论公共行政与公共管理的区别与互动，本文主要内容关键词为：互动论文,公共管理论文,区别论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自公共行政诞生以来的100多年里，它一直是政府管理的主要形式。进入20世纪70～80年代，一场声势浩大的新公共管理改革运动，又使一种具有新特色的公共管理模式凸显于世。然而，在历史继承与时代发展的双重作用下，新兴的公共管理理论与传统的公共行政之间既有相互竞争的对立关系，又具有内在的必然联系并形成能动的互动关系，这种错综复杂的关系无疑会给我们的改革带来极其重要的启示。
一、公共行政与公共管理关系面面观
无论是理论上还是实践上，在公共管理获得足够重视之后，学者们不得不承认它做为公共部门管理的最新模式的存在。但在论及公共管理与传统公共行政的关系及公共管理如何从公共行政发展而来之时，学界的争论似乎方兴未艾。综合起来，大致有4种观点。
第一种观点认为，公共管理等同于公共行政，二者有细微差别，没有实质区别。美国当代著名行政学家，Syracuse大学Maxwell学院梅戈特女士认为，公共管理与公共行政在本质上没有区别，而他们之间的细微差别在于：从行政价值方面看，传统公共行政注重的是效率，而现代的公共管理除了效率以外，还注重社会公正与平等[1]。第二种观点认为：公共管理在某种意义上是回归了的公共行政。例如，瓦尔达沃斯基认为，将“行政”一词换成“管理”一词，实际上是将传统的公共行政学在公共管理的名目下复活了[2]。第三种观点认为，公共管理是公共行政的一部分或一个分支。奥特、海德和沙夫利兹等人认为，“它（指公共管理）是一套实用方法的艺术和科学，适用于公共行政的方案设计与组织重组、政策与管理规划、经由预算制度进行的资源分配、财务管理、人力资源管理以及项目评估与审计”(Ott,Hyde and Shafritz,1991,p.16)。有些学者甚至认为，公共管理是公共行政下面的一个较低层次的技术性领域。例如，格雷厄姆和海斯宣称，公共管理是公共行政学中的一个涉及技术和方法的子领域，公共管理学者“关注的是效率、责任、目标实现以及许多其他的管理和技术问题”(Graham and Hays,1991,p.13)[3]。第四种观点认为，公共行政与公共管理是两个相互竞争的模式。如澳大利亚著名学者休斯认为，公共管理与公共行政无论是词语含义还是理论基础都是不同的，“行政”的职能比“管理”狭窄[4]。在国内，持有这种观点的学者指出，自公共行政学诞生以来，产生了3次大的范式转换，先后经历了传统公共行政、新公共行政和公共管理3个阶段。
笔者认为：公共行政与公共管理二者呈现着错综复杂的关系，归纳而论，无非是区别与联系两种关系。下面分别作简要的阐述。首先研究二者的相异关系。
二、公共行政与公共管理的区别析
笔者认为，区分公共行政与公共管理，既可以从分析这两个基本模式的历史渊源出发，也可以从廓清这一对基本概念的内涵和外延入手。因为，在公共行政发展一百多年历史中，因为应用环境不同而使基本概念出现所谓“语义丛林”的现象并不少见。基于此，笔者的观点是：
首先，在广义上，公共行政和公共管理二者是相等的，都可以理解为公共部门对公共事务所进行的管理活动（主要是包括政府公共管理）。也就是说，二者的外延是一致的。学界所称的公共行政，有狭义和广义之分。前者指政府对自身事务的管理；后者指政府对包括自身事务在内的整个社会的管理。同样，一般人们所讨论的公共管理，亦可以认为只是行政学意义上的概念。其实，在最广泛范围内，公共管理也可以分为宏观、中观和微观3个不同的层次[5]。宏观层面的公共管理，指的是政治学（价值）意义上的公共管理，即政治学所研究的国家治理或政治管理。例如，孙中山先生说，“政就是众人之事，治就是管理，管理众人之事就是政治”[6]。可见，管理公共事务是政治的本义，就是政治层面的公共管理。中观层面的公共管理是我们所谓纯粹意义上的公共管理，即与政治统治相分离的公共管理活动。在政治／行政二分法下，公共行政或公共管理，都是公共部门管理的具体模式。在微观层面上，公共管理重点是解决管理技术和方法问题，新公共管理更多地在这一范畴内体现出来。我们通常所说的公共部门与私营部门的管理具有相通性，大概也是基于这层意思而言的。
其次，公共行政和公共管理在狭义上被用来指公共部门管理的两种不同模式。一方面，理论界倾向于把公共行政看成是政府为主体的管理活动，在国内也被称为行政管理。因此所谓公共行政是指政府对国家、社会及自身事务所进行的一系列管理活动。由于公共行政是政府独特的管理活动，它必然与政府的本质特性密不可分。有学者指出，“作为一种特殊形式的管理，行政是与国家的产生联系一起的，是有了国家才出现了行政。即所谓行其政事”[7]。由于现代政府是公众权力的执行者，承担着建立在委托—代理关系上的管理人角色，因而如何保持公众权力行使的合法性及公众利益最大化是政府管理或公共行政必须考虑的问题。公共行政欲达到上述目标，在管理中体现政府公共部门“公共性”就是核心要素。事实上，无论从公共行政主体还是管理手段上看，公共行政的本质必然是“公共的”管理活动。另一方面，“公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求，对涉及公众利益的各种社会事务所实施的有效管理。它强调的是政府的社会管理和公共服务职能，而弱化了政府的政治统治职能”[8]。因此，公共管理的着眼点应该是社会事务的管理，社会性是公共管理的内涵。原因在于：第一，公共管理主体的社会性内涵。公共管理的主体是国家、政府和社会公共组织。国家存在于社会之中，以社会的存在为基础；政府是国家的伴生物，政府的生命力来自于它的社会服务作用；社会公共组织本身就是社会自我管理、自我服务的组织。第二，公共管理对象的社会性内涵。公共管理的对象就是社会（广义的社会）公共事务，而公共事务的公共性和社会性在这里是同义语。第三，社会性是公共管理活动和过程的共同性内涵和基础性内涵[9]。基于此，国内有学者认为，“推行公共管理实践的发展，开展公共管理的理论研究，更大的意义在于推进公共管理社会化”。
三、公共行政与公共管理的互动关系探
公共行政与公共管理的关系是对立统一关系，即既有差别性又有统一性。就现有研究状况而言，重差别轻同一，甚至有只讲差别不论联系的片面性。为了有利于从理论与实践上正确把握二者的全面关系，在阐明了二者区别之后，应着重阐述它的互助性，即二者的相互贯通性。
1.从公共行政到公共管理
自威尔逊以来，公共行政一直是政府公共部门管理的主要理论。在其100多年历史中，经历了从传统公共行政学到新公共行政学的形式变革，也充满了管理主义与宪制主义谁占主导地位的争论。然而，作为20世纪70年代末席卷全球的行政改革浪潮及其理论基础的新公共管理，构成了对公共行政特别是传统的行政理论的极大冲击。一种新的公共部门管理形式——公共管理取代公共行政成为新的有效的公共部门管理理念。回顾20世纪70～80年代世界各国的行政改革，重点内容或主要诉求体现在：第一，重新认识公共部门效率的决定作用，并把传统的效率观扩展为包括效率、效果、绩效(3"E")在内的全方位绩效管理观；第二，追求一种公私合作，政府与社会力量互动的治理模式，强调公共行政的二元分野，即政府公共政策化和事务管理社会化；第三，把公共行政的责任置于影响甚至有时可以决定公共事务管理效果的重要地位。应该说，这种带有强烈市场化取向和管理主义色彩的公共部门改革运动，以及由此而来的新的公共管理理论的确把传统的公共行政理论推进一步。尽管某些方面可能是一种回归，譬如对效率的钟爱自公共行政诞生时就存在；对公共行政的二元分野，实际上是类似重提政治／行政二分法，如此等等。公共行政作为一种指导公共部门管理的理论，必须随时代的发展而改革进步，否则便无法在日新月异的改革实践中起引导规范作用。
从公共行政到公共管理的发展，绝非像有些人认为的只是概念游戏。现在看来，它起码有两个方面的原由或意义。首先，由于公共部门管理的生存环境的变化，导致从公共行政向公共管理的转变。公共行政不是封闭的理论体系，它时刻受到并影响外界环境。20世纪末，在发达的市场体系和先进的私营部门管理理念共同映衬下，占据社会主流地位的公共部门管理却差强人意：效率低下，机构臃肿，缺乏活力等等，以及由此而来的财政危机、管理危机、信任危机等都迫使人们重新审视公共行政的管理理念和方法。于是，强调走向市场，向私营管理学习以及注重管理的效果与责任等新的管理方法构成了新的公共管理理论的核心。与此同时，公民社会日益成熟，社会自我治理的要求更加强烈，公民社会自治能力也获得强化，这为建立新的多元化的管理模式奠定了基础。但是，由于公共行政的政治取向，使得这种自治受到一定程度的抑制。因此，社会管理寻求一种能够容纳更多治理主体及其参与机制的新理论，这样，新模式的产生就顺理成章了。
其次，从公共行政向公共管理的转变，体现了公共部门管理理念的概本变革。公共行政首先是作为政治学的分支学科出现的，它不可避免地带有特权意识。传统上认为公共部门管理是自上而下的过程，管理的程序是经过规范性界定和有原则可循的。因此，公共行政体现了权威和层次性。更进一步，它折射出决策与执行的分离，执行与管理的脱离等一系列现实问题和矛盾心态。社会性是公共管理的基本内涵。与公共行政相对照，公共管理把重心放在社会之中，把管理寓于社会之内。无论是国家、政府还是社会自治组织，他们都是社会性的组织；无论是国家公共事务、政府公共事务还是社会公共事务，都是社会性公共事务的有机组成部分，社会性都是它们的共同特征。因此，公共管理推崇多元互动的治理机制，把社会性问题的解决作为自身的主要任务。现代公共管理就是要追求一种开放的思维模式，力求动员一切可以调动和利用的力量，建立起一套以政府管理为核心的，以多元互动为特征的，以公民社会为背景和基础的管理体系。正是这种以开发社会为基础的管理理念和方式，才使得公共管理形式受到世界各国的推崇，成为继公共行政之后的公共部门管理的新选择。
2.公共管理要体现公共性
唯物辩证法告诉我们，对待任何问题都要坚持一分为二的观点，特别是在探讨关于政府管理的理论与方法的重大问题上。当前，在论及公共管理时，一种不太科学的态度或方法是，片面强调公共管理的经济学和管理学基础，追求市场化改革和一般管理方法的运用，其结果可能会偏离公共管理的公共本意。诚然，在公共管理发展史上，它始终摇摆在政治或宪制与管理两种价值取向之间，在不同时期各有侧重。但是，从根本上说，公共管理作为一种表征公共部门尤其是政府部门的管理活动，它与一般管理有本质性差别，不能把它等同于一般管理范畴。从概念的内涵角度说，这就是公共管理的“公共性”。它集中在公共管理主体即公共部门的“公共性”，管理手段即公权力的“公共性”，价值观即公平、正义的“公共性”，管理目标即公共利益的“公共性”等4个方面[10]。
公共管理由“公共的”和“管理”两部分构成，在笔者看来，他们的逻辑关系是：公共管理立足于“管理”，但本质上要体现“公共性”。“公共性”强调公共管理的目标是公众的利益、服务于最广大公众为宗旨，代表某种规范性的价值追求。因此不可避免地把公平、正义和把社会伦理道德纳入自己的视野；“管理性”表达了公共管理的一般特性，表明它是一种旨在追求效率的，有技术性、定量性、规范性的社会管理活动，因而与一般的管理活动有着基本的相通性。这要求公共管理必须讲求对管理一般原则和技术方法的掌握和运用，以获取管理效益。因此，我们主张“公共性”和“管理性”是全面解释公共管理概念或活动不可或缺的一对概念，公共管理的“公共性”是公共管理的本质属性，它使公共管理与一般管理有所不同；“管理性”则是公共管理的一般特征，它表明公共管理存在的基础是管理的一般原理与方法。总之，公共管理是公共性与管理性的二者相互贯通的辩证统一。
公共管理要讲“公共性”，既是理论本身的要求，又是实践发展的必然。笔者认为，在阶级社会或存在着阶级与阶级斗争的社会里，强调公共管理的公共性丝毫无损其政治性内涵。因为历来国家、政府都是具有鲜明的阶级性、政治性的，即使是一般社会组织，也带有或多或少的政治特征。如果公共管理不讲政治，背离公共性，也就丧失了自身的本质特征，变成一般的管理理论，而不再成为公共管理了。在实践中，更大的危害表现在于：由于不讲公共性，不科学区分不同国度公共性的相异性，在共同管理的抽象思维中，简单地照搬照抄，在改革中片面强调市场化与管理主义，使得公共部门一贯秉承的公平、正义、责任意识等道德伦理观念等和必要的规制限定作用大为削弱，导致政府公共部门本应具备的公共性、规范性的价值观丧失。其结果只能是误导而非引导。为此，在大胆引用新的公共管理理论方法同时，重建其规范性价值观，提醒不要忘掉公共性是十分必要的。
从实践角度说，西方公共管理改革中对“公共”涵义研究和把握比较明确，目前更多强调的是管理方法的改变，即把企业的管理机制与市场机制引入政府管理领域。而我国，除了引入企业管理机制与市场机制外，更主要的工作是明确政府的管理职能范围应只限于管理公共事务，对非公共事务要敢于放权并且敢于承担责任，做到尽职尽责；在管理主体上必须让社会组织与公民力量广为参与，正确地体现社会自治和民主。鉴于这方面我国有许多问题还没解决好，因此，强调管理的“公共性”，更有其现实意义。