想
按照土地经济学的理论：若一个国家欲推行耕者有其田政策，就需建立一个坚强的土地银行，贷放巨额的长期低息资金，以协助佃农购地而成为自耕农；若一个国家已全是自耕农，或已经实行农地国有政策，则土地银行就没有必要设立。我国现行的农村土地制度与后一种情形的农地国较为类似，在这种制度下实行的是农地承包（租赁）经营，农村集体所有的农地所有权的买卖在法律上是被禁止的，仅存在农地使用权的各种流转行为。因此，我国建立农地金融制度的目的并不包括协助农民购买农地，由于国家征用农地的价格（相当于农地所有权价格）远高于农地使用权出让价格，②。所以，我国建立农地金融制度所需的资金并不十分巨大。鉴于此，在我国就没有必要通过设立土地银行来建立农地金融制度。
那么，如何选择我国农地金融制度的组织体系呢？先来看一看世界上代表两种不同类型的德国和美国农地金融制度的组织体系。德国的农地金融制度是采取农民自下而上的方式自行建立的，即先组各地的单位社——土地抵押合作社，然后向上发展而组成联合社和联合银行。通过这种自下而上的方式建立农地金融制度须依赖于合作社本身强大的经济力量，否则很难成功，同时，这种方式需花费很长的时间，如德国经过一百多年才成功地建起农地金融制度。美国的农地金融制度则是采取自上而下的方式建成的，即先由政府拨款作为联邦土地银行的股金，然后开始营业，发行土地债券，同时辅导农民分区组织联邦土地银行合作社。这种自上而下的方式可以克服农民合作社初创时期经济力量薄弱之不足，在最短时间内迅速而有效地建起农地金融制度。
借鉴国外的经验，考虑我国的国情，我国建立以农地使用权抵押为特征的农地金融制度宜采取自上而下的方式，这主要是由于两点原因：一是我国农业发展资金投入严重不足的现状要求尽速建起农地金融制度；二是我国农民人均纯收入还比较低，农村合作经济组织的经济力量还很薄弱。我国农地金融制度的组织体系可以利用中国农业发展银行（即农业政策性银行）和农村合作银行这一农业金融体系来构建。具体构想如下：
首先，在农业发展银行内部特设“农地使用权抵押贷款部”来主管农地使用权抵押贷款业务，其业务内容主要包括：(1)接受农地使用权的抵押作为物质担保，发行土地债券并负责还本付息；(2)贷放以农地使用权作为第一次抵押的长期低息贷款，期限通常大于10年；(3)接收借款人的农地使用权来抵偿债务，然后在规定的期限内（通常不超过1年）再将农地使用权转售给农民；(4)发款对象是农村合作银行。“农地使用权抵押贷款部”用于农地使用权抵押贷款的资金主要有三个来源：(1)国家拨款。包括农业资源开发、农业基本建设等方面的资金；(2)发行土地债券筹资；(3)公积金。
其次，在农村合作银行内部特设“农地使用权抵押贷款办理处”，作为“农地使用权抵押贷款部”的基层机构来负责农地使用权抵押贷款的发放与回收等具体业务。之所以要设立这样一个基层机构，主要是因为：农业生产单位小而分散，每项贷款的放出必分布于广阔的空间及众多的农业生产单位，于是农地使用权这种抵押标的物的估价、款项的发放与回收以及用途的规定与管制等都是手续繁琐且不经济的事，这导致农地信用管理极端困难，若由农业发展银行特设的“农地使用权的抵押贷款部”来具体完成这些繁杂的手续显然是难以想象的，所以，以农村合作银行的“农地使用权的抵押贷款办理处”作为基层机构，以及贷款人与借款人的中介组织来承担这些具体繁杂的业务便成为必然的选择。
“农地使用权的抵押贷款办理处”主要办理以下业务：(1)受理农民以农地使用权作为抵押标的物的贷款申请，并登记在册，“农地使用权抵押贷款办理处”便成为这些申请贷款的农民的联合组织而有资格作为“农地使用权抵押贷款部”的放款对象；(2)聘请专家对要求抵押的农地使用权进行估价；(3)向农业发展银行物特设的“农地使用权抵押贷款部”汇总上报贷款申请，获准后负责贷款的发放工作；(4)对农地使用权抵押贷款的用途进行监督管理；(5)负责农地使用权抵押贷款的回收工作。
能否成功地发行土地债券将成为我国农地金融制度实际运作的关键。发行土地债券可以将农地（或农地使用权）这种不能移动的财产价值变成极富流动性的价值，从而使农地（或农地使用权）证券化。债券可以任意分为大小不同的面额，不同收入阶层的人士均可购买，从而使农地金融活动的范围扩大。世界各国的土地银行无一不将发行土地债券作为筹资的重要手段，例如：日本劝业银行与北海道拓植银行发行债券所筹金额为股金的10倍，美国联邦土地银行出售债券额为股金与公积金总额的20倍，而德国的土地抵押合作社竟然全部依赖土地债券来筹资。有鉴于此，发行土地债券理所当然地也应成为我国农地使用权抵押贷款的主要资金来源。在发行土地债券的过程中必须注意以下几点，以确保发行工作成功：(1)土地债券应完全用农业发展银行的名义发行，任何一张债券的担保品都是农业发展银行特设的“农地使用权抵押贷款部”所收到抵押的农地使用权的全部（以农地使用权证抵押缴陈），而不指明某特定的农地使用权担保某张债券；(2)土地债券发行总额不得超过所收到抵押的农地使用权的总值；(3)土地债券采取分期分组的方式发行，偿还期限一般为3-8年，利率参照农业生产情况、一般商业银行存款利率以及同期限债券利率而变动，若土地债券利率过低就必然会导致发行困难；(4)土地债券发行结束后应当可以象普通的商业债券或国库券一样，在证券交易市场上自由流通和买卖，这对吸引投资者购买土地债券，确保土地债券发行的成功是极为重要的；(5)发行土地债券还必须考虑一个重要的宏观前提条件，即国民经济运行过程中的通胀水平较低，货币币值较稳定。
注释：
①国务院研究室、农业部农业综合生产能力研究课题组：《提高农业综合生产能力的宏观政策》，《农业经济问题》1993年12期。
②目前，国家征用农村集体土地的征地价格普遍超过1万元/0.067公顷，而农地使用权出让价格则要低得多，例如，1994年遵义地区非耕地使用权拍卖中，最高、最低卖出价分别是每0.067公顷141元和5元。（郭万泉等：《让沉睡的荒山披绿装》，《中国土地》1994年第9期）