中国社会政策的修复与发展（专题讨论）——发展型社会政策及其在中国的建构——社会政策体系构建的社会理论基础——从福利为本到资产为本：社会政策发展的新趋向——中国社会政策的演变与发展，本文主要内容关键词为：政策论文,社会论文,为本论文,中国社会论文,专题讨论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C91 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－7071（2010）04－0114－12
主持人：向德平
［主持人语］改革开放三十多年，当代中国在经济建设和社会发展等方面取得了举世瞩目的成就。在科学发展观的指导下，中国政府积极推进和谐社会建设，加快发展以民生为重点的社会建设，出台了一系列利民惠民的社会政策，这对于提高广大人民群众的生活质量，促进社会稳定与和谐起到了重要作用。社会政策是有关公民福利和社会公平的政策，社会政策既具有修复性，也具有发展性，前者促成社会系统功能与秩序的恢复，后者促进社会发展与进步。对中国社会政策的研究既是一个重大的理论课题，也是一个重要的现实问题。本组专题论文聚焦中国社会政策的建构，分析中国社会政策的发展轨迹，探讨中国社会政策建构的路径。《发展型社会政策及其在中国的建构》一文分析了发展型社会政策的内涵，介绍了国外著名学者关于发展型社会政策的思想，提出了建构中国发展型社会政策的原则和路径。《社会政策体系构建的社会理论基础》一文在探讨社会政策与社会理论关系的基础上，提出了构建转型期中国社会政策体系的发展路径。《从福利为本到资产为本：社会政策的发展的新趋向》一文介绍了从“福利为本”到“资产为本”的社会政策发展道路，提出了将社会福利政策与经济发展相整合的社会政策建构路径。《中国社会政策的演变与发展》一文回顾了改革开放以来中国社会政策发展的轨迹，总结了中国社会政策发展的特点，探讨了中国社会政策的发展趋势。
发展型社会政策及其在中国的建构*
向德平
向德平，华中师范大学社会学院，湖北 武汉 430072
向德平（1964-），男，湖北省仙桃市人，华中师范大学社会学院教授、博士生导师；湖北省人文社会科学重点研究基地“湖北省社会发展与社会政策研究中心”主任，主要从事发展社会学、社会政策、社会工作研究。
一、发展型社会政策的内涵
最早的社会政策定义源于1873年成立的德国社会政策学会，德国经济学家瓦格纳把社会政策定义为“运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得之间分配不均的问题”[1](P93)。此后，随着产业革命的爆发，工业化的加速，福利国家、福利政策的提出，社会政策的内涵及外延发生了很大变化，形成了两种有代表性的定义。第一种是英、美学术界的定义，认为社会政策是政府为了直接满足公民的社会需求或福利而制定的政策，包括社会保障、健康、公共服务、住房政策、教育政策等。英国伦敦经济学院的马歇尔教授将社会政策界定为与政府有关的政策，这些政策涉及向公民提供服务或收入的行动，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利、住房政策等构成。英国社会政策学者蒂特马斯教授将社会政策从社会行政中释放出来，认为社会政策主要关注的是在资源稀缺的条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足人类需求，社会政策是包括社会福利、财政福利、职业福利在内的广泛领域[2]。第二种是德国学术界的定义，主要指政府关于就业、劳动力和劳动力市场管理的政策。
1968年，联合国第一届国际社会福利部长会议提出了“发展型社会福利”的观点；1979年，联合国经济及社会理事会通过《加强发展性社会福利政策活动方案》，重申了“发展性社会福利”的新理念[3]。1990年代中期以来，OECD国家实施了一系列新的社会政策，其中包括儿童教育和服务、针对双职工父母的弹性工作时间和亲职假期以及鼓励单亲父（母）寻找工作等。这些政策使失业率下降，依靠社会救助的人数显著减少，收入差距扩大的趋势得到了明显的缓解[4]，因而这些政策被称为“积极的社会政策”，也就是我们所说的发展型社会政策。这一政策集中反映了经济政策和社会政策二者的整合状态[5]。其核心理论是将社会政策看成是一种社会投资行为，认为社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，社会政策是对人力资本的投资。面对全球化的挑战，以投资人力资本为核心的发展型社会政策试图将个人、家庭、群体和国家等不同层面的利益与目标有机地结合起来，最后形成一种帮助个人和国家的政策机制[6]。Deyo提出了发展型社会政策的四个重要组成部分：（1）社会政策是嵌于经济发展政策中的，发展是最重要的主题，经济发展之后才能提高社会福利的效益，增加就业岗位和人民收入。（2）社会政策直接涉及政府所提供的社会福利、公共服务和对一些部门如医疗卫生部门的补贴，以及面向公共住房、教育、公共交通、社会救助和社会福利的项目。（3）收入政策，即对工资和福利有直接影响的政策。（4）政府通过社会保险影响收入保障，如退休金、医疗保险、失业保险等。这些构成了发展型社会政策的内容[7]。
二、国外学者的发展型社会政策研究
国外学者研究发展型社会政策的代表人物有梅志里、吉登斯、阿马蒂亚·森等。梅志里把社会发展战略分为三种：一是通过个人的社会发展，强调个人自由和市场力量对社会发展的促进作用；二是通过社区的社会发展，其理论基础是社群主义，即社区有组织起来的内在能力，能够解决社会问题、创造发展机会，满足社区居民的福利需求；三是通过政府的社会发展，其理论基础是国家主义，即国家体现全社会的利益，应该对全体国民的福利负责。梅志里综合上述社会发展战略提出了社会发展的制度视角，即动员各种制度包括市场、社区、国家来提高人民的福利水平。梅志里主张社会投资导向型的社会福利政策，强调经济发展和社会福利发展的相互融合。经济发展若不能提升全社会的福利，使其成果惠及到每一个社会成员，则不仅使经济发展的速度放缓，经济发展的意义也将大打折扣。社会福利和社会政策应重点关注人力资本与社会资本的投资，即将社会政策资金重点投向能够改善人力资本和社会资本状况、促进就业、提高劳动者技能的社会项目上，重在提高社会群体参与经济竞争的能力，致力于消除社会成员参与经济活动的障碍[8]。
1980年代，随着失业人数的增加及贫富分化的不断扩大，传统的福利制度面临巨大的挑战。吉登斯等人提出“第三条道路”，希望通过改革建立“积极的福利社会”。吉登斯倡导用社会投资型国家理念替代传统的福利国家概念。从政策的实施目标来看，前者致力于增强人的自主生存能力，以人的发展为导向，而后者则是维持人的生存。在政策的实施手段上，前者重在为培育人力资本、增强人的能动性及战胜贫困的信心而投资于教育和培训，后者则是给付实物或现金。在政策作用的效果上，前者以预防为主、补偿为辅、以防为补，重在创造有助于贫困群体自我发展、自我实现的条件，而后者则是救急式的事后补偿。在积极的福利社会中，福利开支将不再完全由政府来创造和分配，而是由政府与其他机构（包括企业）合作来提供；个人与政府之间的契约发生了转变，更加重视自主与自我发展；在福利资源的配置和使用上注重地方化和市场化，第三部门在提供福利服务上发挥更大的作用。吉登斯强调，建设积极的福利社会既需要积极的思维，又需要积极的的措施；建设福利社会不仅要改善社会福利，更重要的是要创造社会财富。吉登斯所指的福利社会是由政府、企业以及各种组织、个人共同构建的福利社会，可以在此基础上建立投资型国家。
阿马蒂亚·森建立了以自由为核心的发展理论。其核心思想是扩展自由，这既是发展的首要目的，又是发展的主要手段[8]。他认为，贫困意味着贫困人口缺少获取和享受生活的能力、创造收入的能力，是机会贫困。人力资本不足、社会歧视等都是造成贫困人口丧失能力的重要因素，“发展可以看作是扩展人们享有的真实自由的一个过程”[9](P30)。自由不仅仅包括基本的经济生活的物质保障权利，也不仅仅包括基本的意见表达和政治参与权利，更扩及到基本的教育文化权利。阿马蒂亚·森不赞成把国民生产总值增长或个人收入提高作为发展的终极目标，认为这作为扩展自由的手段是非常重要的，但是自由还依赖于其他决定因素，诸如社会的或经济的安排（如教育和保健措施），以及政治的和公民的权利（如参与医疗公共讨论和监督的自由）；自由在发展过程中居于中心的地位，对于发展或进步的评判必须以人们拥有的自由是否得到增进为首要目标，发展的实现取决于人们的自由的主体地位。
三、中国发展型社会政策的建构
中国已经进入了社会政策时代。科学发展观的核心是坚持以人为本、和谐发展，这为社会政策的制定与实施提供了理论基础和现实条件。如何将国外的经验与中国社会发展的实践相结合，构建具有中国特色的社会政策体系是今后中国社会发展的重点。正是在这一背景下，中国学者开始探讨构建中国发展型社会政策的原则和路径。李培林认为，“中国经验”的特殊性为中国学者构建社会政策提出了挑战。从“中国经验”出发，我们才能真实地了解中国发展中诸多社会风险的临界点在哪里，这些临界点单凭既有的规则是推论不出来的。为此，李培林建议建立一个不同于经济核算的“社会核算”体系，不仅要核算收入，而且要核算各种可能的代价和支出，还要核算各种支出的使用效益。由此才能摆脱“有增长无发展”的窘境，使科学发展观落到实处[10]。王思斌认为，科学发展观具有深刻的社会政策意涵，它的提出预示着中国社会政策时代即将到来：“社会政策时代是一个国家或地区，以改善困难群体的生活状况和普遍增进社会成员的社会福祉为目的的社会政策普遍形成，并且作为制度被有效实施的社会发展阶段。显然，社会政策时代包含了社会政策的性质（类型）和水平（程度），以及时间、空间等特征，它揭示的是：社会政策成为突出的社会现象，不同领域的困难群体和更广泛的社会成员的生存状态被普遍关注，并得到政府政策上的关怀的社会状况作为那个时期的社会特征而凸显出来”[11]。中国现今的社会政策应该具有这样一些基本特征，首先是社会公平被普遍认可，其次要具备完善的社会政策，最后还要有制度和法规为社会政策的实行奠定基础。王思斌提出，中国政府必须加强社会政策能力的建设，包括敏感的社会政策意识、科学决策和有效实施政策的能力。张秀兰分析了发展型社会政策与科学发展观的内在联系，认为发展型社会政策可以为科学发展观在社会政策领域的提供可操作的模式，并提出了构建发展型社会政策的思路[7]。此外，还有很多学者对发展型社会政策进行了研究，取得了一些重要成果。同时，中国政府也开展了一系列社会政策的实践，积累了一些可贵的经验。我们认为，中国发展型社会政策的建构应当遵循以下原则和路径：
1.以社会公正为基础。公正是制度安排的一种基本价值取向，但必须通过一定的载体才能在现实社会中体现出来。就社会层面而言，公正必须通过社会政策体系才能得到具体体现。从这个意义上讲，社会政策是公正在社会领域的具体化，公正的社会功能在很大程度上是通过各种各样的社会政策来实现的。因此，在制定发展型社会政策时要坚持公正的原则，包括确保社会成员的生存底线和基本尊严的规则、机会平等的规则、按照贡献进行分配的规则以及社会调剂的规则[12]。在目前社会转型的过程中，强调获得正义和交易正义对社会财富的重新分配，不仅是必要的，而且是可能的。
2.以提高社会福利为目标。福利作为一种再分配方式，是维护社会公平和社会稳定的重要手段，社会保障制度的建设关系到整个社会抗风险能力的强弱。而全社会抗击风险的能力，是建基于以整个社会和整个社区的公共价值为标准所设计的社会政策之上的。社会政策要以提高社会福利为目标，要完善社会福利机制，提高人民的福利水平和生活质量，切实维护全体社会成员的利益。
3.以民主为手段。在现代社会中，民主不仅具有规范价值，还具有工具价值。民主的本质就是参与决策，社会目标由民主参与来确定，社会问题通过民主参与来解决，只有这样，社会政策才能反映广大人民的利益要求，才能满足广大人民的福利需求。充分的民主参与使每个人都有机会表达意见，通过理性沟通达成共识，因此，民主政策可以防范因政府政策失误而导致的政策灾难，还能有效地保护社会福利资源。随着改革开放的不断深入和市场经济体制的逐步确立，中国面临的社会风险也越来越大。由于不平等的扩大和不公正的存在，受益者和受损者之间的冲突已经十分激烈。为了维护社会的稳定，政府必须掌握足够的福利资源对潜在的利益受损者提供制度化的补偿，以化解社会风险。
4.以人力资本为核心。发展型社会政策的核心理论是将社会政策看成是一种社会投资行为，其基本依据是，社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，并关系到国家的可持续发展。吉登斯指出，社会投资型国家的基本原则是“在可能的情况下尽量在人力资本上投资，而最好不要直接提供经济资助”[13](P12)。在知识经济社会，“人力资本在经济活动中居中心地位，对人力资本进行投资一方面可实现经济增长，另一方面又能推动福利国家的改革，能实现经济增长与福利国家改革的良性互动。因此，在人力资本上投资是治本之策”[14](P101)。当代世界经济的增长和国家财富的构成，主要是人力资本带来的结果。因此，发展型社会政策特别注重对人力资本的投资和社会的发展。
5.以资产建设为抓手。谢若登将资产作为一种不同于收入的新参照系[15]。资产建设是指将目前以收入、支出和消费概念为核心的福利政策转变成为以积蓄、投资和资产积累概念为核心的福利政策。谢若登认为，以收入为基础的反贫困政策是不充分的，对收入进行修补是无济于事的，必须转以资产为基础的政策[15]，主张以人的发展为根本目标，提倡由传统的、单纯以再分配为主的消极救助方式转变成为积极的福利政策，如加强对教育、卫生、劳动力市场等社会投资，以促进人力资本的提高及加强个人参与到经济和社会中来的能力。
6.以政府能力建设为保障。政府在社会政策的制定、实施中扮演重要的角色。面对新的发展机遇和风险，为了更好地实现经济社会和人的全面发展的目标，政府必须加强自身社会政策能力的建设。所谓社会政策能力，是政府科学地制定和有效实施社会政策的能力，即政府审时度势适应经济社会发展的需要，协调各利益群体的关系，前瞻性地制定出符合国情（社情）的社会政策，进而建立起社会政策的实施系统，有效地实施政策，达致社会政策目标的能力[11]。社会政策能力建设包括敏感的社会政策意识、科学决策和有效实施政策能力的建设。这就要求政府须注重动员经济、政治和社会资源，运用政府架构和社会系统去实现社会政策的功能。毫无疑问，这里需要社会政策制定及实施系统方面的制度，包括在各级政府系统普遍加强社会政策意识，具有反思性地实施社会政策并对之进行科学评估，积极地发展社会福利机构，实现政府与非营利组织在社会政策领域的良好合作[11]。
*本文系2010年度国家社会科学基金重点项目“中国本土社会工作的制度构建与创新发展研究”（10ASH015）、教育部新世纪优秀人才支持计划项目“社会发展与社会政策研究”、华中师范大学中央高校基本科研业务费项目“从经济增长到可持续发展--社会发展模式研究’’（CCNU09C02002）的阶段性成果。
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社会政策体系构建的社会理论基础*
田毅鹏
田毅鹏，吉林大学哲学社会学院社会学系，吉林 长春 130012
田毅鹏（1963-），男，吉林省吉林市人，吉林大学哲学社会学院社会学系教授，主要从事发展社会学研究。
近年来，伴随着转型期中国社会建设的发展，社会政策逐渐成为一个热门词汇，无论是在国家政策层面，还是在学术研究和人才培养方面，都受到广泛关注。但迄今学术界关于社会政策的研究和实践，往往持一种“问题取向”。尤其是1990年代后期以来，伴随着经济体制和社会体制的演变，社会政策基本上是以弱势群体为主要对象展开的，其首要目的是为了解决转型期与弱势群体相关的具体的社会问题。“问题取向”虽然使社会政策在转型期的中国社会迅速成为国人关注的热门话题，但无论是作为一门学科还是一种政策体系，都存在着明显的缺憾：（1）“问题取向”虽然可以循着解决问题的进路，迅速地进入“问题”，但转型期中国社会所面临的问题是变动不居的，如果社会政策长期随“问题”而动，就会成为“问题”的附庸，难以形成相对稳定的政策体系。（2）因长期醉心于问题而导致社会政策体系缺乏必要的理论支持。在相当长的一段时间内，由于忽视了理论研究，致使社会理论未能获得独立的学术地位，社会政策体系构建的出发点或建立在维护社会秩序的基础上，或建立于经济统计的基础上，缺乏来自社会理论的强劲支持。因此，如何动员理论资源，针对转型期中国社会的特殊问题来构建合理的社会政策体系，便成为当下最为关键的问题。
一、社会理论对社会政策体系构建的理论支持
社会政策与社会理论之间的关系极为密切，社会理论对社会支持体系构建具有非常明显的支持作用：（1）作为“理论取向”的社会理论，可为社会政策体系提供理论支持。众所周知，任何流派的社会理论都要回答诸如“社会之起源”、“社会构成”以及“社会如何成为可能”等问题。毫无疑问，上述这些问题涉及到一系列社会理解的根本问题。在这一意义上，有的学者将社会理论归诸于社会科学总论的范围是不无道理的。故任何一个国家或地区的成熟的社会政策体系，都需要建立在较为稳定的社会理论基础之上。因为由那些社会理论基本命题而引发出的一系列关于“社会基本问题”的认识，代表了该民族对“社会”的基本理解水平，它在很大程度上决定着其精英阶层及一般民众对社会的基本态度。很难想象，一个对“社会”理解模糊的民族会构建出完备而成熟的社会政策体系。（2）作为“批判的社会理论”，可为社会公共政策提供理论支持。这里所说的社会批判含义非常丰富，“既是针对各有不同路数的单个学科的局限（对于科学的批判），也是针对无意识的自我毁灭的社会，认为它正在盲目地偏向灾难（对于社会的批判）。批判思维的两个基本前提，一方面是深切探查压迫的致因，比如决定压迫性社会结构的经济机制；另一方面是同情理解，指的是对于社会疾苦的同情体验。而批判理论的目标，就是一种有关将会导向非剥削社会的个体解放和集体解放的知识。”[1](P216)通过社会理论“批判意识”的释放，可为社会支持体系的构建提供恰当的切入点和植根于本土、面向弱势群体的价值关怀。
总之，只有借助社会理论的睿智和透彻，社会政策体系才会逐渐走向成熟和稳固。从总体上看，社会理论对社会政策体系构建的理论支持主要表现在如下三个方面：
（1）社会理论与社会政策理念。一般说来，社会政策是以公平公正作为核心理念的。历史上，“任何社会政策的制定都以一定的社会公正的理念、福利思想为背景，这种思想常表现为人们对某些社会问题的关注和对解决这些问题具有较为一致的价值判断。这样，社会公正的理念、对困难群体的不利地位的关注在决策层和政府那里达成共识，于是，政府做出相应的制度安排。”[2]就欧洲社会政策体系而言，其社会公正理念即有较为丰富的社会理论支持体系。在欧美社会理论发展史上，系统阐释社会公正的理论流派几成三足鼎立之势，“可以大体划分为以罗尔斯、诺齐克、哈耶克等为代表的新自由主义正义论；以美国学者瓦尔策为代表的社群主义正义论，以及以哈贝马斯为代表的综合正义论。而从对公正范畴的不同理解来看，又可把现代西方公正理论大体划分为美德正义论、政治正义论与综合正义论等”[3]。毫无疑问，上述社会公正诸理论流派尽管其观点存在一定差异，但在为社会政策体系理念提供支撑上却是相同的。
（2）社会理论与社会政策体系框架。社会理论可以为社会政策体系框架建构提供最为基本的理论支持。从学科体系看，对社会政策框架给予最大支持的首推国家与社会理论、公民理论等。在现代世界，无论是欧美世界还是东亚诸国，其社会政策体系框架建立的理论依据实际上主要来源于本国政治精英和知识精英对国家—社会关系的基本理解。在西方现代社会理论谱系中，其关于国家——社会关系的主要观点和分析框架包括：“国家—社会两分法”、“国家—经济—公民社会三分法”、“社会—市场双向运动说”等观点。围绕上述分析模式，形成了有关公民社会的基本理论。
公民理论为现代社会政策体系框架提供了重要的理论支持。在西方现代早期社会理论体系中，公民权多被看作是在某一国家权威之下的一种地位，认为“公民身份可以说是国家与它的公民所签署的契约。公民与国家是两个独立的个体，是对等的。而国家在政治体制中的角色亦随着公民社会的崛起而有所改变”[4](P50)。公民身份最重要的成分包括民权、政治权和社会权。这里所说的“社会权”，是指一系列从少数经济福利及保障到充分分享社会传统与由社会呈现出的文明生活标准的权利。在此框架下，个人与国家间的责任是相互的，“个人对国家的责任是为自己和自己的家庭勤奋工作，社会的责任是为个人提供维持文明生活水准的手段，而单单让个人在市场上的讨价还价中尽力挣到工资是不算尽到责任的”[5](P83)。基于上述逻辑，公民享受国家的政策保障似乎具有天然的合理性。
但自20世纪晚期以来，此种观念受到了空前的挑战，一方面以全球化为背景，人们在对传统意义上民族国家主权提出质疑的同时，也对传统的“公民地位”提出了挑战。于是，很多学者都主张对公民权的内涵进行扩展，“对于公民权的要求，不能仅仅理解为只是对一种法律地位的要求，而是对政治和社会的承认、对经济再分配的要求。与此相应，从事女性主义研究、同性恋者研究、原住民研究、非洲研究、移民社群研究、后殖民研究、种族和民族研究、都市研究、侨民研究、环境研究等等的学者也与日俱增。纷纷探讨和表达了各种公民权的概念，包括性别公民权、生态公民权、移民公民权、分殊的公民权、多文化公民权、世界公民权以及原住民公民权等等”[6](P2)。同时，在欧洲福利国家陷入危机的背景下，福利三角范式（家庭—市场—国家）也应运而生，对社会政策的体系框架构建和实践产生了重大的影响。
与欧美社会“个人—社会”二分的结构不同，包括中、日、韩在内的东亚国家的社会结构多呈现出“个人—家—社会”三元结构形态。在此结构形态下，个人得到的关照几乎都来自于“家”，而社会上出于“志愿主义”的关怀则不甚发达。在日本，直到20世纪晚期，伴随着老龄化、少子化以及日本式雇佣的危机，国家的作用才日趋重要。可见，基于不同的社会结构和社会理论，其社会政策体系框架存在很大的差异。
（3）社会理论的本土性对社会政策体系建构的影响。美国学者罗杰认为，文化为一个社会如何组织其社会福利供给提供了框架并赋予其意义，故用社会学的和文化理论的理念才能帮助我们理解当代的社会福利问题之所在。唯此，欧美社会政策体系构建都特别注重寻求本土社会理论支撑，而在东亚也是如此。
在东亚的日本，由于新旧世纪交替之际新自由主义政策的实行，导致社会出现严重分化。2006年，日本东京大学教授神野直彦等提出，应改变小泉首相改革所尊奉的“不安和竞争的社会观”，而代之以“安心和连带的社会观”，那种一旦错过了机会便无法重新选择的“单向通行型社会”是一种典型的“非合理社会”[7]。为此，日本政府发布了《共生社会促进政策研究会报告书》，提出了以“共生社会”为目标的社会改革方案。同时，日本政府出台了一系列新的社会政策，值得注意的是，其背后的社会理论支持不是来自欧美，而是颇具东方色彩的“社会共生”理论。所谓“共生”，一般是指复数种类的生物在同一空间内或同一关系体系内共同生存的现象，亦指建立在互惠基础上的“相利共存”。在东亚思想发展演进的历史上，存在着比较丰厚的共生思想，如儒家的“和而不同”、墨家的“兼爱”、佛教的“众生平等”等思想。而在现代社会，将社会分化的具体情形与共生思想结合起来，其实质在于分化中的社会强势阶层与弱势阶层、“胜组”和“败组”如何在同一社会共同体内相处的问题。当然，广义的“共生”也包括“人与自然的共生”、“异民族的共生”、“与残疾人共生”、“与老年人共生”、“男女共生”、“与疾病共生”等，其中自然流溢出浓厚的东方文明的“中和”智慧。近代以来，在社会达尔文主义风行的背景下，人类始终处于高度竞争的社会之中，为生存竞争而疲于奔命，作为一种社会运行逻辑，优胜劣汰具有天然的合理性。然而，作为对社会达尔文主义的反动，共生思想所揭示的是运用东方智慧探索人类社会各阶层之间和谐共生之理。
二、新世纪中国推进社会理论研究的基本路径
近年来，伴随着对改革开放三十余年进程的总体反思，人们已逐渐意识到社会政策缺失的严重危害性。正如有的学者所指出的那样：“从1978年开始到1990年代中期，可以说中国只有经济政策，没有社会政策。在此期间，改革的指导思想是‘效率优先，兼顾公平’。说是‘兼顾’，其实是不顾。为了追求效率或整体经济增长速度的最大化，不仅没有兼顾公平，也没有兼顾生态环境和国防建设。”[8]即或是在社会政策一词颇为火爆的今天，仍然存在着以“经济政策”、“行政政策”替代“社会政策”的现象。笔者认为，在改革开放的推进过程中，“社会政策”之所以经常被忽略或被置诸边缘，固然有诸如GDP崇拜等来自现实社会的原因，但如果从学理研究的视角看，中国社会理论研究长时间发展迟缓是其中的重要原因。社会理论研究发展迟缓直接导致社会精英在社会理论领域一系列重大问题上难以形成基本的共识。由此，在新世纪应大力推进社会理论研究，以为社会政策体系建构提供真切的理论支持。
1.对社会理论研究长期发展迟缓的深度反思。由于1950年代中国取消社会学，致使在近三十年的时间里，中国不存在独立的学术意义上的社会理论研究。在相当长的一段时间内，我们用历史唯物主义理论替代了社会理论研究，而未能动员人文社会科学的整体力量参与其中，遂使中国学术界的社会理论研究走向枯萎。在此种情形下，历史唯物主义许多关于社会运行发展的正确论断也难以得到应有的发挥。改革开放之后，伴随着思想解放和人文社会科学的重建进程，社会理论研究逐渐得到重视。但从总体上看，恢复重建中的中国社会学深受美国实证社会学研究风格的影响，在学术研究规范化的背景下，学术界更强调问卷调查和定量分析。“当今中国是处于转型中的社会，各种各样的社会问题堆积如山。政府需要社会学给出解决方案，学界也不愿意持久地陷入所谓的‘理论纠缠’之中。于是，大量学者抛弃了社会理论研究，走向所谓的‘实证研究’。调查报告、经验描述、数据统计甚至直截了当地‘讲故事’，这成为目前中国社会学‘研究’的主流。”[9]从而使社会理论研究未得到应有的重视。
2.充分发挥社会理论在公共话语和公共批判中的作用。如前所述，社会理论是关于现代社会性质的总体上的理论和学说，就其根性而言，具有极强的公共性和批判性。所以，应当充分发挥社会理论的公共角色，使其在社会分析和公共批判中发挥重要作用。通过公共议论，开启民智，对“理论家所处的当代社会世界保持批判性关联……对历史条件和文化条件做出批判性描述，对理论家的理解所依据的构成范畴和概念框架，也包括这些框架的历史建构，不断进行批判性的重新审视。以批判性的态度应对其他社会说明工作”[10](P638)。并将其思想渗透到公民日常生活和公共话语之中。
公共讲座是社会进步发展的重要工具。在公共讨论的问题中，一个经常发生的误区是，“公共讨论”乃是欧美社会的“专利”，而在非西方社会则不存在这一“争鸣传统”。事实上，基于一定社会理论指导的“公共讨论”的理念和实践活动，不仅对于发达国家重要，对于发展中国家的社会发展也极为关键；不仅对于上流社会和中产阶层重要，对于陷入贫困的弱势群体也具有特殊意义。因为真正对贫困表示拒斥的社会，一定是一个民主的社会，它能够为弱势群体提供表达自己的意见、实现社会参与建立相应的制度。建立在民主基础上的“公共议论”，实际上赋予了社会各阶层以表达权和倾诉权，以保证社会循着“各得其所”、“均衡发展”的轨道前行。比较观之，西方国家的确存在着典型的“公共议论”的传统，但考诸历史，非西方国家传统社会理论体系中亦存在可资借鉴的“公议”传统。对此阐述得最为充分的是印度籍经济学家阿马蒂亚·森，他认为：“公共议事的悠久传统在全世界的许多不同文化之中都可以找到……更确切地说，核心道理在于，民主制度是与公众议事和互动说理密切相关的。公众议事的传统存在于全世界，而不仅是西方。”[11](P10—11)因此，我们应注重开掘非西方国家社会思想理论的本土资源，建立起面向世界，立足本土的社会公共批判话语体系。
3.加强与海外社会理论研究和海外中国研究的对话，实现社会理论的本土化发展。应该承认，近年来中国的社会理论研究获得了令人瞩目的发展，但迄今所见的较具影响力的著述多属舶来品，而在取鉴西方，植根于本土思想基础之上的社会理论体系尚未建立起来。因此，应当加大海外社会理论研究翻译引进的力度，同时加强对其的理解和转化。须知，理论的移植不是简单的语言采借，必须对理论背后的文化、历史及理论建之于上的现实生活进行考察，此即“于挖掘移植知识之原文化体的根外，尚应挖本地文化素质的根，其中尤指社会中普遍存有且居于优势的诸预设。如此双重的挖根的一来一反工夫的努力，才是转化创造文化的根本之道，也才是具有主动原创能力来吸纳外来知识的基本条件”[12](P20)。以此才能实现社会理论的本土化及其发展和转化。
加强社会理论研究，还需努力对接理论与实践，充分发挥其理论功能和社会批判功能，“批判理论的一种魅力，就在于它坚持不懈地介入政治和社会方面的重大争议”[3](P12)。迄今为止，社会理论在通过社会批判介入公共政策的领域，谨防社会政策经济化方面，业已取得了一定的成绩。我们应动员整个人文社会科学界的力量，增进社会理论与社会政策之间的互动，使中国的社会政策体系构建，获得一个可靠的知识基础，更加成熟和稳固，更具说服力。
*本文系2008年度国家社会科学基金项目《单位制度变迁中的社区建设研究》（08BSH019）的阶段性成果。
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从福利为本到资产为本：社会政策发展的新趋向*
杜玉华/文军
杜玉华，华东师范大学 社会科学部，上海 200062；文军，华东师范大学 社会学系，上海 200241
杜玉华（1970-），男，湖南省澧县人，华东师范大学社会科学部副教授，主要从事当代中国社会研究；文军（1969-），男，湖南省祁阳县人，华东师范大学中国现代城市研究中心暨社会学系教授，主要从事社会学理论研究。
社会政策是工业时代的产物，它是政府直面工业革命所引发的劳资冲突和各种社会问题，强调社会公平和福利权利，实施国家干预社会经济生活的结果。可以说，社会政策是任何一个现代国家和政府都不得不时时面对的重要使命。从历史经验和各国或地区的实践来看，制定和实施合理的社会政策是解决人类面临的诸多问题的一种有效途径。发达国家通过实施社会政策有效地缓解了贫困，增进了社会福利，维护了社会稳定与和谐发展。从社会政策在许多西方国家的演进轨迹来看，它大体上经历了一条从争取某一群体的权利平等，到实现全体公民的公平——“福利国家”的建立，再到“福利国家”的衰落以及新社会政策的实行—“资产为本”社会政策建构的发展道路。
一、福利为本的社会政策及其困境
“社会政策”源于解决社会问题的实践，从其诞生开始便与社会福利存在着天然的关系，它几乎涉及到医疗、卫生、住房、教育、收入等各种社会福利和资源的分配。因此，传统社会政策的主要目标就是增进社会福利，让人们的生活、消费水平得以逐步提高，最大限度地满足人民基本生活和可持续发展的需要。
传统的以福利为本的社会政策主要是以某种收入的水平来界定的，如现金、物品或服务等形式。作为这种社会政策主要理论依据之一的福利经济学理论认为，收入的平等化分配有利于提高社会效用总量，因为如果存在收入的边际效用递减现象，富人减少一元钱导致的效用损失要小于困难群体增加一元钱产生的效用，所以把富人的钱再分配给困难群体有利于增加社会福利总量[1](P87)。因此，“收入分配”便成了福利国家社会政策的核心，即政府或其他组织通过对困难群体发放收入补贴来保障他们最基本的生活需求。
尽管福利国家这种以福利为本的社会政策在一定程度上能够帮助困难群体摆脱困难，但同时也导致了他们的双脚永远地站在了制度化资产积累的门外。就像美国华盛顿大学迈克尔·谢若登教授所说，这种社会政策尽管供养了弱者，却无助于使他们变得更坚强；尽管可能缓解他们的贫困，却很难减轻贫困的程度；尽管保障了他们的收入，却很难同时促进社会与经济的可持续发展[2]。
因此，随着社会经济的发展，福利为本的社会政策凸显出来的弊病也越来越明显：首先，政府社会福利支出规模有限，往往不能满足受保障对象的最低生活需要，甚至还有很多人根本领不到最低生活保障费用。其次，福利为本的社会政策强调收入的保障，其实质是在为福利服务对象“输血”，缺乏“造血”或自我发展功能。当福利水平较高时，容易导致部分成员懒惰或产生主动失业行为，而当福利水平过低时，又容易形成代代贫穷的现象，从而出现一种“两难困境”的局面。再者，福利为本的社会政策具有收入累进功效，即收入越高，所享受的社会福利程度越高；收入越低，所享受的政策优惠面越窄，从而不仅难以发挥出社会政策对困难群体的“扶助”和“调节”功能，反而容易造成福利分配上的“马太效应”。
依照哈耶克的观点，社会政策的生成应该是一种“自生自发的秩序”[3](P67)。而福利为本的社会政策完全忽视了自由社会是市场经济中建立“自生自发秩序”的必要条件，因为福利政策是一种人为设计而不是单纯的人类行为，政府对社会经济生活的干预违背了人类行为的自然倾向。政府并不能通过行政权力的行使去完全达到分配公平的目的。如果福利的提供是以公平为目标，那么政府必然会强制执行各种资源的再分配，其结果会导致政府越来越庞大，实施更多的强制[4](P14)。对此，许多学者提出，国家福利应该是一种以非再分配形式体现的“公共利益”，而不能简单地把社会福利看作是一种收入的再分配制度。
二、资产为本的社会政策及其效应
以收入分配为核心的福利为本社会政策的实施，实际上忽视了困难群体的资产或财富，其结果必然会导致对资产或财富概念的曲解，从而在根本上影响困难群体的可持续发展能力。“资产为本的社会政策”是迈克尔·谢若登教授于1991年在其《资产与困难群体：一项新的美国福利政策》一书中首次提出来的。在该书中，谢若登指出当美国许多福利计划实施几十年后，人们才发觉现存的福利政策并未持久地改善困难群体的生活，因此，需要对长期以来实行的福利为本的社会政策进行反思。资产为本的社会政策正是针对福利为本的社会政策的弊端提出来的。
所谓“资产为本”，至少包含两个层面的意思：一是在认识论层面上，不是从需要解决的问题或个体和群体的需要出发，而是由拥有的资产或发展优势出发；二是在操作层面上，不是先要进行福利需求调查或问题的界定，而是从未来发展入手，先去寻找困难群体的资产及优势，其中最重要的工作是去梳理一份“资产清单”[5]。在这个过程中，“资产清单”是解决问题的关键。因此，资产为本的社会政策的重点不再放在传统的收入再分配上，而是强调授权于个人，促进个人资产的长期积累，以推动个人、家庭和社区的发展，并以这种发展来促进社会整体的长期发展。可见，这是一个以社会政策促进社会发展和社会建设的新理论[6]。谢若登认为，一个人拥有资产可能让其生活更自信、生产更稳定、家庭更团结、社会关系更紧密、社会责任感更强烈。因此，他把资产为本社会政策的积极效应归纳为以下九个方面：（1）提高家庭稳定性；（2）创造未来定向；（3）刺激资产积累；（4）使焦点化与专业化成为可能；（5）为抵御风险提供基础；（6）增加个人效能；（7）增加社会联系和影响；（8）提高政治参与；（9）增加子女福利[7]。
可以说，资产为本的社会政策一经提出，便在全球范围内掀起了一场从理念到实践的社会政策革命。它不仅突破了传统的以非生产性、临时应急性为基本特征的福利为本社会政策理念，将社会政策延伸到了生产性的纯粹经济领域，而且以个体为导向，强调个人责任，围绕着个人资产与社会责任来展开，从而使福利为本的社会政策从只关注维持收入转而通过资产积累直接关注个体、家庭和社区的发展[8]。这不仅对培养个体、家庭和社区自力更生的精神及可持续发展能力具有重要意义，而且也在一定程度上促进了社会政策与经济政策之间的相互包容和整合，并能够很好地激发社会经济的发展。因此，资产为本的社会政策不仅能够增加个人财富，提高个人抗风险的能力，而且能更大程度地增加国家的经济生产力，从而使社会政策与经济发展更好地协调起来[9](P7—9)。这对改变我们长期以来经济与社会发展“短腿”的现象具有很大的启示意义。
三、资产为本社会政策的建构及其启示
授人以鱼不如授人以渔。当福利为本的社会政策处于困惑中时，无论是保守主义还是自由主义，都始终局限于狭隘的思路中，并将对困难群体发放收入补贴作为唯一的答案。迈克尔·谢若登指出，以收入为主的社会福利政策尽管体现了人性的关怀，但并不是构成社会福利救助的最好方式。福利水平等同于消费潜力，而代表消费潜力的不仅仅包括困难群体的收入，更包含他们所掌握的储蓄和资产[10](P203)。
因此，资产为本的社会政策直指个人资产，通过公共干预的手段努力推动人们尤其是困难群体拥有和积累自己的资产。其基本的政策假设是，“收入”加“资产”能使得人们过得更好些，尤其对困难群体而言，如果缺乏资产，没有长期消费的预期和打算的话，结果只能永远在低收入、低消费的低水平均衡中循环，这是导致许多困难群体长期陷入贫困的一个根本原因。一味地靠政府的收入再分配来救济，只能是应时性的，很难从根本上培养起其可持续发展的能力。因此可以说，福利为本的社会政策基本上是属于消费范畴的，是“眼前福利”，其结果只能依靠源源不断的提供作为收入的资源才能维持发展。
建构资产为本的社会政策，其中一个非常重要的制度化工具就是通过个人发展账户来帮助人们形成个人资产。它主要是通过储蓄形成个人所有的资产，以应付将来的需要（比如中国目前实行的住房公积金制度），因为个人账户是影响储蓄和资产积累的重要制度性因素。就当前中国社会政策建构而言，最重要的工作是设计结构合理、切合实际的“个人发展账户”。这种可选择、可增值且税收优惠的账户，立在个人名下，由困难者或困难户定期存入资金，当户主需要将其资金用于指定发展项目时，由政府或民间基金给予适当配比。个人发展账户的魅力在于人们可以在一生中周期性地受益，而在参与者长期管理账户的过程中，还可以获得以往在困难家庭中很难学到的金融资产知识。此外，个人发展账户还可以实现代际间的转换，持有人可以将其中任何数量的资金转移给后代。例如，用个人发展账户中的结余帮助子女或第三代接受教育等[2]。
在具体设计中国的个人发展账户时，不仅要考虑其灵活性和包容性，也要考虑个人参与的积极性及实际困难。可以不要求参与者选择一个单一的存款目的，以使个人发展账户成为一个支持其综合发展的工具[6]。比如，个人发展账户的适用对象可以定为有劳动能力的低保对象，使用项目可以先定在教育、经营和医疗等领域。这样做的好处是鼓励困难群体中有劳动能力的人定期、定额存款，引导他们开源节流、自立自助，使他们在经济上更有安全感，对生活更有控制力，对未来充满信心。
总之，以资产为本的社会政策不仅为我们提供了一条将社会福利政策与经济发展整合的新思路，而且其理念比较符合中国传统文化导向与基本国情，具有较大的应用空间。我们知道，中国传统文化一直强调自力更生、自食其力，这与资产为本的社会政策理念比较接近。此外，这一政策创新还可以改变当前中国财政转移支付中的部分款项的使用方式和使用方向，较之以前单纯的输血式救济能够发挥更有效的作用。
*本文系2009年度国家社科基金重点项目（09ASH002）的系列成果之一。
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中国社会政策的演变与发展*
程玲
程玲，华中师范大学 社会学院，湖北 武汉 430072
程玲（1979-），女，湖北省京山县人，华中师范大学社会学院讲师，湖北省人文社会科学重点研究基地“湖北省社会发展与社会政策研究中心”研究人员，主要从事社会政策研究。
社会政策是有关公民福利和社会公平的政策，目的在于通过一定的手段来满足不同人群的需要，改善一个国家或社会公民的福利，从而确保公民之间的平等与社会公正，是基于国民经济一次分配（市场分配、要素分配）基础上的二次分配。社会政策在现代社会是至关重要的，对于协调社会关系，维护社会稳定，促进社会整体发展，提升社会生活质量，实现社会的良性运行有着重要的作用。
一、改革开放以来中国社会政策的演变
1949年新中国成立后，国家面临着整顿治安、恢复生产的任务，政府先后制定了一系列社会政策，一方面处理旧社会遗留下来的问题；另一方面开始建立社会保障制度。及至1978年，同朴素的平等主义、平均主义的行为方式以及种种历史条件相适应，中国的社会政策初步形成，但仍呈现出非现代性、非规范性、非一体化和非持续性的特征。为了与现代化和市场经济的初步发育相适应，社会政策也开始进行改革，大致分为三个阶段：
1.改革之初的中国社会政策（1978—1991）
中共十一届三中全会为当代中国社会政策的拨乱反正、恢复重建创造了政治和社会条件。1978年以后，国务院密集地颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》、《关于军队干部离职休养的暂行规定》、《退伍义务兵安置条例》等法规，有关部门制定了《农村合作医疗章程（试行草案）》等。这些“办法”、“规定”的出台主要是解决历史遗留问题和恢复正常的社会秩序。同一时期，还在部分地区开始了国有企业职工失业保险、集体企业职工养老保险及救灾保险等的改革试点。这种改革主要是为了解决因企业自主权扩大、劳动用工制度改革而带来的制度不协调问题，具有恢复、应急和补救的性质。
2.中国社会政策的制度转型（1992—2002）
进入1990年代以后，随着经济改革的深化，社会主义市场经济体制逐步建立，社会结构、思想观念发生了深刻变化，而且随着对外开放的扩大，中国受经济全球化的影响进一步加深。在此状况下，中国社会政策也随之发生了大变化。（1）1990年代以后，社会福利改革已成为一个与经济体制改革并行、按照自身的线路发展的过程。国务院继1991年发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》后，又制定了失业保险条例、农村五保户供养工作条例、城镇最低生活保障条例等法规。还制定了下岗职工基本生活保障制度及深化养老保险、医疗保险、城镇住房福利制度改革政策，制定并实施了大规模的“八七”扶贫攻坚计划等。（2）1990年代市场经济转型一方面刺激了社会经济发展和政府财政的增长，另一方面也导致了大量的失业下岗，以及日趋严重的不平等和贫困问题，并且人口老龄化的压力也越来越大。这一系列新情况、新问题、新挑战要求社会政策去应对。这一时期先后通过了《残疾人保障法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《劳动法》、《公益事业捐赠法》等保护弱势群体和劳动者权益、发展社会事业的法律法规。这一时期的社会政策已完成了根本性的制度转型，这不仅使中国的社会政策彻底摆脱了过去僵化的体制和运行机制，也使民众的观念发生了重大的变化。由于要解决新问题，就要有新办法，这一时期的社会政策在某些内容上有所创新，但在参考和模仿外国做法上的不成功之处也不鲜见。
3.中国社会政策发展的新时期（2003年至今）
进入21世纪以来，中国社会政策的发展进入一个新的时期。前一时期的经济和社会转型遗留的失业、贫困、社会利益矛盾加剧等社会问题，给政府带来很大的压力，这便要求政府加大政策力度，满足社会公众的需求，社会政策的理念由此而发生变化，开始更为关注社会政策的公平、公正和平等。
2003年，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》废止，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》开始实施，社会救助政策经历了从收容遣送到救助管理的变迁，公民的人身自由和权利得到保障，以人为本的社会政策价值理念得以确立。同年，旧的农村合作医疗制度向新型农村合作医疗制度转变，政府把财政力量投放到迫切的民生问题——健康问题的解决上，政府突破了以往以社会保险为主的制度框架，增强了在民生问题上的国家责任。2006年，关于和谐社会的决议着重强调民间组织特别是专业性产业组织、公益性服务组织等在和谐社会建设中的作用，明确了构建和谐社会是社会政策的功能性目标。2007年，最低生活保障制度从城市全面推广到农村，打破了长期以来社会保障制度“重城轻乡”、社会保险只在城镇内部覆盖的不平等格局。2009年，以促进基本公共卫生服务均等化为目标的基本医疗保障改革启动，医疗保障突破了城乡分割、身份有别的现行医保体制，城乡居民按照同一标准纳入了同一个医保体系。
二、中国社会政策的发展特点
改革开放以来，中国社会政策出现了以下特点：
1.确立了社会政策的价值理念。改革开放以来，中国社会政策的价值理念由以往平均主义的基本取向转变为公平、公正的基本取向。现代意义上的公正是由几项基本规则构成的有机体系：基本权利的保证，亦即底线保证的规则；机会平等的规则；按照贡献进行分配的规则；必要的一次分配后的再调剂，即社会调剂的规则。由于社会政策是公正理念和规则的直接体现，公正的这四个基本规则便成为社会政策的四个维度。虽然现阶段中国社会政策尚处于初步发展阶段，但是作为一种基本取向已经确定不移。
2.建构了社会政策的基本体系。改革开放以来，中国社会政策的基本体系从过去依附于经济政策到逐渐形成独立的社会政策体系；从改革前的企业—国家模式转化为政府主导下的社会化模式，形成了由政府、企业、社会和个人共同负责的多层次的“混合福利”的模式；社会福利模式正在从普遍性福利转化到选择性为主的福利模式，专门针对贫困者的社会救助及福利服务明显增强。此外，中国的社会政策开始同国际上许多重要的社会政策接轨，许多内容开始参照、借鉴国外社会政策经验，认同“国际惯例”，而且开始加入许多重要的国际人权公约。如《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《关于难民地位的公约》、《关于难民地位的议定书》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》、《男女工人同工同酬公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》，即将加入《公民权利和政治权利国际公约》。
3.明确了社会政策的目标取向。在1978年以前的三十年间，社会政策的基本理念是平均主义和身份等级制，社会政策受益对象是带有极大抽象意义的社会整体，而不是无数个具体的社会成员。改革开放后，随着现代化进程和市场经济进程的推进，单位制现象逐步消失，身份等级制现象逐渐瓦解，个体人逐渐从社会整体中剥离出来，具体的社会成员成为社会政策的真正服务对象，个体人成为制定社会政策的基本立足点，重视民众的基本生活需求成为社会政策的重要内容。如通过社会再分配制度而达到维护社会公平的目标，通过为居民提供各种社会服务而达到改善生活质量的目标，等等。
4.建立了社会政策管理与运行机制。在改革开放前，中国的福利性社会事业按照“纯福利”的方式运行，主要体现在为机关、企业、事业单位职工提供带有福利性的收入保障和服务保障上。改革开放以来，中国社会福利改革从两个方向展开：一是将社会福利项目暗补贴变为明补贴；二是社会福利从政府主办走向政府与民间合办，逐步建立了社会化的社会保障和福利制度，建立了一套国家倡导资助、社会力量共同兴办的社会福利事业，以及与中国社会主义市场经济和社会发展相适应的社会福利管理体制与运行机制。其具体内容包括投资主体的多元化、服务对象的公众化、运行机制市场化、服务方式多样化和服务队伍的专业化等。
三、中国社会政策的发展趋势
社会政策在社会主义和谐社会建设中具有不可替代的作用，科学发展观、和谐社会、社会建设等新的治国方略和发展战略的提出，凸显了社会政策的意义，中国即将迎来“社会政策时代”[1]。从总体上看，中国社会政策的发展具有以下趋势：
1.探索中国特色的社会政策模式。政策模式的产生是一个学习的过程。在过去的三十余年来，中国不仅从西方国家的政治和经济发展中获得了宝贵的经验教训，还从文化传统相似的东亚邻国的发展模式中吸取了有益经验。在此学习过程中，中国社会政策不仅受到国家自主性的影响，也受到来自社会结构和不同人群社会参与的影响。因此，在中国社会政策的建构中必然蕴涵了中国特色社会政策的思考。
随着不平等、贫困和发展不平衡等问题的显现，社会政策在经济和社会发展中的重要性也愈加明显。社会政策的发展还需朝向发展型社会政策的战略方向思考。在当前状况下，中国政府社会政策考虑和实施的核心原则是保基本、广覆盖和可持续，但在未来，这一制度要随着经济社会发展水平的不断提高作出新的调整，真正建立一个全民统一的社会福利制度。在构建社会主义和谐社会的目标下，各级政府将更加重视社会政策的发展，一方面通过制定和实施各项社会政策去解决当前的民生问题与调节社会利益矛盾，另一方面要通过社会政策行动去加强长期性的社会建设。
2.明确社会政策的发展目标。随着经济改革的深化和社会主义市场经济体制的逐步建立，我们确立了以人为本的社会政策价值理念，实现了社会政策目标从服务于经济改革到服务于人的转变。下一步社会政策的发展则会着眼于更高层次和更长远的目标，即以构建社会主义和谐社会和提高生活质量，建立一个高效、充满活力，又体现公平和平等的社会。同时，社会政策的具体发展目标也应该从保障基本需要向提高生活质量方向发展，包括普遍提高人们的社会生活质量、促进社会公共事业发展，以及缩小阶层差距和提高各阶层群众的社会满意度，并在此基础上构建保持社会稳定的长效机制。
3.优化社会政策的基本原则。首先，充分体现社会公平的价值理念，积极探索公平与效率的“共赢机制”。在设计、制定和实施社会政策的过程中，社会政策应充分体现其价值理念，如平等、公平、正义、权利、自由等。其次，积极协调市场机制与社会政策机制的关系，确立“以生活质量为目标，以市场机制为手段”的社会政策模式，在社会政策和其他社会福利制度中合理利用市场竞争机制，既防止市场竞争机制的不足，更应避免市场机制的滥用。再者，积极探索合理的政府、企业、个人与民间组织的责任分担关系，推进“社会福利社会化”的发展。最后，大力加强农村社会服务体系建设，缩小城乡之间福利水平的差距；建立城乡之间、地区之间的政策协调；逐步建立起城乡统一的社会政策体系。
4.加强社会政策领域中的行动。社会政策是一个由各种具体的政策行动构成的行动体系。社会政策行动从一开始就具有解决社会问题的意义。目前，中国已进入一个新的、全面的社会转型时期。社会转型在优化社会结构、增强社会活力、促进社会加速发展的同时，也带来了许多的社会问题。社会问题存在于众多的社会领域，有着极其复杂的表现形式。所以，社会政策的重要性与社会问题的增多和复杂化有着密切的关系。因此，政府在解决社会问题、对社会生活各个方面进行干预、从各个方面向社会成员提供社会服务时，应形成广泛的社会政策行动体系，针对具体的社会问题题，从社会保障、公共卫生、医疗服务、教育服务、住房政策等领域推进社会政策的制定和实施，在发展中探寻最佳的优化政策方案和可行性技术策略。
*本文系2010年度国家社会科学基金重点项目“中国本土社会工作的制度构建与创新发展研究”（10ASH015）的阶段性成果。
［参考文献］
[1]王思斌．社会政策时代与政府社会政策能力建设[J].中国社会科学，2004(6).
［收稿日期］2010－05－26
标签：社会政策论文; 社会支持论文; 社会问题论文; 公民权利论文; 经济建设论文; 社会福利论文; 经济学论文; 经济论文;