中国城市规划管理的改革方向与目标探索，本文主要内容关键词为：城市规划论文,中国论文,方向论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 世界上两种主要的规划体系类型
城市规划的实施和管理过程必然受到一定的管治行为，理念，法律体系和政治体制的制约（Thomas等，1983）。Neutze(1975)认为各个国家的规划控制和管理有其自身的目的。目前世界上的城市规划体系主要分为两种类型。一类是以英国为代表的“指导型的规划”体系(Discretionary System)；第二类是以欧洲大陆为代表的“控制型的规划”体系(Regulatory System)。美国的体系类似于欧洲大陆的国家，但又有其特点。不同之处在于美国没有全国的城市规划体系。规划的权力在州政府，但是否编制规划取决于各郡或城市政府。相同之处在于在具体的土地利用上采取控制性的手法，例如“区划法”。
1.1 “指导型的规划”的理念认为未来发展是不确定的。因此若规划所确定的发展方案、规定、政策缺乏灵活性将很难适应不确定的未来。所以规划所规定的政策应当是指导性，而不是指定性的。在规划管理过程中，对开发项目的规划审批允许一定的自由裁量权。但在地方政府城市规划管理的同时，另外建立全国的规划督察制度。当地方政府规划部门、开发商和居民，或其他利益组织对某一具体项目的规划审批出现不同意见时，规划督察可以介入某一具体建设项目规划的审批。应当说“指导性的规划”具有相当大的灵活性，是一种开放性的规划。
1.2 “控制型的规划”的起源于欧洲大陆的国家。自拿破仑一世征服了欧洲大陆之后，在欧洲大陆各国应用“拿破仑法典”，实行行政立法，并制定了宪法，对权力和相关的义务进行了明确的定义。在这种制度中，规划管理非常明确规定了每个人，包括土地所有者的权利和义务，以及对权利所进行的限制等。在这种类型的规划体系中，城市规划管理的依据是事先编制或制定好的规划。这些规划明确了哪些类型的项目允许开发建设。规划具体规定了建设项目的密度、容积率，高度、外表等。这种类型的规划体系强调确定性。政府、市民和开发商事先都明白能做什么，不能做什么，有那些具体的规定。
应当说这两种规划体系各有利弊。“控制型的规划”控制严格，但严格的限制可能制约人们的想像，最终的结果可能并非是人们所想期望的，或令人满意的。更重要的问题是在快速发展中的国家，以及经济全球化的时代，未来的发展经常难以为规划师所认识，变化是必然的。规划界有“未来是不确定的，未来唯一能确定的是未来的不确定性”。这也是规划经常不适应社会和经济的发展，出现滞后的原因。而“指导性的规划”虽然具有灵活性，能够面对快速的变化和发展，但其灵活性和自由裁量权可能导致规划部门忽视了国家的利益，社会群体的利益；违背了可持续发展的原则等。甚至出现腐败受贿的现象。
2 城市规划管理的功能目的
城市规划管理是实施城市规划所确定的发展方针和政策的重要的和有效的机制，它的重要目的是通过规划的实施，实现城市的美好形象；
为了实现一个城市的美好形象，近年来城市规划的一个新的目的是引导和促进城市的发展，特别是在经济全球化，城市之间的竞争日趋激烈的环境中。城市规划管理的这项功能目标是近20多年世界各国对城市规划及其管理所提出的新要求；
城市规划管理的另外一个基本目的是在促进发展的同时，更好地保护公众的利益，保护良好的生态和物质环境，实现可持续的发展，提高人民的生活水平。
3 城市规划管理的基本原则
3.1 可持续发展的原则
1992年里约全球首脑会议提出了可持续发展的原则，成为全世界的共识。2002年9月，世界首脑将再次在约翰内斯堡聚会，为全球的可持续发展进行磋商，并再次成为各国政府的重要议事日程。
联合国人类住区委员会第十五次会议（内罗毕，1995年4月30日至5月1日）通过了第15/11决议，它确定了成功推行人类住区可持续发展思想的主要措施。决议提出：“可持续发展依靠三个支柱，即：环境的可持续性、经济的可持续性和社会的可持续性。由于人类住区的集中性，所以他们是自然资源的主要消费者，人类住区不适宜的开发和不善管理有可能造成不可持续的生产和消费方式。在城市的发展过程中，如果不采取卓有成效的行动，那么城市的发展就有可能对土地和水资源及大气层产生严重的影响。（沈建国和于立等，1996）”
3.2 法制化的原则
目前，中国已进入市场经济，市场经济必须有一个法制的社会环境。城市规划管理应当纳入法制的领域。它的有效实施，应当从法律上给予保障。通过依法管理才能有效地解决城市开发建设中所出现的各种矛盾。
当然，应当明确的是城市规划隶属行政法。人们通常提到的法定规划并不意味着它就是法律。行政法是国家有关部门依照法定的程序制定有关具有法律效力的规范性文件。行政法是政府行政管理的依据。行政法的法律效力是指法律的约束力，是国家权力的体现。“法定”的基本含义是整体的程序性和依据的有效性。
根据目前中国城市规划体系，各个城市应编制总体规划。这是一个法定的规划。然而由于有关规划编制办法的规定，以及规划审批的要求，总体规划的编制和审批周期太长。在当前经济和城市化的快速发展的情况下，审批后的总体规划已滞后于实际的发展。作为指导城市发展的总体规划的作用非常有限，成了失去时效的规划。另外一个法定规划是详细规划，或控制性详细规划。控制性详细规划应在总体规划指导下进行编制。但失去时效的总体规划就很难有效地指引控制性详细规划的编制。
为了使城市规划的管理能够在有效的规划指导下进行，城市应当编制发展战略规划。在它的基础上，形成指导城市发展和建设的战略规划政策和方针，并报经当地城市人民代表大会审批通过，而成为城市发展和建设的法定规划政策，同时编制相关能够作为城市规划管理依据的规划，如虽然存在不少缺陷，但目前仍普遍接受的“控制性详细规划”，或一些城市已进行探索的“法定图则”。施行指导城市开发和建设的规划政策法制化。
3.3 公众参与的原则
城市开发建设将是一项巨大的社会系统工程。仅依靠政府的力量是不够的，必须通过各种渠道，采取多种形式，发动广大市民积极参与进来。
城市规划初稿在编制完成后，应通过各种新闻媒体、网络，向市民做介绍，进行广泛的宣传，并征求市民的意见和建议。在吸取各方意见和建议的基础上，进一步修改，形成最终的规划方案。同样的，城市规划的管理也应当是透明的。所有的开发建设项目的审批也应当实现公开化，允许社会各界提出意见。
公众参与规划的制订和开发项目的审批有另一个益处是使公众成为一种新的制约力量，能够有效监督城市的开发和建设根据规划政策实施。
3.4 促进发展和保护公共利益的政策原则
整体而言，规划应当追求三大效益。城市规划的总目标应当是考虑所有人民的公正和公平机会，减少贫富差距，达到共同富裕。应当采取可持续的方法，促进发展。要获得好的规划效能，在制定城市规划政策和执行城市规划时，城市规划的管理部门和城市规划师应当保持下述价值的平衡：①促进地方经济的发展；②利用规划的市场营销手段，吸引投资；③反映并保护公共的利益，发挥规划“守门员”的作用；④倾听并维护弱势群体的利益。
3.5 规划实施中坚定性和灵活性的监控机制原则
实现这条原则，城市规划应当为操作型的行动规划提供指南。提出并建立规划实施的管治机制。同时形成内在的规划调整和修编机制，以适应快速的社会经济变化，面对未来发展的不确定性。规划应当成为所有利益主体和群体决策中的重要考虑因素。城市宏观规划应当是发生规划偏离时辩论和考虑的主要决策平台。
4 中国城市规划管理的改革与发展方向
目前，中国城市开发建设项目的城市规划管理是根据国家“一书两证”的规划管理办法进行建设项目的审批和规划管理。应当说是具有相当的严谨性和综合性（见图1）。但它也带来审批时间过长的问题，从而制约城市的发展。这种现象并非中国所独有。根据笔者对世界一些国家的调研发现，建设项目的规划审批由于多种原因，时间的延误是各界对城市规划的重要的批评内容之一，包括一些城市领导的批评。英国是当代城市规划的鼻祖，经过100多年的发展，形成了一整套完善的城市规划体系，城市规划管理程序有其独到之处。英国政府要求所有的建设项目审批应当在8周内完成。但有关研究表明，能够在8周完成审批的仅在60%～70%左右。而我国一些城市项目审批时间能拖延一年以上。
附图
图1 城市规划“一书两证”管理过程
为适应中国快速的经济和城市化的发展，应考虑引入新的机制和措施。另外，目前的项目审批显然缺乏对建设项目建设过程的现场管理和监督。项目规划管理的重点在项目开始和结束，若能加强这一管理，就可在建设项目出现问题，或违反规划审批条件时及时进行更正，发挥规划的监督和管理功能，保证规划政策的有效实施和开发建设的可持续性。在中国城市的建设过程中，常出现擅自更改建筑坐标、建筑间距，出现超建面积等现象，这暴露出监管机构在工程过程中监督力度的不足。
随着城市建设与开发投资呈现多元化的势态，政府的投资在逐渐地减少，更多地依靠市场运作。为保证城市有序、健康和可持续的发展就必须通过城市规划的调控，以城市规划为龙头，体现政府在城市发展上的意志和导向。在使投资商和开发商有回报的同时，保护社会和广大群众的利益，争取获得“双赢”的机会。不少西方国家的城市规划部门是城市政府的重要机构之一，特别是欧洲国家的地方政府的城市发展工作都是以城市规划部门为核心（图2）。
附图
图2 西方国家的城市规划管理在开发建设过程中的重要管理与监督作用
4.1 形成战略性的规划和规划管理框架
目前的规划存在的两个主要问题是编制和审批的缓慢及延误；规划和规划管理缺乏一定的灵活性。
这也是长期以来困扰全世界规划界的主要问题之一。过去的20年，西方不少国家的有益的探索，取得了较好的成效。
规划一般有两种主要手段：一是被动式的管理与控制；另一是积极式的动态规划。整体而言，根据法定的规划体系所产生的法定城市宏观规划，例如总体规划确定了城市发展的方针和政策，为城市规划管理提供了前提。根据总体规划的政策和相关规定编制的控制性详细规划，或法定图则是城市规划管理的依据。这些规划应当是法定的，特别是进入市场经济之后，因此城市规划对城市的发展和建设的管理必须是采取法制的途径。
但是规划管理的有效性还必须具备两个条件，第一个条件是管理需要有执行的强制手段，并得到法律的承认。这种手段可以是罚款的形式和法庭判决的形式。缺乏的这种执行的强制手段，规划的管理就有很大的难度。
第二个条件是规划的时效性，或积极的动态规划。人们提到规划需要法制性和法定的程序。是需要相当的时间才能完成整个过程，特别是总体规划的编制和审批，因此规划的时效性很差。解决的办法是在法定规划的同时，编制非法定性的规划，例如发展战略规划。这是西方国家前10年和中国一些城市近几年的做法。这几年西方国家的法定的城市宏观规划基本上也简化为战略性的政策（Albrechts等，2001）。另外，为了提高规划的时效性，西方不少国家规定法定规划不再需要上报上级政府的审批，由地方议会的审批取代。目前，中国的城市规划法仍然规定规划的审批权利为省或中央政府所有。这有必要进行改革，笔者曾经提出城市规划没有必要继续上报上级政府审批，而采取上级政府“介入”城市开发和规划管理的方法（于立，2005）。不过最重要的是变革城市规划的理念引入城市发展战略规划以及战略规划管理这种新的、动态的形式。使城市发展战略规划成为政府、企业、私营机构和公众对城市未来发展所形成的共识。
根据联合国人居中心的研究，战略规划的主要内容和特征如下（沈建国和于立，1997）：①对一个城市各种交叉因素进行协调和联系；②完成城市开发建设的财务可行性研究；③进行政府部门和私营机构在城市开发和管理上的优势比较；④实现政府部门在支持私营领域所应发挥的引导性作用；⑤建立内在和外在因素选择的机制；⑥与国家的政策进行连接；⑦考虑城乡关系；⑧形成解决城市发展过程中多元利益的冲突和各参与者之间的矛盾的办法；⑨定期的监控和评估。
目前，许多国家和城市已逐步将战略规划看成一体化城市发展的共享方式。以此完成对城市发展进行有效管理。城市发展战略的编制并不仅仅是为城市编制物质发展规划，而且还是对城市整体的发展，包括土地利用，基础设施的建设，地方财政和机构等确定一系列的战略方针。这些战略的目标是实现政府部门和私营机构合作共同促进经济的发展。在整个城市范围内，战略规划所涵盖的内容涉及空间规划的多个因素。需要协调各部门和各建设领域的投资计划，财政资源和机构框架，实现城市发展的综合目标。战略规划所制订的目标应当包括中、长期，以及短期的目标。可以是未来2～5年的发展目标和方向，也包括未来10～20年的战略目标。根据发展战略规划，在某一具体地点，针对一个具体问题，可以编制行动规划。行动规划是为了解决一个局部地区所存在的问题，通过相互协调解决问题的战术。
4.2 建立适合中国的城市规划管理模型
在现实生活中，城市规划的实施和管理是很难理性的，这是因为规划的实施和规划管理必然受到各种利益的制约和影响。同时城市的发展和规划的实施难免在各级政府和集团之间产生不同的观点和争议(Underwood,1981)。有时候甚至出现严重违反国家政策的事件。因此上级政府“介入”城市开发建设和规划的管理是必要的。
英国学者Brotherton(1992)在其研究中提出了城市规划管理的几个特点：①中央政府制定规划政策；②地方政府的规划政策至少部分受到中央政府规划政策的影响，中央政府的有关规定对各地的规划管理政策和程序影响比较大；③地方政府在城市发展过程中不会完全按照中央政府的政策实行，各级地方政府必须要考虑各地的条件和具体情况，因此各地方政府的规划政策受到地方因素的影响；④建设开发项目的规划申请的质量受到地方政府规划政策和程序的影响；⑤因此建设者（或其他的规划审批申请者）对规划政策和规划程序的了解将直接影响建设项目规划审批申请的质量。⑥规划申请获得批准所得到的平均净效益对申请的质量产生影响。
根据这些特点，Brotherton提出了城市规划管理的模型。在Brotherton的城市规划管理模型的基础上，结合中国的情况，笔者提出了中国城市规划管理的模型（图3）。
附图
图3 城市规划管理模型
根据这个模型，各级城市的规划管理若要有效地得到实施，需要上级政府，包括中央政府和省政府的协助。很遗憾目前中国的城市规划机制使城市一级的规划管理所应得到的上级部门的支持很有限。另外，城市开发建设过程中，开发部门与规划管理机构之间，以及市民之间产生的大量矛盾也缺乏一个有效的机制进行裁决和协调。因此，规划的督察制度的建立势在必行。这是上级政府，特别是中央政府“介入”地方的城市开发和规划管理的机制。
建立规划督察机制的宗旨应当是：在城市的发展和建设过程中，由于土地利用，自然资源，环境保护和多元投资的利益团体之间的矛盾，必然产生各种冲突；规划督察应当成为解决各种冲突的一种公正的、专业的和主要的力量。
规划督察应属于中央政府的城市规划管理部门，应当是一个相对独立的或半独立的监督和执行机构。规划督察对规划实施中的矛盾进行裁决的依据是规划法规，住宅法规，环境法规，土地法规，历史文化名城保护法。当各地的规划出现矛盾或问题，有关机构和人员可以向规划督察上诉，规划督察根据这些法规和法定的规划处理有关开发与建设项目规划申请的上诉案件；规划督察还可以代表中央政府“介入”城市开发与建设项目规划审批。
规划督察的工作目标为：①经济的，有效的，迅速的方法，在保证高水平和高质量的前提下，提供专业服务；②保证每个规划督察的廉正，保证在不受任何干扰和其他因素的影响条件下，独立做出裁决；③为每个上诉者（机构）提供明确的，适用的信息和导则。
4.3 提高城市规划服务意识和规划的公开和公平性
规划的编制和管理需要公开性和公平性。这是规划管理的又一个原则。前面城市规划管理模型也显示了高质量的建设项目的规划申请取决于申请者对规划政策和规划申请程序的了解。
在市场经济条件下的城市开发和建设也需要多方的参与者，包括政府，企业，开发商，市民等。因此，要保证城市规划的顺利实施，首先必须让所有的人了解规划、认识规划、相信规划。也就是说，应当使所有的人把城市的规划当作自己的规划，把规划的实施看成自己份内的工作。这就需要规划的透明度和民主性。另外，城市规划的编制和城市规划管理的过程必将涉及整个社会的各个方面、各利益团体，因此必须以公开、公平和公正为基本原则。在规划的编制和项目规划管理的审批过程中应引入公众参与的机制。这是因为城市规划管理的目的是引导城市的开发建设，而城市的开发建设可能涉及“公共利益”(Underwood,1981)。