建国初期农村基层政权的建构——山东省郯城县个案研究，本文主要内容关键词为：郯城县论文,山东省论文,个案论文,农村论文,建国初期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建国初期农村基层政权（注：相关档案中的事实告诉我，在建国初期的政权建设及其运作中，不仅县与乡两级政权的关系十分密切，而且村级组织也是其中的重要角色。因此，所谓农村基层政权的建构，是以当时乡镇政权建设为重点的、县以下各级政权的建构及调整完善。而对所谓“农村基层政权”的概念，我觉得从广义上来理解更为恰当，即指县级及其以下各级政权（包括县级政权）。）的建构，是此后农村基层政权开始运作的起点和继续完善的基础。对这一建构过程的梳理，应该说具有一定的学术价值和现实意义。不过，就农村基层政权的研究而言，从宏观角度所作的概括往往易流于笼统，而以个案方法进行研究则更能取得理想效果，这已为许多学者的成功经验所证明。
因此，本文将试从历史的角度，以个案的方法，对建国初期农村基层政权建构过程的基本脉络作一梳理。
一、土改前的农村基层政权形态体现出一定的过渡性特点
“假如把政权更替看作一个过程，土地改革就是其最后的一个步骤”（注：张乐天著：《告别理想——人民公社制度研究》，东方出版中心1998年版，第48页。），而假如把建国初期农村基层政权的建构也看作一个过程，应该说，土地改革又是其最初的一个步骤。实际上，“土地改革的过程也是农村基层政权建设的过程”（注：郑有贵：《土地改革是一场伟大的历史性变革》，《当代中国史研究》，2000年第5期。）。一个地区农村基层政权的建构，一般是从当地解放开始，经过一段时间的恢复和稳定之后，进入土地改革阶段，而土改前后的民主建政（注：这里的“民主建政”，是指建国后所开展的民主政权建设，陈先初《抗战时期中国共产党民主建政的历史考察》（人大报刊复印资料《中国现代史》2002年第6期）一文中的“民主建政”，是指民主政治建设。二者的含义是不同的。），则构建了农村基层政权的基本框架。通过对个案史料的梳理，的确能够清楚地看到建国初期的土地改革和农村基层政权建构之间的这种密切关系。也正因如此，本文在对建国初期农村基层政权建构的脉络进行梳理时，是以土改前后的民主建政为主线的。
从当地获得解放，到土改中的民主建政开始之前农村基层政权在形态上体现出一定的过渡性特点。作为一个有一定革命政权建设基础的地区，山东省郯城县解放前的基层政权形态既非陕甘宁边区那样先进，也不象南方地区那样几近空白。因此，就具体情况而言，在从获得解放到土改之前这段时间里，山东省郯城县的基层政权形态更加明显地体现了这种过渡性特点。主要表现在以下几个方面：
（一）比较多地沿袭了解放前农村基层政权建设的特点
解放前的农村革命政权，由于战争环境的限制，正式的政权机构只设置到区（注：区当时在全国大部分地区不是一级政权，而是县的派出机构。但在基层政权的实际运作中，区又的确是作为政权中的一个层级起作用的。因此在研究中，不仅无法把区排除于视野之外，而且必须把它视为基层政权中的一级。），也无法对当时县以下政权的层级作正式的、明确的划定。到解放战争时期，就全国而言，县以下政权实际上（指在实际行使一级政权职能）一般为县、区、村三级，“局部地区设有乡政权，但不太普遍”（注：冯干文、黎之焕主编：《新时期基层政权建设》，广西人民出版社1988年版，第29页。）。也就是说，在建国以前，当处于战争环境中时，在新民主主义的革命政权体系中，乡仅是沿袭历史习惯的一级区域建置，一般无法起到一级政权的作用，而村组织则在实际发挥着一级政权的作用。郯城县的情况即属于此类，“为了加强农村基层政权建设，郯城自1948年10月起，即在农村建立村农会，各乡镇均由农会行政委员会行使基层政权权力”（注：山东省郯城县地方史志编纂委员会编：《郯城县志》，2001年版，第649页。）。此外，由于处于战争环境中，在区镇与村之间还设有“联防”，由于其“变动频繁”，具体范围难以划定，但据资料推测，一般7到8个村为一个联防（注：参见郯城县档案馆资料：《黄村联防工作概况》（1949年），县委永久卷1（全宗号）—1（目录号）—9（卷号）—8（文件所在张号）号。以下同类资料注释形式与此相同。）。在郯城县，这种联防不仅在解放前，而且在解放后，乡镇政权正式设置前还起着一级政权组织的作用。各地解放之后，在县区政权的机构设置方面，农村基层政权大多基本继承了解放前的机构设置，如郯城县在1948年底获得解放后，县级直属机构设七科三局，基层机构（注：当然，这里所界定的“基层”与本文所界定的“基层”范围是不同的。），设十区一镇”（注：根据中央人民政府政务院内务部的指示，当时“县以下区之名称均以数字排列”。如郯城县从1950年底开始，其十区一镇就划为第一区到第十一区。直到1955年10月，各区才又开始以地名称谓。），就是基本上沿袭了从1945年就开始存在的革命政权的机构设置，变化不是很大。在区的机构设置方面，各区设有区长、民政助理员、财粮助理员、文教助理员、治安员、生产助理员、文书、经费会计和粮食支库。在1949年，郯城县共有区级干部99名，按十区一镇算，基本上是一人一职，初步有了区级机构的框架。在区级以下，由于乡级政权尚未建立健全，村级组织尤其是具有战时防卫性质的联防仍继续发挥着一级政权组织的作用。如以联防为单位进行各方面工作的布置，这些工作既包括行政方面的，如召开支委会或支部大会、村民大会、团体会、成立农筹会等的有关事宜，也包括农业生产方面的工作，如秋耕秋种、生产备荒、积肥养猪、扒沟放水等，甚至副业生产也以联防为单位进行。作为一种战时防卫的组织形式，联防虽无一级政权组织之名，却在实际行使着一级政权组织的职能，这是当时农村基层政权过渡性特点的一个突出表现（注：作为农村的治安防卫组织，“联防”在此后中国农村的不同时期和不同地区一直时断时续地存在着，当然其性质和职能已经有别于建国前后的“联防”。）。
（二）党组织建设和整理乡村组织的工作，成为此后民主建政工作的基础和准备
早在1950年初，毛泽东就提出：“土改准备工作中改造乡政权极为重要，并须如期完成，否则不可能进行土改”（注：中共中央文献研究室编：《建国以来毛泽东文稿》（第1册），中央文献出版社1987年版，第231页。）。在当时农村基层的实践中，这种改造是在党组织建设与整理乡村组织工作的密切结合中进行的。以郯城县为例，在当时全县中重点准备建乡的地区，一般建立乡支部，各自然村中设立分支部，以便在土改中“重点进行，创造经验”，打下此后建乡的思想基础与组织基础。而在新恢复区（即经中共解放后被国民党军队重新占领又恢复解放的地区），则是分情况在整理村组织工作中结合建党工作。第一种情况，“过去有基础，群众靠我们，按政策办事本质好”的，主要通过“生产救灾处理悬案”进行教育，以便逐步提高；第二种情况，“有我方之积极分子也有伪顽分子为封建势力暗中操纵者”，主要是在运动中继续发动群众，培养积极分子，并掌握现有积极分子，逐步进行改造；第三种情况，“完全没改造，为伪积极分子掌握者”（注：郯城县档案馆资料：《关于建党工作几个问题的总结发言》（1949年7月31日），县委永久卷1-1-6-82号。），则宣布取消伪顽组织，摧毁伪保甲制，分别进行处理，并建立临时性的革命村组织，动员真正的劳动人民和未干过伪顽的老村干组织临时性的革命委员会。
这一系列工作，为此后的民主建政工作做好了一定的准备，打下了一定的基础。
（三）县各界人民代表会议的召开成为农村基层政权建设的最初步骤
1949年8月31日，毛泽东在北京市各界人民代表会议的讲话中号召：“希望全国各城市都能迅速召开同样会议，加强政府与人民的联系，协助政府进行各项建设工作，克服困难，并从而为召集普选的人民代表大会准备条件”（注：转引自山东省郯城县地方史志编纂委员会编：《郯城县志》，2001年版，第621页。）。1949年12月2日中央人民政府委员会第四次会议制定了县各界人民代表会议组织通则，为县级召开各界人民代表会议的工作提供了规范性指导。中共郯城县委所属的鲁中南区委于1949年10月25日发出《关于冬季农村工作的指示》，要求“不论新老区均要普遍召开各界人民代表会议”（注：郯城县档案馆资料：《鲁中南区委关于冬季农村工作的指示》（1949年10月25日），县委永久卷1-1-6-122号。）。据此，郯城县政府于1949年11月17日作出召开各界人民代表会议的决定。经过一系列准备，郯城县第一次各界人民代表会议于1949年12月9日召开。在1950年土地改革进行以前，郯城县共召开了三次各界人民代表会议。这是当时农村基层政权建设的重要举措，但当时县各界人民代表会议的性质是“党与政府联系广大群众，传达党的政策，反映群众意见的一个协议机关”（注：郯城县政府办公室编：《郯城县政权志》（1993年未刊稿），第56页。），而非权力机关。同时，由于乡级政权尚未建立健全，各界人民代表会议的召开只能在县一级进行。这也是此期农村基层政权过渡性特点的表现。这种状况到土地改革开始后发生了变化，在土改前后的民主建乡工作中，乡级人民代表会议实际上起到了一极权力机关的作用。
二、土改中的民主建政初步构建了农村基层政权的框架
“在实行土地改革，彻底消灭封建剥削的斗争中，政权形式必须随着采取必要的改变”（注：刘华峰、王雨亭主编：《中国共产党组织工作大事记》，辽宁出版社1992年版，第335页。），这是中国共产党关于土地改革的一贯指导思想之一。反之，这又反映了土改对于农村基层政权建设的重大意义。
在解放前的郯城县，占人口总数3%的地主占有全部土地的30%到40%（注：郯城县政府办公室编：《郯城县政权志》（1993年未刊稿），第90页。），但真正开始土地改革运动，是1946年中共中央《关于土地问题的指示》（即“五四”指示）和1947年9月中共中央工作委员会制定的《中国土地法大纲》公布之后。1947年到1948年底国民党的“反攻倒算”，又使农民分得的土地被全部倒回。1948年底郯城解放后，由于繁重的支前和救灾任务，也未能及时发动群众进行土改。到1949年春开始处理地权农作物问题，虽未正式进行土改，但是被倒算的土地基本又回到了农民手中。1950年6月30日《中华人民共和国土地改革法》公布施行。从1950年7月起，根据上级的指示精神，郯城县政府组织了394人的土改工作队，以指导土改运动。并于10月召开了第五次县各界人民代表会议，提出“以结束土改为第一位的工作”（注：郯城县档案馆资料：《郯城县第五次各届人民代表会议关于冬季施政工作决议案》（1950年10月29日），县府永久卷11-1-3-17号。）。规定完成土改的大体步骤如下：第一步，宣传教育，整理组织，调查情况；第二步，划分阶级订成份；第三步，了解调整土地，确定地权，发土地证；第四步，结束土改，转入生产，这又包括两方面的工作，一是要总结土改，教育干部，二是进一步的民主建设，建乡建政。可见，当时的民主建政是作为土改的一个步骤进行的。1950年12月8日政务院第62次会议通过的乡（行政村）人民代表会议及人民政府组织通则，为农村基层民主建政工作提供了指导。此后，郯城县土改正式开始。
为了完成土改过程中的民主建政工作，郯城县在土改开始前后进行了一系列的准备工作。一是整理党的组织。在土改前继续完成公开支部的工作，同时补选支委，以健全党的组织，为土改和民主建政做好准备，并根据山东省委“山东一律停止发展党”的指示精神，规定党组织“在土改中停止发展”（注：郯城县档案馆资料：《第七次县委会议记录》（1950年11月27日），县委永久卷1-1-12-132号。），以利于纯洁组织，集中力量进行土改和民主建政工作。二是整理健全村组织。提出要“发动与组织群众整理健全村组织，做好土改的组织准备”（注：郯城县档案馆资料：《郯城县委关于春季生产救灾工作总结与1950年下半年工作任务草案》（1950年），县委永久卷1-1-14-73号。）。对于有个别地主掌握村政的村，“应通过形势教育、阶级教育，启发群众觉悟，培养积极分子，发动组织群众，整理村组织，普划成份，撤换与改掉不良分子，打击地主及匪特气焰，没收地主土地及多余财产，分给无地少地的农民”（注：郯城县档案馆资料：《郯城县委关于半年来生产救灾工作基本总结及今后半年工作任务意见草案》（1950年10月20日），县委永久卷1-1-14-121号。）。按照这一思路，实际上是结合完成了土改的前三个步骤，为土改的第四个步骤作好了准备。三是进行乡级的区划工作。在土改之前，一些地方也开始了建乡的试点，但工作多比较粗糙，在乡的范围划分上仍沿用建国前国民党政权时期的区划，乡的范围大小不一，机构设置很不规范，干部也只是简单指派，许多干部成份不够纯，有的有贪污行为，工作疲塌，不够积极（注：郯城县档案馆资料：《县委土改工作汇报材料》（1951年11月30日），县委永久卷1-1-21-62号。）。为了做好土改中民主建政的准备工作，郯城县先进行了乡的区划工作，“人数标准一般为3,000人，可根据地形及人口的集中灵活掌握”，“划好呈报县批准”（注：郯城县档案馆资料：《高政委大会总结》（1950年），县委永久卷1-1-15-90号。）。这在一定程度上规范了乡级区域建制，为土改的进行作好了准备（土改基本上以乡为单位进行），也为土改中的建乡建政工作打下了一定的基础。
郯城县土改的进行是先抽调干部在郯三区港上乡作土改典型试验，在取得经验的基础上，从1950年10月底开始，在全县以乡为单位大规模展开。由于当时全县各地情况的不同，土改进度在时间上也不一致，但是土改中的民主建乡工作基本经历了相同的步骤。
第一步，首先在支部、党员、群众中进行深入的建乡意义的教育。一般是以村为单位召开大会，“回忆过去，看看现在，认识对谁民主对谁专政，说明过去地主压迫农民，今天掌握政权、管制地主、政治翻身、掌握了刀把子、不受二茬罪，树立民主和主人翁的思想”（注：郯城县档案馆资料：《县委关于一月来土改工作总结及对今后土改工作意见》（1951年8月20日），县委永久卷1-1-20-137号。），然后在此基础上进行什么人可以当代表，怎样选好代表的教育，并提出乡政委员的条件，如立场稳、工作积极、大公无私、不怕困难、讲民主、能联系群众等等。
第二步，进行乡代表的选举工作。在乡代表的产生上一般采取两种方式，一是根据《山东省乡人民代表会议组织条例》，按片划分选区，一般每10至15户作为一个选区（当时又称公民小组），每个选区选一名乡代表。代表条件则按照中央人民政府政务院《乡（行政村）人民代表会议组织通则》的规定，即“凡是反对帝国主义、封建主义、官僚主义，赞成共同纲领，年满十八周岁之人民，除患精神病及被剥夺政治权利者外，不分民族、性别、信仰，均得当选为代表”（注：中央人民政府法制委员会编：《中央人民政府法令汇编》（1949-1950年），人民出版社1952年版，第138页。）。在各自然村按选区选出的代表中，推选出正副代表各1人，以便通过他们来联系其他代表。二是除农民代表外，从商人、医生、学生、富农等各界人士中吸收部分特邀代表，体现了人民政权的民主性和广泛性。
第三步，召开乡人民代表会议。乡人民代表会议的召开一般通过原来的乡组织召集，没有的则召开乡政筹备会，领导建政的筹备工作。乡人民代表会议由各自然村选出的代表参加。代表到会后，先由主席团报告开会的意义与目的、报告上段的工作并报告选举法，然后分小组展开讨论与评比，经过小组酝酿提出候选人，候选人进行自我介绍后，进行正式选举乡政委员会。在选举方式上，一般的是使用票选，有的是投豆粒选的。乡政委员会选出后，从中推选出正副乡长，乡队长与代表主任1到2人（大部分是乡长兼职）。当选的乡干要表明态度，如进行宣誓，表示坚决为大家办事等等。最后由大会民主讨论制定和通过今后工作决议，会后由代表把大会选举的结果和决议带回去，向群众传达。当时乡政委员会大多是7到11人。
第四步，建乡后，及时宣布“取消村级组织”，以便“树立乡政领导的旗帜”（注：郯城县档案馆资料：《县委土改电话汇报材料》（1951年8月20日），县委永久卷1-1-21-60号。）。就建国前后村级组织一直在行使一级政权职能的具体情况而言，这是一个非常必要的步骤。
第五步，建立一定的民主制度。这包括民主生活制度、会议制度、办公制度等的初步建立。同时各乡还要进行办公地址的选择和整理等具体工作。
按照以上步骤，郯城县的民主建政工作以1950年下半年土改开始为起点，1951年上半年达到高潮，1951年底土改基本结束后，作为“发展土改胜利的重要步骤”（注：郯城县档案馆资料：《郯城县第八次各届人民代表会议关于今年冬季工作的决议案》（1951年），县府永久卷11-1-10-31号。），乡政的整理和健全继续进行，到1952年底，郯城全县410，140人口，766个村，共建立了136个乡（包括10个乡级街政权），共配备一级乡政委员1108名，乡政府下属各种委员会，如民政、财政、建设、文教、生产、调解、治安等等，经过几年的建政工作，在各乡也开始逐步建立。这就初步完成了乡级政权基本框架的构建。
三、有关建国初期农村基层政权建构的几点结论
其一，土改前后的民主建政工作基本完成了农村基层政权尤其是乡镇作为一级政权组织的建构。实际上当时的村级组织并不是真正意义上的“取消”，而只是由于乡级政权的正式建立，部分原来由村级组织执行的政权职能向乡级政权进行转移。当然，在实践中，这一转移也要经历一个过程。如在郯城县，当民主建乡工作刚刚完成，乡作为一级政权开始初步的运作时，由于对乡级政权作为最基层政权组织认识不足，一些干部“仍沿用过去的村组织，还是过去村组织作法”（注：郯城县档案馆资料：《刘政委传达土改问题》（1951年），县委永久卷1-1-20-47号。），没有发挥乡作为最基层政权组织的作用，为“树立乡作为基层领导单位”的观念，当时郯城县要求到乡工作的干部要成为乡组织的一员，同时“各种工作计划的进行，均要通过乡，到村应作为分工和执行的单位”（注：郯城县档案馆资料：《县委对今后工作的意见》（1951年7月21日），县委永久卷1-1-19-77号。），使各级干部初步明确了乡是一级政权组织的重要性。自此，乡镇正式地作为一级政权开始了它的机构建设和职能运作。而村级组织则开始成为农村基层政权“分工和执行的单位”。
其二，建国初期农村基层政权建构的过程也是中共一直固有的“人民民主”思想在农村初步实践的过程。土地改革不仅使农民获得了土地，而且改变了农民的政治地位，使此后的农村基层政权真正成为农民的政权。以郯城县为例，到1952年底，全县先后选出的乡人民代表会议代表共有8254人，其中贫农成份者5175人，占60%强；中农成份者3079人，占37%强（注：郯城县档案馆资料：《郯城县人民政府关于民主建乡情况总结报告》（1952年11月22日），县府永久卷11-1-16-208号。），其他成份的代表不到3%。开好各届人民代表会议，是当时切实实践人民民主的有效方式。在民主建乡的过程中，乡人民代表会议代行人民代表大会职权，直接由人民民主选举乡政领导人。从当时选举的结果看，“大多数是农民拥护的人物当选为乡政权领导人”，这样不仅“乡长是咱们穷兄弟爷们来选”，而且“也是咱穷兄弟爷们来当“。当时的群众反映：“有了咱们的乡政府，这回可得了咱们穷人的劲了”，“这回可真实现民主了”（注：郯城县档案馆资料：《郯城县人民政府三个月来施政工作总结》（1951年2月27日），县府永久卷5-1-5-1号。）。这就使基层政权尤其是乡级政权在刚刚建立时就受到农民的真心拥护，也提高了农民参加生产和各项社会改革的积极性。
其三，建国初期农村基层政权建构的过程也是对农村基层干部进行“选拔”、“考验”的过程。一方面，那些在土改中“经不起考验”、“立场不坚定”的干部，如参加土改不积极，甚至包庇地主或反动分子的，均受到处理。在土改中，郯城县全县党员中被开除出党的有40人，受到处分的有60人，被撤职的干部116人，作风不纯受处理的109人（注：郯城县政府办公室编：《郯城县政权志》（1993年未刊稿》，第93页。）。经过这样的考验，纯洁了原有的干部队伍，使农村基层政权真正掌握在农民手中。另一方面，“通过群众的充分发动一定培养一批新的积极分子充实到工作岗位上来，这也是个关键”（注：郯城县档案馆资料：《刘政委传达县委今后工作意见》（1951年8月），县委永久卷1-1-19-1号。）。由于民主建乡工作的逐渐展开，必然出现农村基层干部不足的问题，那些参加生产和各项社会改革积极、表现突出、“经得起考验”的积极分子，自然成为农村基层干部选拔的首要对象。以后的实践证明这种干部选拔方式有一定的弊端，但在建国初期，经过这样的考验和选拔而形成的农村基层干部队伍，确实作风清正，工作积极，在完成当时农村基层所担负的各种繁重的中心任务中，他们确实做出了很大贡献。
其四，建国初期农村基层政权建构的完成，为其初步运作打下了基础。经过县、区级政权的调整完善尤其是乡级政权的建立健全，农村基层政权基本形成了从县到区再到乡的层级式政权运作方式。如到1953年初，郯城县在接到地委《关于动参工作的指示》后，随即召开县委会议进行讨论，而后召开全县区委委员会议进行发动和布置工作。区委会结束后，各区又分别召开区乡干部会议进行传达和讨论，然后由各乡召开“各种会议”，如支委会、党员会、团员会、乡代表会等，进行发动和贯彻工作。要求“在每一级召开的会议上一定做到有酝酿，有准备，有骨干分子”（注：郯城县档案馆资料：《县委关于继续深入抗美援朝教育在带动各项工作基础上逐步地集中到带动参军的意见》（1953年2月9日），县委永久卷1-1-29-73号。），这样“逐级公开，逐级打通，逐级有酝酿，层层有骨干，逐级交待政策”，做到“公开一级，打通一级，发动一级”，“并在公开的各种会议上都是通过积极分子带动，群众讨论提出要求，公开参军很快就会造成动参的热潮”（注：郯城县档案馆资料：《县委关于两月来抗美拔朝教育在带动各项工作基础上带动参军的总结报告》（1953年3月15日），县委永久卷1-1-29-90号。）。在当时农村基层政权所担负的“中心任务”、“中心工作”十分繁重的情况下，这种带有“战斗色彩”的突击式政权运作方式的存在确实具有一定的必然性和必要性（注：于建嵘在《岳村政治》（于建嵘著，商务印书馆2001年版）中的研究表明，这种工作方式在今天的基层政权运作中也仍然存在。）。同时也说明，此期的农村基层政权建设整体上尚处于起步阶段，随着形势的发展变化，机构设置方面如何健全，尤其是职能运作方面如何进一步合理化和科学化，是此后的农村基层政权建设必须面对的问题。