公地困境与制度分析：中国研究生教育管理体制渐进改革，本文主要内容关键词为：公地论文,管理体制论文,中国论文,困境论文,研究生教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国研究生教育管理体制改革是通过一系列渐进政策调整来推动和实现的。渐进政策调整是指根据对政策实施情况的监控信息和评估结果，对某项现有政策中不适应新问题、新环境的政策目标、政策工具、政策主体和政策目标群体等相关要素进行局部增删、修正或更新的过程，它是政策运行过程的一个重要阶段。相对于激进调整而言，渐进调整是我国常见的一种政策调整现象，研究生教育管理体制改革就是如此。长期以来，作为政策目标群体的大学呼吁政府尽快落实大学自主权，但有关教育主管部门(以下也简称“政策部门”)多是坚持渐进式的改革。这就使寻找渐进改革约束条件及其应对策略并作出理论解释，成为一个具有重要理论意义和实践价值的研究课题。本文以制度理性选择理论为研究视角，以1985-2005年我国研究生教育管理体制改革的政策过程分析为案例，通过理论导向的经验研究路径①，以大量的政策过程当事人访谈、领导讲话及政策文本等为第一手经验资料②，对“乱象”约束下的渐进政策调整现象进行理论解释与理论建构。
一、“乱象”约束下的渐进政策调整：问题的提出
1978年，我国经过十年“文革”中断的研究生教育恢复招生，并在发展初期逐步建立起中央集中管理的教育管理体制。为扩大高校的办学活力和积极性、创造性，更好地适应教育和经济社会发展的需要，同时也减轻国家有关部门的管理压力，从1985年推荐硕士生免试入学试点开始，国家对学位授权审核制度、硕士生入学考试制度、招生计划体制等中央统一管理的体制逐渐进行了以权力下放和管理手段多样化为基本趋势的调整、改革和完善。[1]
研究生教育管理体制改革实际是公共教育资源配置模式的一种转变，其政策内容调整主要体现为四个方面：(1)资源配置的政策目标上，在保证教育质量、维护教育公平等核心价值目标基础上，增加了扩大办学自主权、提高办学活力和社会适应性等新的价值目标；(2)资源配置的政策工具上，从计划控制和直接行政管理的国家集中管制手段，逐步转变为学校自主办学、自我管理的自愿性手段与国家宏观调控及行业相互监督等多样性手段有机结合；(3)资源配置的政策主体上，从单纯由国家有关部门配置逐步转变为地方政府和学校参与配置；(4)资源配置的政策目标群体上，从少数大学逐步过渡到多数大学乃至全体大学。可见，研究生教育管理体制改革的核心，实际是对部分公共教育资源的配置从过去国家集中配置模式向大学自主配置模式转变，大学自主配置又可分为大学自主管理和行业联合自治两种基本类型。因此，研究生教育国家集中管理体制改革的过程，也就是研究生教育自主管理模式生成的过程。
从研究生教育管理体制变革的政策过程看，政策部门一般都是按照“积极稳妥”、“摸着石头过河”、“过程学习”等决策原则和决策方法，逐步调整政策目标及其实现工具、逐步放宽政策目标群体的范围，一些重大政策的调整通常要进行一次甚至多次政策试点。如：从1993年到1999年，博士生指导教师审批权历时7年才从教育主管部门完全下放到学位授予单位；而开始于1985年的硕士生入学考试改革至今仍在持续的探索之中。可见，有关研究生教育管理体制的政策在较长时间里呈现为一个缓慢的调整过程。那么，是什么原因促使政策部门选择了这种渐进调整的政策制定模式？换言之，研究生教育自主管理模式的生成机制是什么？
经验研究发现，导致研究生教育管理体制渐进改革的原因是多方面的，其中“怕乱”是政策部门长期存在的一种决策心理，它深刻影响着政策部门的政策选择。以博士生指导教师(以下也简称“博导”)审批权下放为例，一位前国务院学位委员会办公室负责人认为，“怕乱”是1993年博导审批方式改革采取政策试点的重要原因：
在博导审批权下放这个问题上是有争论的，包括学位办内部也有争论。在主张下放的观点中，有的主张下放快点，有的主张慢一些。还是怕乱，很担心这个事情。当时我们是非常非常慎重的。
时任国务院学位委员会学科评议组成员的一位专家认为，当时政府确实存在“怕乱”的心态。对此，他表示理解：
咱们国家处于这样一个国情：权力要是下放快了就会乱。因此，只能是一个逐步过程，先在部分研究生院，然后到省里，再到所有单位。学位办的这个做法也是怕乱，怕出现一些不规范的东西。
政策部门所担心的“乱”，指的是权力下放后，一些高校在自主办学、自我管理中为追求自身利益最大化而采取的不规范行为所导致的无序竞争局面。大学可能采取的不规范行为大致有四种类型：(1)降低标准，即放宽学生入学、培养和毕业等人才培养工作或博导遴选、学位点设置等研究生教育相关工作的标准；(2)盲目扩张，即不顾基本条件和市场需求，设法多聘博导、多设学位点、多招学生等；(3)弄虚作假，即以欺骗的手段招收学生、申请学位点等；(4)以权谋私，即以公共权力为私人谋取利益。这些不规范行为将导致一系列教育问题，如人才培养质量下降、教育公平受损、学位贬值、毕业生人数过多和就业困难、学校社会声誉受影响等。同时，还将影响我国长期在国际上建立起来的学位声誉。这些都是政策部门和大学所不能接受的消极政策结果。
可见，担心大学采取不规范行为而导致无序竞争并引发一系列教育问题，是政策部门采取渐进政策调整模式的一个重要原因。那么，为何政策部门担心权力“一放就乱”？是否有可能“放而不乱”？在“放”与“乱”之间，是否存在一种关键的约束条件③？它对渐进或激进的政策调整模式选择产生什么影响？
二、制度理性选择：渐进政策调整研究的新视角
对政策现象的理解和认识，需要理论特别是政策过程理论的正确指引。制度理性选择(institutional rational choice)④被认为是近三十年来西方发展最为完善的一个政策过程理论。同时，它也是对“乱象约束下的渐进政策调整”最具解释力的一种新的研究视角⑤。
(一)制度理性选择理论的一般框架
制度理性选择理论内部虽然存在一些差异，但“它们都聚焦于制度规则如何改变受物质自利推动的特别理性的个人行为”，[2]这一组分析框架包含了三个关键要点：(1)人们是主观理性的；(2)人们的行为受到制度规则的强烈影响；(3)人们试图影响制度规则以改变其他人的行为。[3]可见，理性选择制度主义在“制度和行为之间建立起了一套精美的概念框架”，它将“我们的注意力引向了行动者之间的策略性互动(Strategic Interaction)对于政治产出的决定性作用，并以制度来理解各种结构性变量的作用，运用策略性算计与制度分析相结合的方式来进行政治分析”。[4]
理性选择制度主义倾向于将政治看成是一系列集体行动的困境，即当个体为最大限度地满足偏好而采取行动时，就很有可能在集体层面产生出“次优”的后果。经典的例子包括“囚徒困境”、“公地悲剧”以及出现类似问题的其他政治情形。[5]公地悲剧理论由加勒特·哈丁1968年在《公地悲剧》一文中提出。哈丁当时主要是讨论人口增长如何控制的问题，认为如果每个人都坚持自由生育的权利，最后将会导致人口的大量膨胀，哈丁称此为“公地的悲剧”。为了说明公地悲剧的发生机制，哈丁设想了一片对所有人都开放的公用草地被过度使用的情况，认为在一个信奉公地自由的社会里，每一个追逐个人利益的人的行为最终会使全体走向毁灭，公地自由会毁掉一切。[6]因为牧民增加放牧的收益归自己所有，而成本则由牧民共同承担(而且是事后延期支付)，并且个人没有权利和能力制止别人多放牧，只好眼睁睁地看着自己亲手把草地推向枯竭，这正是发生公地悲剧的逻辑所在。
“公地悲剧”理论提出后，被人们广泛用来比喻类似公用草地等稀缺公共资源过度使用的现象，并被称为“公地困境”模型。“在一个特定的制度激励结构中，自利的个体将以一种与他们的集体利益相矛盾的方式来行为，这一类型的社会问题被人们称之为‘公地困境’”。[7]公地困境实际是对产生公地悲剧可能性的一种隐喻性假定，即当许多人共同使用一种类似公用草地那样面向所有人开放的稀缺公共资源时，个体往往存在追求自我利益最大化的机会主义行为动机，这将导致公共资源耗竭和公共利益丧失的集体非理性结果。这里，机会主义是指一种以别人福利为代价来提高自身福利的欺骗性行为，可采取从无关紧要或者是无意识的开小差行为，到精心盘算努力欺骗与之正发生关系的其他人等多种形式。[8]
“搭便车(free riding)”是机会主义行为的内在机制，它指的是分享另一参与人行动所获收益而不用为其支付成本。任何时候，一个人只要不被排斥在分享由他人努力所带来的利益之外，就没有动力为共同的利益做贡献，而只会选择做一个搭便车者。[9]与机会主义行为相对的集体行动，指的是“维护共同的或集团的利益的行动”[10]或者“采用协调策略以获得较高收益或减少共同损失的情形”。[11]因此，公地困境的核心问题，是由于个体追求自身
利益最大化的机会主义行为所导致的公共利益维护困难，即集体行动困境或集体行动难题。
那么，导致个体机会主义动机和集体行动难题的原因是什么？埃莉特·奥斯特罗姆的制度分析与发展框架可为我们带来启发。该框架提出了一个制度安排等因素影响下的行动者策略互动分析思路，它主要包括两个内容：一是行动情境-行动者分析，即分析“规则、自然和物质条件以及共同体属性如何影响行动舞台的结构、个体所面对的激励以及其结果产出”；[12]二是使用多层次制度分析，即把制度分为宪法规则、集体选择规则和操作规则三个层次，一个层次的行动规则的变更，是在较之更高层次上的一套“固定”规则中发生的。[13]按照这一分析框架，机会主义动机和集体行动难题是理性行动者之间在资源、规则和共同体属性等因素影响下进行策略性互动的结果。一般来说，资源属性、共同体属性和行动者理性具有相对稳定性，而制度则具有较强的可控性，因此成为策略互动的一个重要影响因素。
制度是激励或约束人们采取某种行动的一组行为规则，它既包括强制性的规则，也包括自愿性的共同规范。关于制度因素在影响和解决公地困境中的作用，隐含在奥尔森对人类集体行动难题所作的精辟假定中：除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，否则有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益，这就是集体行动逻辑。[14]集体行动逻辑使公地困境的隐喻性假定变得更加规范和完备，即增加了群体规模、激励或约束规则等限制性条件：除非人数很少或存在某种特定的手段，否则有理性的、寻求自我利益的个人不会采取集体行动以维护公共资源的可持续利用。这就引出了制度因素对影响和解决公地困境的重要作用：“解决公用地两难的关键问题是制度方面的安排必须能够改变激励结构，而且这种改变能够使足够多的人认为以合作的态度来保存公共资源是正确的。”[15]对此，人们已先后提出了五种制度安排，即国家集中管制、实行私人财产权、行业联合自治[16]、多中心治理[17]、选择性激励[18]等。
(二)制度理性选择理论对本研究的适应性和不足
根据理论预测与经验现象的初步比对结果，制度理性选择理论总体上对本文研究对象有较好的适切性：(1)公地悲剧理论为教育乱象提供了一个政策隐喻，而从公地悲剧理论中演绎出来的“公地困境”概念，则为充满乱象诱因的现实决策情境提供了一个隐喻性假定；(2)集体行动逻辑进一步为这一隐喻性假定加以规范化，即提出了“除非具有某种约束条件”这一限制性因素，从而为本研究引入了作为中介变量的“制度”因素，并提出了一种机会主义行为应对方案——选择性激励机制；(3)制度分析与发展框架为现实决策情境约束下的行动者策略互动提供了一个综合性的解释框架，并提出了另一个机会主义行为应对方案，即行业联合自主治理理论。
当然，制度理性选择理论对本文研究现象的解释也存在一些不足：(1)大学实施某项操作规则(自主管理规则)的预期行为策略对提供该规则的集体选择规则(公共教育政策)制定策略具有强烈影响，而制度理性选择理论主要关注集体选择规则制定对操作规则变革与实施的影响；(2)大学自主管理时的机会主义行为动机由其所面临强激励-弱约束的情境结构诱发，这难以用“规则、自然和物质条件以及共同体属性影响行动舞台结构以及个体所面对激励”的制度理性选择理论直接给出清晰的解释；(3)政策部门通过实施用来控制政策调整过程的渐进主义策略，来预防和控制政策调整之后可能引发的大学机会主义行为，而之前所提诸多制度方案基本都是针对政策存续状态下的机会主义行为来设计的。这三个理论预测与经验观察之间的“灰色”地带，为本文经验研究促进理论改进、修正和创新提供了可能性。
(三)本文的研究框架
本文将从政策行动者围绕利益关系的理性冲突出发，对政策行动者在特定激励-约束情境结构特别是制度约束条件下的策略性互动及其对政策产出的影响进行分析。
1.一个前提性假定：以利益冲突为核心的个体理性与集体理性。本文的基本分析单元是政策行动者，具体包括政策部门和政策目标群体，前者是提供、分配和监管公共资源的资源提供者和管理者，后者是提取、使用和占有公共资源的资源占用者。一般来说，政策目标群体中的单一个体，大多是追求自身利益最大化的功利主义者和机会主义者，而政策部门则是坚持和维护公共利益可持续利用的集体行动者，二者关系的实质是个体利益与集体利益的矛盾。追求自身利益的个体理性与追求集体利益的集体理性是政策目标群体和政策部门之间进行策略性互动的价值基础，这可以具体化为如下两个假设：
假设1：当许多人共同使用一种公共资源时，除非个体数量很少或存在某种制度约束，个体往往倾向于追求自身利益最大化，共同使用公共教育资源的大学及其管理者和教师通常也是如此。
假设2：肩负公共资源提供和管理责任的集体行动者倾向于维护所有公共资源占用者的公共利益，作为公共资源权威性配置主体的政策部门就被赋予了这样的职责要求。
2.三个研究视角：策略互动及其情境与制度约束。以对政策行动者的不同理性假设为前提，借鉴制度理性选择理论，本文从以下三个研究视角对乱象约束下的渐进政策调整现象进行理论分析和解释。
自主管理与政策制定：双层次策略互动。制度理性选择理论强调对政治结果起决定性作用的策略性行为的作用，而且这种算计会受到行动者对其他行动者的行为期望的深刻影响。[19]在公共资源的提供和占用中，行动者之间关系存在两个制度层次上的策略性互动：一个是政策目标群体中个体行动者(大学)之间在利用自主管理规则实施提取、使用等资源占用行为时所发生的策略性互动关系；另一个是政策部门与个体行动者之间在制定有关自主管理规则的公共政策时所发生的策略性互动关系。其中，后者尤为重要。
激励-约束结构：政策行动者面临的现实决策情境。在公共资源提供和占用情境中，政策行动者个体面临实施机会主义行为的特定激励-约束结构。容易诱发机会主义行为的因素包括公共资源的属性、共同体属性或群体文化等。机会主义行为约束条件则包括制度、道德、舆论等，其中制度是关键因素。为预防、监督和控制个体的机会主义行为，促进公共资源的可持续使用，需要建立由政府宏观监管、大学自主管理、行业相互监督等有机组成的监控制度安排(以下也简称“监控机制”)。
目标监控与过程监控：个体机会主义行为的两种监控模式。在政策调整的情况下，对新政策实施中可能发生的机会主义行为可以采取两种监控模式：一种是目标监控，即在规划政策调整方案时，在作为调整目标的新政策中设计较为完善的监控机制，以对新政策实施时可能发生的机会主义行为进行有效监控为前提，一次性地实现政策调整目标；另一种是过程监控，即在难以有效实施目标监控的情况下，对政策调整的深度、广度、层次和速度等进行过程控制，通过多次渐进调整来减少和控制每次调整可能引发的机会主义行为，以逐步实现政策调整目标。一般来说，有效目标监控是激进政策调整的前提条件，过程监控则是渐进政策调整的一种策略。
三、制度理性选择视角的渐进政策调整
经验研究发现，研究生教育管理体制改革的主要政策产出，是一系列自主办学和自主管理规则，这些自主规则的目的是实现公共教育资源的优化配置。自主管理规则是学位授权学科和专业、生源等公共教育资源的一种配置规则，但其自身又是一种特殊的政策性公共教育制度资源。因为对于获得授权的大学来说，人们都可以自由使用这些公共教育制度去进行学科专业、教师、学生、教学活动和学位等各种市场性公共教育资源的提取和使用活动。但这种公共教育制度资源的有效而可持续利用，必须以存在更大市场需求、良好教育信誉、稳定教育秩序、持续资源供给等公共利益为前提。问题在于，获得授权的大学都可以使用公共资源、分享公共利益，但却可以不用支付或很少支付维护公共教育资源可持续利用的成本。这就会导致一些大学为追求自身利益最大化而采取搭便车、逃避责任甚至欺骗、以权谋私等不规范的机会主义行为，并因大学之间的无序竞争而导致资源耗竭、质量下降、公平受损、信誉降低、就业困难等各种严重教育问题，即出现了所谓的教育乱象。
上述由于大学追求自身利益最大化的机会主义行为而引发的集体非理性结果，恰如一种哈丁所说的“公地悲剧”：人们明知个体逐利行为将导致系列恶果却依然趋之若鹜。当然，政策部门所担心的教育乱象主要不是一种现实困局，而是一种预期情形。对这种预期情形的判断，来自于眼前充满机会主义行为诱因的现实决策情境，即所谓“公地困境”。因此，从制度理性选择理论特别是公地困境约束的视角分析，乱象约束下的渐进政策调整是持不同理性标准的政策部门与政策目标群体(大学)在面临机会主义强激励，但监控机制相对薄弱的特定情境下进行策略性互动的结果。这一互动过程及其约束机制有如下三个基本特征：
1.渐进政策调整是大学内部以及大学群体与政策部门之间围绕利益冲突进行策略性互动的结果，其中特别是大学机会主义行为动机对政策部门的渐进主义策略选择产生重要的影响和制约。一方面，大学存在竞争对手预期行为策略影响下的机会主义动机。一些大学认为，由于担心政策发生变化或回收，获得自主管理权的学校中，往往会有学校试图抓住政策机会大力提取教育资源、实行规模扩张，但却不愿通过采取控制教育规模、加强质量管理等行为来支付维护公共利益的成本。如果自己不这样做，就可能会因为今后政策变化或回收而失去学校发展和提升竞争力的机会。如果很多学校都作出这样的判断，就会引发群体性的机会主义行为动机；另一方面，针对大学可能存在的群体性机会主义行为动机及其各种消极的结果，政策部门通过采取三种渐进主义的政策调整策略，来促进公共资源的可持续利用和维护大学的公共利益：(1)预先约束策略空间，即通过逐步调整政策内容，以及在权力下放时要求学校根据国家原则性要求建立自主管理规则并报上级部门备案或批准，来预先减少大学实施不规范行为的机会和条件；(2)选择性激励，即通过政策试点对少部分大学进行利益、地位、声誉等有形或无形的正面激励和责任、纪律、处罚等约束，使这些大学能自觉克服机会主义行为，采取维护公共利益的集体行动；(3)多元监控，即利用政府的备案、总量控制、评估等宏观监管手段和专业学位教育指导委员会、研究生院院长联席会等机构的行业监督及大学的自我约束，对体制改革过程中的大学机会主义行为进行监督和控制。
2.大学内部以及大学与政策部门之间的策略性互动，是在机会主义诱因强激励和监控机制弱约束的特定情境条件下发生的。大学所处现实决策情境是一个充满机会主义诱因的公地困境，这些诱因主要包括：(1)公共教育资源属性，如稀缺性、利益实现功能、资源可置换功能及内在的“搭便车”机制等；(2)大学群体文化，如规模发展的价值取向、追求层次和地位的升格冲动、相互攀比的盲目心理、“对上负责”的政绩驱动等；(3)使机会主义行为得以顺利实施的条件和环境，即策略空间，包括自主管理所带来的自由裁量权等。面对这些强烈的机会主义行为诱因，政策部门一方面认为大学“缺乏有效的监控机制”；另一方面也担心政府“控制不了”大学的不规范行为。大学内、外部机会主义行为监控机制存在的不足主要是：(1)制度缺位，指一些研究生教育管理领域缺乏必要的监控机制，无论来自政府、行业还是大学自身；(2)制度脆弱性，指一些制度“虽然是有用的和有效的，然而在更广的场景中，其有用性和有效性却是值得怀疑的”。[20]如：有的学校也有自我约束机制，但一旦遇到强烈的利益诱惑时就难以自我控制；(3)制度逆向激励，指原本旨在发挥质量监控、公平维护等积极作用的国家宏观调控手段却产生了相反的机会主义行为激励功能。如：由于评估指标过于统一和强调量化而诱发大学相互之间的盲目攀比和过度升格冲动等群体的不良价值取向。政策部门认为，在这种强激励、弱约束的困境约束下，追求自身利益最大化的大学将可能采取不规范的机会主义行为，并最终导致各种教育问题，即发生所谓的教育“公地悲剧”。
3.政策部门所采取的渐进主义策略，是人们对大学在管理体制改革后可能发生的机会主义行为难以有效实施目标监控而采取的一种过程控制策略。面临上述存在缺陷的制度和政策环境，政策部门、大学和行业组织都难以一次性地建立起健全有效的监控机制。面对这种目标监控能力的不足，政策部门只好通过采取约束策略空间、选择性激励、多元监控等渐进主义策略，对管理体制改革的深度、广度、层次等进行过程控制，渐进地调整教育管理体制并逐步建立起相应的监控机制，以便将机会主义行为风险分散到每次的微小调整中。事实证明，政策部门通过实施渐进主义的过程控制策略，最终实现了管理体制改革的有序运行和改革目标的基本实现。对机会主义行为的这种过程监控策略，某种程度上可以说是针对目标监控缺陷而实施的一种替代性策略。
综上所述，在推进研究生教育管理体制改革时，政策部门之所以采取渐进主义的政策调整策略，其根本原因是人们(包括政府、行业和大学自身)对大学按照新制度自主管理时可能发生的机会主义行为缺乏有效的目标监控机制。针对公地困境压力和监控机制缺陷，渐进主义是政策部门一种较为成功的风险控制策略，它最终导致了研究生教育管理体制的渐进改革。
四、公地困境与制度分析：渐进政策调整的一个解释框架
从上述研究结论可以看出，“公地困境”概念无疑是对预期乱象的行动逻辑最为形象而贴切的一种隐喻性解释。但是，公地困境对政策调整模式的约束作用，根本上取决于机会主义行为监控机制的强弱。为了更好地揭示教育乱象的行动机制及其对政策调整的约束作用，这里对公地悲剧、集体行动逻辑、制度分析与发展等制度理性选择理论进行三个方面的整合、改造与提升，并引入一些新的变量，以期建立一个新的渐进政策调整解释框架：
一是进行理论整合。首先，将制度分析与发展框架的情境变量结构和层次分析法应用于公地困境及受其约束的政策行动者策略互动分析，这实际是对制度分析与发展框架和公地悲剧理论之间的一种整合；其次，将集体行动逻辑的规范性假设移植到公地困境概念中来，既将集体行动逻辑中的个体理性作为政策目标个体的前提性假设，又引入了集体行动逻辑中对个体行动策略的限制性条件，即监控制度。
二是进行变量结构改造并引入新变量。一方面，将制度分析与发展框架中行动者面临的规则、自然和物质条件、共同体属性三个情境变量拆分为个体机会主义行为的“激励结构”和“约束结构”两类变量；另一方面，引入了一个新的机会主义行为激励变量，即：使机会主义行为得以实施的“策略空间”。同时，还在行动者属性中增加了政策部门的集体理性假设。
三是突出原有分析框架中的部分变量。如：个体行动者在自主管理规则层面上的行为策略对政策部门政策制定策略所产生的影响；机会主义行为监控机制对政策目标群体与政策部门策略互动的影响等。
经过上述理论整合、改造和提升，本文尝试提出一个渐进政策调整过程的解释性框架，即公地困境与制度分析框架，它是关于公共资源情境诱因和行动者理性如何在监控机制弱约束的条件下引发行动者之间的策略性互动并导致渐进政策调整的一个通用术语(图1)。
图1 公地困境与制度分析框架的变量结构
经验研究发现，情境诱因、行动者理性、监控机制等共同构成对政策调整策略的多重约束，但这些因素的地位和作用存在差异。一般来说，行动者理性和情境诱因中的资源属性和群体文化是相对稳定的，但监控机制可以调整和改进，不同的监控机制可以发挥不同的激励和约束功能。同时，由自由裁量权而导致的策略空间可以由于体制改革和政策调整的力度大小而变化，权力下放越多，策略空间越大，反之越小。因此，本文把情境诱因和行动者理性列为自变量，把行动者策略互动及政策产出作为因变量，而把制约自变量对因变量影响程度并且具有一定可控性的监控机制作为中间变量。
自变量1：公共资源占用者面临的情境诱因。占用公共资源的个体往往面临各种诱使他们采取机会主义行为的激励因素，主要包括：(1)作为个体机会主义行为基础性动因的资源属性，如稀缺性、利益实现功能、可置换性以及搭便车机制等；(2)影响个体之间行为预期的群体文化，如共享价值观和行为信念、约定俗成的行为习惯或自觉遵守的共同规范等；(3)由外部政策和制度环境为个体提供并可以被个体用来实施机会主义行为的条件和机会，它包括自主管理带来的自由裁量权、政策文本不完善带来的变通性等。[21]
自变量2：公共资源提供和占用情境中的理性行动者。在公共资源提供和占用情境中，无论是提供和管理公共资源的政策部门，还是提取、使用和占有公共资源的政策目标个体，都是具有特定利益追求的理性行动者。一般来说，共同使用公共资源的个体倾向于追求自我利益的最大化，而政策部门则倾向于维护公共利益，追求公共资源的可持续使用。因此，政策部门和政策目标个体之间存在围绕不同利益目标的个体理性与集体理性的冲突。
因变量：政策行动者之间的策略性互动。政策行动者双方或多方之间就对方在特定情境下的行为及其结果进行预测，并根据这一预测决定自身行动计划的策略性互动过程，它在本质上是一种围绕利益矛盾的博弈行为。在公共资源提供和占用情境中，政策行动者之间存在两个层次上的策略互动：一是个体在提取、使用公共资
源时相互之间发生的策略性互动，二是政策部门及其他维护公共利益的集体行动者在提供、分配和监管公共资源时与资源占用者群体之间发生的策略性互动。两个层次的策略互动之间是一种相互影响、相互制约的关系。
中间变量：机会主义行为的监控机制。一般来说，占用公共资源的一些个体总是会存在机会主义行为动机。但是，政策部门是采取渐进调整策略还是激进调整策略，却很大程度上取决于机会主义行为监控机制是否健全和有效。如果难以在作为变革目标的新政策中直接建立和实施健全有效的监控机制，即实行所谓“目标控制”，那就只能对政策调整的深度、广度及速度等进行过程控制。由此，机会主义行为监控机制成为促使政策部门选择渐进调整模式的关键约束条件。
根据公地困境与制度分析框架中的上述变量关系，当现行政策出现局部失效时，政策部门要对备选政策方案的预期成本-收益进行评估，评估主要是分析政策目标群体所面临的公共资源提供和占用情境。如果政策部门认为政策目标群体面临机会主义诱因的强激励，但是对机会主义行为的监控机制相对薄弱时，就会认为政策目标群体存在追求自身利益最大化的机会主义行为动机，而这种机会主义行为带来的消极政策结果是政策部门维护公共利益的集体理性所不允许的。为了分散和规避政策风险，政策部门只好采取对机会主义行为进行过程控制的渐进主义策略，并最终将导致渐进式的政策调整。公地困境与制度分析框架表明，在相对稳定的行动者理性和资源属性、群体文化等情境诱因以及随政策调整力度加大而扩展的策略空间条件下，监控机制是影响政策调整模式选择的关键条件。
五、进一步研究的方向
本文经验研究所揭示的监控机制对渐进政策调整策略选择的决定性制约，是以研究生教育管理体制改革为政策案例的，这还需要其他类似政策案例的检验。同
时，还有一个非常值得进一步论证的理论和实践命题，即可以提出一个反论：一旦具备有效的机会主义行为监控机制，政策部门就有可能采取激进的政策调整策略，或者实行有选择性的激进主义策略，即将一项政策面向一个较大的政策目标群体进行重大或根本性的调整？如果可以采取这种策略，需要具备什么样的保障条件？
笔者以为，除非政策部门出于部门利益、认识观念、政策风格等其他因素而“不愿”改革，在政策部门决心推进改革且监控机制健全有效的情况下，激进政策调整特别是有选择性的激进政策调整是有可能的。这里，除有效监控机制外，还需要具备两个基本的保障条件：一是要增强政策部门与目标群体之间以及政策目标群体内部的互信，以双方或多方共同提供的可信承诺作为政策调整的良好信誉基础；二是要完善政策制定系统，改进政策制定过程，以提高政策调整方案的科学性、针对性和稳定性。当然，这需要在今后的研究中进行进一步的理论论证和经验证明。
注释：
①所谓理论导向的教育政策经验研究，是指以现有理论为指导，通过现场观察、访问和社会调查来搜集和分析教育政策过程经验资料的研究。这种研究路径既不是从理论到理论的纯粹推演，也不是从经验到经验的纯粹归纳，而是力求以理论为指导，将理论与经验融为一体，理论与经验资料互动、演绎与归纳结合。参见：陈学飞、茶世俊.理论导向的教育政策经验研究探析[J].北京大学教育评论.2007，(4).
②本文所使用的经验资料主要包括：(1)1978-2005年研究生教育管理体制改革的主要政策文本；(2)有关部门领导公开发表的讲话和个人工作总结材料；(3)对32位政策过程参与人、管理专家或其他利益相关者的13万余字访谈录音资料。
③本文将“约束条件”理解为变迁的阻力。动因和阻力是管理体制改革两个方面的影响因素。相对来说，激进改革的主要矛盾为动因显著，而渐进改革的主要矛盾为阻力甚大，研究中可以有所侧重，本文即侧重于后者的研究。
④又译为“制度性的理性选择”。见：保罗·A·萨巴蒂尔著，彭宗超等译.政策过程理论[M].北京：三联书店.2004：12.笔者认为，政策过程理论中“制度理性选择理论”的理论家族，应该是新制度主义政治学中的“理性选择制度主义”。理性选择制度主义的相关文献见：何俊志等.新制度主义政治学译文精选[M].天津：天津人民出版社.2007：75-124。本文在基本相同的意义上引用“制度理性选择理论”和“理性选择制度主义”的相关观点。
⑤笔者对中国期刊全文数据库、国家图书馆及北京大学图书馆等近十年里收录的期刊和著作进行了初步检索。检索发现，国内对渐进政策调整约束条件的研究主要出现在经济领域，如在盛洪主编的《中国过渡经济学》(北京：三联书店、上海人民出版社，1996)中就收录了林毅夫、樊纲等多位学者的相关研究成果。对渐进政治改革的约束条件，只有徐湘林的《以政治稳定为基础的中国渐进政治改革》(战略与管理，2000，(5))等少数几篇文章。对于渐进教育改革的约束条件，仅在康宁《中国经济转型中高等教育资源配置的制度创新》(北京：教育科学出版社，2005)、张琳《教育券制度的推行必须采取渐进式的改革思路》(山东社会科学，2007，(12))等著作或论文中有零星论述。但在上述有关成果中，没有发现以制度理性选择理论为指导对乱象约束下的渐进政策调整现象所进行的专题经验研究。
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