试析欧盟共同农业政策的改革，本文主要内容关键词为：农业政策论文,欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
欧盟共同农业政策（CAP）的历史几乎就是一部改革史。 改革的尝试从1968年就开始了，那时共同农业政策刚刚实施。这本身就说明政策有其先天不足，而在改革的过程中其进展之缓慢，改革计划之多也颇令人关注，以致于有人戏言，共同农业政策有两种类型的过剩：一种是产品的过剩，另一种是改革计划的过剩。出现这种现象的原因是什么呢？本文试图在此方面做一些探讨，除了考察共同农业政策历史上的各种改革计划，还将着重分析改革中的政治因素，即改革的内部和外部压力，左右改革进程的各种力量，尤其是各成员国对待每项改革的态度及其原因，以及各成员国对改革进程的影响，等等。
1980年前的改革
共同农业政策实施后暴露了很多问题：生产增长的速度超过消费增长的速度造成产品大量过剩，并导致农业开支庞大；共同体以进口征税和出口补贴为特征的农业贸易政策把外来产品排除在市场之外，而把大量农产品倾销到世界市场，使共同体和贸易伙伴之间关系紧张；共同农业政策支持少数人的特点导致了不同规模的农场之间、不同地区之间、甚至不同国家之间的差异；此外，还有环境问题和农业人口购买力低下等问题。从70年代开始，共同体受到来自各方的批评越来越多，改革的压力也越来越大。
1968年欧共体委员会负责农业的委员西科·曼斯霍尔特向部长理事会提交了“关于欧洲经济共同体农业改革的备忘录”。这份后来被称作“曼斯霍尔特计划”的备忘录认为，造成生产过剩和农民的收入低的根本原因在于农民太多，农场的效率太低。因此曼斯霍尔特提出了一个详细的计划，建议在1970—1980年间减少500万农业从业人口， 由共同体对他们给予补助，使效率高的农场得到充足的收入，从而减少对居高不下的市场价格的需求。曼斯霍尔特认为，这些结构改革措施一旦实施，由价格支持所引起的过剩现象会自动得到解决。
“曼斯霍尔特备忘录”遭到各国政府和农业组织的强烈反对。委员会提出可以创造8万个新的工作岗位来吸收大量分离的农业人口， 但各成员国政府都对此表示怀疑。而对可能面临的在1970—1980年10年间每年付出高达49.8亿计算单位的开支，各国大臣们都表示不能接受（注：《1968年共同体活动总报告》（General Report on the Activities of the Communities 1968），布鲁塞尔—卢森堡1969年版，第141页。）。我们知道，共同体价格政策的基础是各国协商一致，不是经济的合理性，而曼斯霍尔特计划从政治上说是“一块烫手的山芋”（注：丹尼斯·斯旺：《共同市场的经济学》（Dennis Swann,The Economics of the Common Market），企鹅出版社1992年版，第241页。），因此它的失败也就不足为奇了。曼斯霍尔特计划最后的结果是留下了三个指令，并于1972年得到部长理事会的批准。但这三个指令与曼斯霍尔特计划相比，已大有水分。《农场现代化》指令（指令72／159／EEC，1972）为帮助收入接近或低于非农业平均收入的农民实行现代化，提供相当于农业指导与保证基金25％的资金；《放弃农业生产和因结构改进而重新分配农业土地》指令（指令72／160／EEC，1972）为年龄在55岁以上的农民提供一次性的补助或年金，让他们离开土地；《社会经济指导改进建议》（指令72／161／EEC，1972）则帮助农民通过培训提高劳动技能或把劳动扩展到非农业领域来提高收入。在曼斯霍尔特计划及其后的三个指令之后，共同农业政策的价格支持仍毫发未损。到80年代初，农业保证与指导基金的保证部分一直占基金总数的95％，而指导部分所占比例寥寥无几（注：见《共同体农业状况，1975—1981年度报告》（Agricultural Situation in the Community:1975—1981 Reports）：《审计署年度报告》，（GCourt of Auditors,Annual Reports 1977-1981），1977—1981年。）。
在1973年和1975年分别提出的改革方案中，委员会坚持认为没有必要根本改变共同农业政策的市场与价格政策，现有的改革措施足以解决共同农业政策面临的问题（注：见《共同农业政策的改进》（"Improvement of the Common Agricultural Policy"），《欧共体公报》（Bulletin of the EC）增刊17／73，卢森堡1973年；《共同农业政策的评估》（"Stocktaking of the Common Agricultural Policy"），《欧共体公报》增刊2／75，卢森堡1975年。）。但委员会同意对共同农业政策进行改进，让农民分担生产过剩的开支，即“农民要为结构性生产过剩和日益强大的农业组织的协商机器承担一定的财政责任”（注：《共同农业政策的改进》，《欧共体公报》增刊17／73，第9页。）。共同体针对奶制品提出了一个具体的计划，即对牛奶生产者暂时征收2％的“共同责任税”。这一税种最终于1977年对奶制品生产者开始征收。
共同农业政策经过十多年的改革，仍然未伤筋动骨，其原因是复杂的。众所周知，在这段时间内，能源危机席卷欧洲，石油价格从1970年的每桶1.70美元飚升到1980年的每桶30美元。能源危机对西欧经济打击很大，高通货膨胀率与低增长率形成了一个新的经济现象，即“滞胀”。1973年共同体的失业率只有2.5％，1980年已上升为6％（注：麦克·特雷西：《1880—1980年西欧农业：挑战与回应》（Michael Tracy,Agriculture in Western Europe:Challenge and Response,1880-1980），伦敦格兰纳达出版社1982年版，第321页。）。 在这种情况下，各国都致力于解决各自的经济问题，任何激进的改革都很困难。
阻碍改革的另一个原因是大国中反对改革的力量很大，而支持改革的呼声太小。法国、爱尔兰、丹麦和荷兰等成员国从共同预算中获得利益，他们由于共同农业政策而使GNP分别提高了0.32％，8.80％，2.27％和0.93％（注：希尔：《共同农业政策，过去、现在与未来》（B.E.Hill,The Common Agricultural Policy,Past,Present and Future），伦敦1984年版，第98页。）。这些国家不想改变从共同农业政策中受益的地位，因而成为共同农业政策的坚定支持者，尤其是法国，价格支持是维持农民收入的重要手段，而法国强大的农业组织对法国政局和选举结果有重要的影响力，法国政府不愿得罪农民和农业组织，丧失选票，所以一直反对共同农业政策的改革。大国中只有英国是改革的坚定支持者，英国从19世纪80年代以来就是世界上最大的食品净进口国，传统的农业政策是对某些门类的生产者采取差额支付和直接补贴的办法，这与共同农业政策的价格支持政策是大相径庭的。共同农业政策的实施使英国成了一个净支出国，据估计，1979年英国对共同农业政策的净支出为11.06亿英镑，而另一个大的净支出国德国仅为0.59 亿英镑；英国因为农业支出而导致GNP下降0.59％，而德国仅为0.17 ％（注：希尔：《共同农业政策，过去、现在与未来》，第97—98页。），因此英国成为共同农业政策的一贯反对者和改革的坚定支持者。然而，它只是大国中唯一的支持者。德国虽然是一个大的净支出国，但价格支持政策刺激了生产的发展，农民尤其是大农场主从价格支持政策中获益，而且农民组织在国家的政治生活中地位举足轻重，甚至可以左右选举结果，因此德国政府不愿冒险减少农民收入，触动农民利益，从而丧失农民的选票。在德、法等国都反对改革的情况下，英国显得孤掌难鸣，不能形成足够的压力推动改革的进程。
80年代的改革
表1显示，从1982到1988年， 农业指导与保证基金在欧共体总预算中的比例从未低于60％，在1984、1985和1988年甚至超过了70％。在此期间，保证部分在基金中的比例从未低于95％，因此，农业方面的开支，尤其是市场支持的开支给了共同体预算很大的压力。这是80年代欧共体不得不改革共同农业政策的一个主要原因。
表1 共同农业政策的预算开支（百万欧洲货币单位），1982—1995（注：资料来源：《共同体的农业状况：年度报告》（Agricultural Situation in the Community）1980、1986、1990、1993和1994年，卢森堡。）
农业指导FEOGA在 保证部分 保证部分
年度总预算与保证基金 总预算中保证部分在FEOGA中在GDP中
(FEOGA) 的比例 的比例
的比例
198220705.813055.6
63
12405.695 0.4
198324807.616539.6
67
15811.695 0.5
198427208.819022.7
70
18346.596 0.6
198528085.120463.8
73
19744.296 0.6
198635174.122910.9
65
22137.497 0.6
198735469.223875.1
67
22967.796 0.6
198841120.928829.8
70
27687.396 0.6
198940917.827225.2
66
25872.995 0.6
199044378.928402.1
64
26453.593 0.7
199153823.134541.7
64
32385.994 0.6
199258857.035185.4
60
32107.591 0.6
199365268.538337.8
59
34748.191 0.7
199468354.637532.4
55
34768.993 0.6
199576526.139946.9
52
36972.592 0.6
1980年5月30日， 欧共体委员会应部长理事会的要求就农业和预算问题颁布了著名的授权令。委员会为此颁布了三个文件：《共同农业政策的反思》，《关于授权令的报告》和《欧洲农业指导方针》。委员会在《反思》文件中重申了采用“共同责任制”这一新原则的必要性，规定“（农产品的）财政责任分为两个阶段：第一个阶段由欧共体负责，第二个阶段则由欧共体和生产者按一定比例分担责任”（注：《共同农业政策的反思》（"Reflection on the Common Agricultural Policy"），《欧共体公报》增刊6／80，1980年，第13页。）。换句话说，保证体系不再是无限的了，而且，委员会认为新原则应该广泛实行。但同时委员会强调共同责任税不应挑战共同农业政策的基本目标，尤其是保护农民收入和农业对贸易平衡的贡献。委员会认为，“《罗马条约》所规定的目标——保证食品供应的安全，消费者满意以及提高劳动生产率和增加农民收入已经实现”，因此“既不可能也不想摈弃共同农业政策的机制……”（注：《关于授权令的报告》（"Report on the Mandate"），《欧共体公报》增刊1／81，1981年，第11页。）。
1984年牛奶配额
80年代最初几年过后，欧共体预算问题重又严重起来。如表1 所示，1983年和1984年的农业保证开支分别上升了27％和16％。共同体财源枯竭，解决预算危机已迫在眉睫，要求1983年6 月召开的斯图加特首脑会议拿出农业改革方案的呼声又高涨起来。
此时牛奶过剩成了所有产品中最为棘手的问题。1980年，仅用在牛奶出口补贴和干预收购的费用就高达4.752亿欧洲货币单位（ECU），占农业保证开支的42％（注：《1981年共同体农业状况》（The Agricultural Situation in the Community 1981），卢森堡1982年，第245页。）；到1983年，库存积压的乳制品超过欧共体所有库存产品价值的一半，1984年仅乳制品的开支就占农业指导与保证基金的32％。危机已经严重到了这样的程度：“要么对乳制品进行改革，要么共同农业政策崩溃”（注：H.W.莫耶、T.E.乔斯林：《欧共体与美国农业政策改革：政治与过程》（H.W.Moyer and T.E.Josling,Agricultural Policy Reform:Politics and Process in the EC and the USA），哈维斯特·惠特希夫出版社1990年版，第70页。）。
面对危机，委员会考虑了几种解决方案。第一种方案是提高共同责任税的税额，但提高税额会导致不同规模的生产者所承担的提高额不同，从而改变不同国家的获利情况，因此得不到所有国家的支持。第二种方案是降低于预收购的价格，委员会曾计算过，在1983年，要使牛奶生产减少4％，必须降价12 ％（注：格雷厄姆·埃弗里：《欧洲农业政策：进展与改革》（Graham Avery,"Europe's Agricultural Policy:Progress and Reform"），《国际事务》（International Affairs）第60卷，1984年第4期，第650页。），很显然，如此大幅度的降价会影响农民的收入，对很多国家来说都是不能接受的。因此第三种方案——牛奶配额就成了唯一可能的选择，因为实行配额既能控制生产又能保护农民收入，所以它最有可能被各农业组织和各国政府接受。
但牛奶配额的议案也仅仅以一票的优势在委员会获得通过。各成员国各有各的小算盘。只有德国明确表示支持，德国农业部长和德国农民联盟（DBV）都认为只有配额制能保护西德农民的收入（注：M.珀蒂等：《欧共体农业政策的形成：牛奶配额的产生与共同农业政策改革》（M.Petit et al,Agricultural Policy Formation in the European Community:The Brith of Milk Quotas and CAP Refrom），阿姆斯特丹：埃尔塞维尔1987年版，第53—62页。）。英国希望以降价的方式而不是配额的方式来解决问题，但也没有激烈反对。法国的农业组织意见分歧，原因在于法国西部尤其是布列塔尼地区乳制品生产发展很快，不能接受生产配额制；而法国东部尤其是山区的乳制品生产已陷入停滞甚至下降，对配额制可以接受。
1983年底在希腊首都雅典召开的首脑会议未能在农业预算问题上达成一致。上面已经提到，法国西部尤其是布列塔尼地区不接受配额制，法国总统密特朗因此认为法国公众不可能接受这个改革方案，所以对配额制投了反对票。
在雅典首脑会议之后，委员会加大了对部长理事会的压力。然而在1984年3月19—20日的布鲁塞尔首脑会议上，仍没有进展， 这一次是英国要求预算回扣和爱尔兰要求牛奶配额特殊待遇方面没有达成一致。最后，与欧共体历史上的许多谈判一样，在经过26小时不间断的争论之后，各国部长们于3月31日终于达成了最后协议。 最后的改革方案包括了牛奶配额、保证门槛、货币补偿额、价格和农业开支几个方面。
从最后的协议中，似乎每个国家都从中获益。西德赞成的牛奶配额得到了实行，而且削减9.8 ％的货币补偿额的损失以削减增值税的形式得到了弥补。法国争取到了对牛奶场实行配额而不是对单个农民实行配额。英国和荷兰控制农业预算和限制价格政策的要求得到了满足。当然，改革也取得了一些进展：继1981年在牛奶、谷物、油菜籽和半成品土豆实行保证门槛后，部长理事会把保证门槛扩大到葵花籽、硬质小麦和葡萄干三个品种；部长理事会最后确定了9840万吨作为5 年牛奶配额的基数，这是共同农业政策改革历史上第一个直接控制生产的措施；在共同农业政策历史上，理事会第一次决定降低以欧洲货币单位计算的共同价格，尽管考虑到绿色货币的因素，以各国货币计算的价格支持水平平均还上升了3.3％。
显然，牛奶配额的实施与其说是经济改革，不如说是政治妥协的结果。正如一些经济学家指出的，“生产配额有着众所周知的严重的不足”（注：格雷厄姆·埃弗里：《欧洲农业政策：进展与改革》。），如生产模式陷入僵化，生产效率和农业收入降低，农业部门不能通过结构调整来提高收入，等等。然而，生产配额制虽然不能算是一个很好的经济改革方案，却是在欧共体的决策机制下唯一能被各国接受的方案。改革的局限性是显而易见的，但改革也改变了欧共体农业保证无限制的原则，实施了共同责任原则，因此我们可以说这次改革的成功在于原则的成功。
1988年预算稳定器
牛奶配额并没有解决农产品过剩的问题，各种食品的过剩问题依然严重。1986年欧共体的牛肉过剩严重，委员会不得不租用停泊在鹿特丹港的冷冻船来储存过剩产品。1987年1月，为了处理过剩的食品， 部长理事会决定把过剩食品免费分发给老人，为此欧共体支出了5000万欧洲货币单位（注：丹尼斯·斯旺：《共同市场的经济学》，第243页注释1。）。如表1所示，在1984年牛奶配额改革一揽子计划之后，农业指导和保证基金的开支仍呈上升趋势，当年在共同体总预算中的比例为65％，1985年又上升到73％。不断增长的农业开支使1987年共同体的预算赤字达到40—50亿欧洲货币单位，并且“已经阻碍了欧共体其他部门的发展，耗尽了所有的可用财源……除非采取措施降低农业政策的开支或增加财源，否则在1988年的某一时候共同体基金有可能用完，欧共体将不能继续运转下去”（注：H.W.莫耶，T.E.乔斯林：《欧共体与美国农业政策改革：政治与过程》。）。如此巨大的预算压力使共同农业政策的改革在1987年变得比任何时候都要急迫。
另一方面，欧共体的主要成员国法国和德国都面临着重要的选举活动，这使英国降价15％的提议不可能实现。在德国，农民对选举结果有着重要影响。1984年决定实行牛奶配额以后，基督教社会同盟（CSU ）在欧洲议会的选举中失去了70.8万张选票，在1987年的大选中，基督教民主同盟（CDU）失去了25.4万张选票，其中有11 万张选票是在农村失去的（注：L.A.帕特森：《欧共体农业政策改革：一个三级游戏分析》（L.A.Patterson,"Agricultural Policy Reform in the European Community:A Three-level Game Analysis"），《国际组织》（International Organisation）第51卷，1997年第1期，第147页。）。1988年基督教民主同盟在巴登—符腾堡和石勒苏益格—荷尔斯泰因两个州面临选举，而在这两个州，农民的选票是至关重要的，“基民盟感兴趣的不是建立更有效率的农业部门，而是着眼于保住农民这个牢固的选举群体”（注：G.亨德里克斯：《德国与欧洲一体化，共同农业政策：一个冲突的领域》（G.Hendriks,Germany and European Integration,the Common Agricultural Policy:An Area of Conflict），纽约，伯格1991年版，第93页。）。因此大幅度的降价对科尔政府来说是不能接受的。
在法国，密特朗总统几个月后将面临一次总统大选。虽然法国当时已经成了净支出国，1988年法国对欧共体的净支出达到11亿欧洲货币单位。而且法国农民比德国农民效率高，吸收降价的能力更强，但是，“即便是一个保守的政府也不能超越法国的强大传统，即农业政策应该服务于社会目的”（注：H.W.莫耶，T.E.乔斯林：《欧共体与美国农业政策改革：政治与过程》，第92页。）。大选在即的法国政府对农业改革的态度我们不难预料。
在任何大幅度降价都成为不可能的情况下，稳定器的改革方案应运而生了（注：《缔造单一法案的成功——欧洲新边界》（Making A Success of the Single Act-A New Frontier for Europe），COM（87）100 final，第2页。）。1987年9月， 委员会向部长理事会提交了关于稳定器的详细建议，提议根据生产水平为每种商品设立一套专门的稳定器机制。如谷物，委员会建议的稳定器机制包括三个部分：第一，每年确定一个生产最高限量即最高保证额（MGQ ）作为每年价格一揽子计划的一部分；第二，当生产超过最高限量时实行降价机制，其中包括降价和额外的生产责任制；第三，委员会提议1988—1989年度谷物的最高保证额为155百万吨，降价限制在5％，共同责任税增幅限制在5 ％（注：《农业欧洲》（Agra Europe），1987年9月25日，P／1。）。
尽管委员会稳定器的提议受到了谨慎的欢迎，但部长理事会的谈判仍然十分艰难。各代表团在原则上都对控制农业开支表示赞同，但存在着许多分歧，尤其是在谷物问题上：首先是谷物的最高保证额问题，委员会提议1.55亿吨，而法国和西德希望是1.65亿吨。其二，关于控制生产的手段问题，英国和荷兰提议的大幅度降价遭到了许多国家的反对，尤其是西德，因为降价给农业集团带来的损失太大，法国更倾向共同责任税。为了弥补对委员会提议的反对，西德提议以土地闲置来代替降价。
在1987年12月5—6日哥本哈根欧洲理事会上， 各国只在新增以GNP为基础的第四财源和增加对地区、社会和结构政策的财政援助方面达成协议。又经过了艰苦漫长的谈判，终于在1988年2月13 日的布鲁塞尔首脑峰会上达成最后协议。关于谷物的最高保证额，最后确定为1988／89年度到1991／92年度四年间为1.6亿吨，介于委员会提议和法德提议的数量之间。超过这一最高限量的惩罚为降价3％，及新征收3％的共同责任税，这个数字也在委员会提议的5％和法德希望的2.5％之间（注：H.W.莫耶，T.E.乔斯林：《欧共体与美国农业政策改革：政治与过程》，第96页。）。
这是一次没有失败者的妥协。西德得到了谷物1.6 亿吨的最高保证额和仅仅3％的降价以及土地闲置计划，法国的情况与此类似。 英国和荷兰得到了限制农业开支以及对超量生产实行降价。地中海国家在地区、社会和结构政策的资助方面得到了增加。而委员会则得到了新的财政来源以推动欧共体继续向前发展。
到1988年稳定器的改革为止，欧共体委员会尤其是部长理事会并不想对共同农业政策进行激进的改革，他们只是在预算压力过大或财源濒临枯竭时对农业政策进行一些调整。这一点从改革措施的出台和实行可以十分清楚地看到，当预算压力有所缓和时，达成一致非常困难，每次都是不能不改时，才艰难地达成改革协议，因此这些改革都只是“预算驱动的改革”（注：S.坦杰曼：《1992年麦克萨里改革的分析评论》（S.Tangermann,"An Ex-post Review of the 1992 MacSharry Reform"），见K.A.英格森特、A.J.雷纳、R.C.海因等编：《共同农业政策改革》（K.A.Ingersent,A.J.Rayner,R.c.Hine ed.The Reform of the Common Agricultural Policy），麦克米伦出版有限公司1998年版，第18页。）。正因为80年代的改革都是在预算驱动下不得已而为之的权宜之举，所以“这些政策都是只治标不治本”（注：S.坦杰曼：《1992年麦克萨里改革的分析评论》。），不能真正解决共同农业政策所面临的问题。但80年代的改革又与80年代前的改革不同，无论是共同责任制、生产配额还是预算稳定器，都是对无限制生产的一种制约，它们标志着无限制农业保证体系的终结，代表了真正改革的开端。
麦克萨里改革
改革的压力
稳定器的改革结果并不令人满意。连委员会自己也认为，“稳定器政策并不是共同农业政策的根本改革措施，也不是改革的目标……这项政策并没有触及已经确定的根本问题，也就是说，农业基金仍与生产数量相称；这成了过量生产和情况恶化的永久动力。”（注：《共同农业政策的发展与未来，委员会反思文件》（The Development and Future of the CAP,Reflections Paper of the Commission），COM（91）100 final，布鲁塞尔，1991年2月1日，第8页。）1991年农业基金比上一年增长了20％，而且预计1992年会增加12.5％（注：S.坦杰曼：《1992年麦克萨里改革的分析评论》。）。不久，委员会发现“共同农业政策又一次面临着严重的危机”（注：《共同农业政策的发展与未来，委员会反思文件》。）。除了传统的预算问题外，这一次委员会还面临着前所未有的来自外部的强大压力。
欧共体与其他农产品出口国之间关系紧张已不是什么新闻，这其中不仅有美国，还有包括阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、斐济、匈牙利、印度尼西亚、马来西亚、新西兰、菲律宾、泰国和乌拉圭等农产品出口国在内的凯恩斯集团（Cairns group）。欧共体由于出口补贴的支持向世界市场倾销了大量的农产品，而其农产品价格比它的竞争对手们要高得多，“因此这些国家对欧共体和共同农业政策怨声载道”（注：A.巴克韦尔：《共同农业政策与世界贸易》（A.Buckwell,"The CAP and World Trade"），C.里特森、D.哈维编：《共同农业政策与世界经济：纪念约翰·阿斯顿论文集》（Edited by C.Ritson and D.Harvey,The Common Agriculture Policy and the World Economy:Essays in Honour of John Aston），CAB国际，第231页。），其中为首的就是美国。早在1981年，美国农业部长就表示美国“愿意尽一切努力来说服共同体改变其威胁整个世界贸易体系的农业补贴政策”（注：J.皮尔斯：《共同农业政策》（J.Pearce,The Common Agricultural Policy），伦敦，劳特利奇与基根·帕尔出版社1981年版，第121页。）1982年， 美国曾威胁要对欧共体采取报复性措施，措施之一就是把美国过剩的黄油卖给苏联，这对欧共体的黄油市场将是灾难性的，届时共同体的黄油将会堆积成山，无处销售。
多年来，类似的贸易争执在欧共体与其他农产品出口国之间从未停止。1986年长期以来对欧共体的怨气终于有了发泄的机会，美国率领关贸总协定（GATT）的缔约国把农业政策列入了乌拉圭回合的议事日程。1987年7月，美国向乌拉圭回合的谈判国提交了一个激进的“2000 年零议案”，提议在10多年的时间里取消损害农业市场的所有补贴，但“欧共体的回应只是把补贴冻结在现有水平”（注：S.伍尔科克、M.霍奇斯：《乌拉圭回合中的欧盟政策》（S.Woolcock and M.Hodges,"EU Policy in the Uruguay Round"），H.华莱士和W.华莱士编：《欧盟政策制订》（Edited by H.Wallace and W.Wallace,Policy-Making in the European Union.3rd ed.），牛津大学出版社1996年版，第310页。）。到1988年12月在蒙特利尔进行中期总结时，各国没有就主要问题达成任何协议，欧共体认为美国的提议根本不能接受，因为它威胁到共同农业政策的生存问题。
经过艰苦的谈判，欧共体作出一定让步，同意降低对农产品的支持，但仍与其他各国的期望相差甚远。1990年12月在布鲁塞尔举行的乌拉圭回合最后谈判中，由于在农业问题上不能与欧共体达成一致，乌拉圭回合的整个谈判不得不陷入停顿，共同农业政策已经成为关贸总协定的一个巨大障碍。据估计，乌拉圭回合的贸易自由化将增加全球福利2700亿美元（注：《贸易争执有待解决》（"Trade Rows Need to be Tackled"），《金融时报》（Financial Times）1993年12月21日。）。一旦乌拉圭回合谈判破裂，所有这些福利将化为乌有，而且欧共体将丧失在其他方面，如服务和知识产权等方面的利益。因此欧共体改革共同农业政策的压力在增强，改革又一次提上了议事日程。
麦克萨里改革
1991年2月， 欧共体委员会农业委员雷·麦克萨里签发了决心改革的著名的“反思文件”（共同农业政策的发展与未来）。“反思文件”列举了共同农业政策面临的问题，第一次指出“共同农业政策的现有机制不能实现《罗马条约》第39条规定的农业政策的目标。”（注：《共同农业政策的发展与未来》（The Development and Future of the CAP），CEC，COM（91）100 final，布鲁塞尔1991年，第3页。）此外，委员会详述了改革的目标，强调要让农民固定在土地上，农民作为环境的管理者的作用，以及鼓励生产粗放化等等。委员会宣称共同农业政策的单一市场原则、共同体优先原则和统一财政原则“必须按最初的意图实施”，这意味着要“纠正多年来的过剩现象”。对于直接援助措施，委员会认为“应该融入市场机构中以保证生产者收入”（注：《共同农业政策的发展与未来》，第12页。）。至此，委员会终于接受了直接援助措施。
以此为基础，1991年7月改革计划终于出台，其主要内容如下：
1.大幅度降低谷物的价格支持水平，使之接近世界市场的价格水平。共同体提议在3年内把谷物的价格降到每吨100欧洲货币单位，比现在的平均买入价低35％，其他农作物相应地降价；
2.农民的收入损失将由一个按面积支付的体系来进行补偿；
3.补偿是有一定条件的。小的农户，即年均谷物产量不超过92吨、土地持有量不超过20公顷的农户将得到全额补偿，超过这一界限的只能得到部分补偿，而且补偿与土地闲置计划挂钩（注：《共同农业政策的发展与未来，对委员会反思文件的后续报告》（The Development and Future of the CAP,Followup to the Reflections Paper），COM（91）258 final／3，布鲁塞尔，1991年7月22日，第9—16页。）。
麦克萨里改革计划还包括了一系列的配套措施。第一是农业—环境行动计划，委员会重申应充分认识农民在农村环境保护和风景保护方面的作用，应得到相应酬劳，并提议给参加此计划的农民以援助和补偿。第二是农用土地造林计划，委员会提出了一个新的农用土地造林补贴计划，对这些农民提供更多的援助和补偿。第三是通过提前退休进行结构改进，让55岁以上的农民在不领退休金的情况下提前退休，他们的土地要么不作农业用途，要么与其他土地合并，“以改进生产结构和保证经济效率”（注：《共同农业政策的发展与未来，对委员会反思文件的后续报告》，第33—36页。）。
这个改革计划的命运取决于各成员国对它的态度。1991—1992年的形势跟1988年改革时又不一样了，共同农业政策传统的支持国德国和法国对改革的态度已经大为改变。德国于1990年实现了东、西德统一，经济形势根本不能与1988年相比。在东德，长期以来农产品的生产者价格相对较高而基本食品的消费者价格却很低，而且很稳定。高生产者价格与低消费者价格之间的价格差价是由国家财政进行补贴的，1988年补贴达到了320亿东德马克（注：《欧共体与德国统一》（"The European Community and German Unification"），《欧共体公报》增刊4／90，第77页。），统一以后，这个负担转到了统一的德国政府身上。再加上其他的财政负担，德国政府面临着极大的财政压力。经济学家估计“即便除去给东欧的援助和欧共体的新开支，1995年德国公共部门总债务仍可能超过1800亿德国马克，这一数字超过GNP的50％， 而在统一前只占大约40％”（注：《经济学家》（The Economist）1992年4月4 日，第15页。）。面临着统一带来的财政危机，德国政府在处理日益增长的赤字时不得不调整自己对农业开支的态度。
法国政府从一开始就反对改革，认为补贴出口的急剧下降会导致生产和收入的大幅度减少，使农场数量减少并进一步削弱国内农业。法国的农业部门从共同农业政策中得到极大的好处，主要的农业组织全国农业生产者工会（FNSEA）和全国青年农民中心（CNJA ）都强烈反对改革，农民经常举行示威游行，法国政府当然不想冒影响社会稳定的险。但是，另一方面，关贸总协定会使欧洲国家受益，法国为了保持在欧洲的“核心”地位就不能与欧洲盟国拉开距离（注：P.J.爱泼斯坦：《超越政策共同体：法国农业与关贸总协定》（P.J.Epstein,"Beyond Policy Community:French Agriculture and the GATT"），《欧洲公共政策杂志》（Journal of European Public Policy）第4卷，1997年第3期，第360页。）。与此同时，法国的工业和金融部门、雇主联盟和雇员联盟、银行和保险部门都呼吁不应该因为法国谷物生产者的困难而影响法国长期的经济繁荣和国际政治关系（注：《费加罗报》（Le Figaro），1991年2月8日；1991年2月10日。）。在这种情况下，政府官员召集各农业集团领导人开会，告诉他们如果在农业问题上不能达成妥协，关贸总协定的协议就不能达成，就会引起国际危机，与此同时切断了法国农业部与全国农业生产者工会的干部之间的联系渠道，把利益集团排除在决策者的小圈子之外，法国对关贸总协定的阻碍被排除了。
英国是共同农业政策的一贯批评者和改革的支持者，认为“价格机制是共同体鼓励和扩大生产的手段，因此共同体恢复市场平衡的办法应该是降低支持价格……降低保证价格应是改革计划的中心因素”（注：英国上议院：《欧共体问题特别委员会1990—91第16报告》（U.K.House of Lords,Select Committee on the European Communities,Session 1990-91），第24页。）。但英国政府对改革计划中关于对大农场的补偿调节表示反对。因为委员会提倡大农场更多地把土地退出生产，但给大农场的补偿却只是部分的，这个计划一旦实施，英国效率高的大农场就要吃亏，所以英国主要的农业集团——全国农业联盟强烈反对这一点。
1992年上半年，经过异常艰苦的谈判，部长理事会终于在1992 年5月21日达成了一揽子协议，与委员会的改革建议相比，这个一揽子协议最主要的不同是在英国的强烈要求下，删去了对大农场的补偿支付调节。
协议的主要内容包括以下三个方面：第一，对支持价格进行削减，但降价的幅度比委员会提议的小。实际同意的是1995／96年度的目标价格为每吨100欧洲货币单位，降价29％。第二， 引入补偿援助或补偿金制度以抵消对农民收入的影响。这种援助不取决于生产数量，而取决于土地的大小或参考过去的生产情况，因此它不会鼓励生产的增加。第三，引入以庄稼轮作为基础的土地闲置计划，第一年闲置比例为15％左右。与委员会的改革计划一样，最后的一揽子协议有很多配套措施，包括环境保护、农用土地造林和建立农民提前退休体系。这些新规定于1993／94、1994／95和1995／96年度实行，涉及农业市场的绝大部分市场机构。
与农业改革相对应，关贸总协定的农业谈判开始加快速度。1994年4月， 关贸总协定各缔约国在摩洛哥的马拉喀什签署了《乌拉圭回合最后协议》，这时距离欧共体实行麦克萨里的改革方案还不到两年。
麦克萨里改革改价格支持为直接支付，这意味着比以前要花更多的钱，而不是相反。实际上麦克萨里改革之后除1994年预算略有下降外，每年都在增加。1997年，农业基金保证部分的开支为40.805亿欧洲货币单位，而1992年仅为31.950亿欧洲货币单位。很明显，改革使开支有增无减，而且麦克萨里改革是欧共体历史上第一次不准备少花钱而是多花钱的一次改革，因为它的推动力与以前不同，过去历次农业改革都是“预算驱动的改革”，而麦克萨里改革是“第一次主要由外部力量推动的共同农业政策的改革”（注：K.A.英格森特、A.J.雷纳、R.C.海因等编：《共同农业政策改革》，第25页。）。改革的真正动因是“需要使共同农业政策与农业政策的国际义务相一致，这对欧共体来说是不可避免的，除非它想让关贸总协定乌拉圭回合的谈判彻底破裂”（注：K.A.英格森特、A.J.雷纳、R.C.海因等编：《共同农业政策改革》，第33页。）。可以说，这次改革使来自欧共体外部的压力有所减轻，但其内部压力——长期困扰欧共体的预算问题并没有得到解决。
尽管如此，麦克萨里改革仍是共同农业政策历史上的一次成功。与过去的改革相比，农业支持的主要手段由价格支持体系变成了直接收入支持，这是一个很大的进步。直接支付意味着因价格支持而引起的贸易扭曲会有所减少；直接支付的预算成本较之过去的市场价格支持的出口补贴更易于控制和预测；由于改价格支持的方式为降低市场价格，消费者能够从中获益。从以上几点可以看出，即便从经济方面看，这次改革的力度还不够大，而且也未能节省开支，但在改革理念的进步方面可以称得上是一个很大的成就。
当然，麦克萨里改革对于适应乌拉圭回合的农业要求来说还是不够的。为了实现欧盟对世界贸易组织的承诺，欧盟还会对共同农业政策进行进一步的改革。此外，为了欧盟东扩的需要，共同农业政策面临的改革压力仍然很大。委员会在《2000年议程》中表达了“要深化改革，以及要进一步朝着世界市场价格和直接收入援助迈进”（注：《2000年议程：建设一个更强大和更广阔的欧洲》（"Agenda 2000:For A Stronger and Wider Europe"），《新闻快报》（Presse Release），IP／97／660，第2页。），很显然，进一步改革的道路是十分漫长和艰巨的。
结论
共同农业政策不是农业经济发展的必然结果而是战后欧洲政治的产物，共同农业政策的改革也未遵循经济发展的要求而是各成员国政治妥协的结果。这是改革进展缓慢，总不能到位的根本原因。归纳起来，改革之所以困难重重，是基于以下的因素：
《罗马条约》中规定的政策目标自相矛盾。《罗马条约》第39条阐明了共同农业政策的目标：发展技术进步，保证农业生产的合理发展，最适当地利用各生产要素尤其是劳动力，以提高农业生产率；保证农业人口良好的生活水平，特别是通过提高农业劳动者的个人收入来达到此目的；稳定市场；保证经常的供给；保证对消费者合理的供应价格（注：《创建欧洲经济共同体条约及其有关文件》（Treaty Establishing the European Economic Community and Connected Documents），欧洲共同体出版局1962年版，第47—48页。）。第二个目标的实现即农民收入的提高可能意味着价格的上扬，这对消费者而言是“不合理的”，与第五个目标相抵触。实际上，在共同农业政策的历史上，欧共体始终把提高农民收入作为其政策的中心目标；换言之，欧共体重视生产者的利益胜过重视消费者的利益。这种倾向性是共同农业政策许多问题的根源，也是改革举步维艰的一个重要原因。
共同农业政策的社会目标和经济目标之间存在深刻的矛盾。共同农业政策的社会目标是提高农业人口的收入，而农业收入的提高是通过高额的价格支持来实现的，这实际上是对经济力量的一种扭曲，是与其经济目标背道而驰的。这就形成了社会目标和经济目标之间的冲突，“社会力量和经济力量之间的差别和冲突是根本性的”（注：希尔：《共同农业政策，过去、现在与未来》，第139页。）。从某种意义上说， 这种冲突是不可调和的。众所周知，随着经济的发展，农业相对其他的部门在走下坡路，因为农业是一个特殊的部门，受不可控制的天气影响很大，每年的波动也可能很大；此外，农业不可能象工业那样创造可观的利润，相应地，农民的收入也不可能与工人相比，不得不依靠政府的干预和支持。农业的相对衰落和保护农民收入之间的矛盾也是根本性的，而且不仅在欧盟如此，在整个世界范围都是如此。这也是阻碍改革的一个重要因素。
改革困难的另一个因素是欧盟的决策机制。在农业政策的决策框架中，委员会第六总司即农业总司是主要的提议和执行机构，而决策者却是部长理事会。部长理事会代表各成员国的利益，各国的自然条件不同，生产能力不同，因此在农业问题上的态度也不同。农业政策制订的过程经常演变成各国的政治谈判的过程，其讨价还价经常陷入僵局。此外，从1966年1月各国达成“卢森堡妥协案”之后， 在重大问题上都必须达成一致意见，只要有一国反对，就会阻碍政策的出台。在改革的过程中，就经常出现因一两个国家的反对而妨碍政策制订的事情。
自80年代以来在欧共体大行其道的政府间主义的决策模式，在共同农业政策的决策中得到了充分的体现，这从每一次改革的步履维艰，从改革中的每一次艰苦谈判和讨价还价中可以窥其一斑。所有这些争执和矛盾，无不是各民族国家维护本国利益的一个体现。实际上，欧盟在共同农业政策中的决策是欧盟决策机制的一个缩影。从共同农业政策的决策上，我们可以看出，在欧盟这个世界上一体化程度最高的政治经济实体中，超国家性质的发展至今仍难以超越民族国家的框架。