全球化时代的中国立法发展(下)，本文主要内容关键词为：中国论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、全球化时代中国立法发展需要进一步解决的问题
中国立法既需要面对并且解决改革开放中出现的新情况、新问题，也需要关注全球经 济一体化对国际立法和国内立法产生的强大冲击和影响。在全球化的国际背景下，中国 的立法发展仍然存在一些问题亟待从理论与实践的结合上加以解决。
(一)立法发展如何实现中国国情与全球化的协调统一
全球化是一个充满悖论的过程：世界经济与国家利益的冲突、理性认识与民族感情的 价值危机、“西方化”与现代化的不同理解、物质的富饶与道德的低迷、社会的富裕与 贫困的两极分化，(注：刘靖华.全球化：一个充满悖论的历史过程[J].太平洋学报，19 95(1).)全球化与本土化，国家主权的削弱与全球治理的勃兴等等，都严重地困扰着处 在全球化进程中的每一个国家、每一个民族，甚至每一个个人。这些现象在中国立法发 展中也会表现出来。例如，传统中国法文化与现代法文化在价值、结构、行为等方面的 不一致如何协调；中国法的民族性与世界立法发展的国际性怎样互补；在中国人口众多 、经济发展不平衡、资源短缺等现实因素对立法形成制约的条件下，如何保证立法更多 地参与全球化的历史进程；中国加入WTO带来的法律问题，(注：例如，上海市为在中国 “入世”后切实履行WTO规定的义务，对改革开放以来颁布施行的125件地方性涉外经济 法规规章进行清理，结果有35件法规规章需要调整。在这35件法规规章中，有13件需立 即修改或者废止，5件需根据中国“入世”谈判结果进行调整，5件需等待国家法律法规 先行调整，11件含有超国民待遇等与WTO规则不符的问题。参见2001年6月2日《解放日 报》。)等等。这些问题的存在，都会影响、制约甚至左右中国立法的发展方向、过程 和具体立法的命运。尤其是在“把全球化定性为多元主义的过程，一种经济、政治、文 化纵横交错的非固定流体”的情况下，(注：Robertson,R(1992)“全球化：社会理论和 全球文化”，伦敦：Sage.(文化流体被看作全球化的终极源泉，其基本公式是：物质交 换地方化，政治交换国际化，符号交换全球化。)转引自[澳]克里斯托夫·阿尔普著， 孙潮、沈伟译：《全球化与法——一个形成中的交接点》。载南京大学《法律评论》， 1997年春季号。)中国立法发展将面对法律多元主义的冲击和挑战，在民主、人权、法 治、宪政、平等、自由等法文化观念方面，与西方价值观以及其他文化的价值观念发生 既相互影响、交互作用又相互冲突的势态。中国立法发展要找到解决上述矛盾的办法， 将需要长期不懈的努力。
(二)中央与地方立法权限的合理划分
中国经济改革出现的经济主体多元化、经济利益多样化的现实，以及地方经济、社会 和文化的不断强化和发展，都会在立法上表现出向中央争取更多立法权力的倾向。实践 业已证明，中国改革开放20年，始终贯穿着地方权力日益扩张、中央权力逐渐式微的特 点，表现为地方以各种方式扩大其立法权限。如何才能找到一个中央和地方都能基本接 受的立法权限划分方案，《中华人民共和国立法法》还没有真正解决这个问题。在实体 上，立法法划分的中央权限，是否符合市场经济发展的需要，符合改革开放、调动地方 和基层积极性的需要，适应全球化时代权力向下的趋势，还值得研究。在程序上，立法 法确定的全国人大及其常委会的专属立法权，被解释为“划出专属立法事项，只是说明 ，这些专属事项只能由全国人大及其常委会制定法律，其他国家机关非经法律授权不得 对上述专属事项予以规范。但这并不意味着，全国人大及其常委会只能在专属立法权范 围内开展立法，对专属立法权之外的其他事项，……全国人大及其常委会仍然可以制定 法律。”(注：张春生.中华人民共和国立法法释义[M].法律出版社，2000，62.)这种解 释，值得商榷。众所周知，在划分立法专属权的国家中，通常还有“共有立法权”和“ 剩余立法权”的部分，如果专属立法权只具有排他性，而没有自限性，它对专属立法权 之外事项还可以制定法律，那么，“共有立法权”和“剩余立法权”范畴就没有必要了 ，因为所有拥有专属立法权的主体，都可以在自己专属之外再进行立法，划分“共有” 和“剩余”的立法权，就是多余的了。法国宪法对议会和总统的立法权限作了明确划分 ，用列举的方式规定了议会的专属立法权事项，由于议会的专属立法权事项被规定为16 项，此外的事项将由总统以命令方式行使，因而法国宪法的对于议会专属立法权的划分 ，被认为是“明显地缩小了议会的权限，”(注：[日]佐藤功.比较政治制度，刘庆林译 .法律出版社，1984，305.)实际上是一种限权式的立法权划分。事实上，如果专属立法 权是一种对他不对己的立法技术和立法范畴，那么全国人大及其常委会拥有这种立法权 限又有什么用处呢?因为在立法权和违宪监督权均由全国人大常委会行使的情况下，地 方立法即使要想侵犯全国人大及其常委会认为其应当管辖的立法事项，又有多大的可能 性?
在全球化时代，总的发展趋势应当是给予地方更多的自主权，逐步强化地方的立法职 权，以进一步调动地方的积极性，增强地方发展的活力。目前的中央和地方立法权限划 分基本上只是一种维持现状的方案，并没有突破宪法规定的框架。
(三)立法的统一性与多样性的和谐
法制统一是中国立法发展的原则之一，但是，随着中国内地地方经济的发展和利益多 样化的变化，各地方经济发展不平衡等原因，以及香港、澳门的回归，台湾问题的最终 和平解决，将使中国的法律体系出现一个国家(中华人民共和国)、两种制度(社会主义 的法律制度和资本主义的法律制度)、三种法系(社会主义法系、大陆法系和英美法系) 、四个法域(大陆和香港、澳门、台湾)的特点。(注：例如，在研究大陆与香港特别行 政区的法律体系问题时，香港特别行政区基本法起草委员会委员、北京大学的肖蔚云教 授认为：“实行‘一国两制’，必然出现两种性质不同、形式各异的法律体系并存的局 面。从本质意义上说，这两种法律体系以不同的经济基础为根据，维护不同的经济、社 会制度，体现不同的阶级意志；从形式上说，在长期的立法、司法实践中形成了一套适 合于香港资本主义经济、政治发展需要的法律体系。而内地……逐渐形成了以宪法为基 础的社会主义法律体系。因而，无论在本质上还是形式上，都将形成内地和香港特别行 政区两种法律体系并存的局面，它们之间既相互对立又统一，既相互独立和冲突，又彼 此联系和参照。因此，如何解决两种法律体系的冲突，协调二者的矛盾，将是‘一国两 制’下又一新的法律课题。”肖蔚云主编：《一国两制与香港基本法律制度》，北京大 学出版社1990年5月版，第7—8页。)在全球化的历史条件下，如何处理并且协调中国内 部的立法关系以及协调中国立法与国际立法的相互关系，将是一个非常棘手的问题。( 注：中国加入WTO，在国家层面上，第一批就有177部法律、法规需要修改或废止。有人 初步研究后认为，加入WTO将涉及到中国2000多件全国性法律、法规和规章的“立、改 、废”。联合国的《公民权利和政治权利国际公约》已经政府签署，在全国人大常委会 批准这个公约后，也将对中国有关人权保障的立法产生重大影响，某些法律法规的完善 将是不可避免的。)“在中国，立法的统一性和多样性的矛盾将会始终存在，要达到两 者的和谐相当困难。
(四)立法行为的程序化和规范化
在全球化背景下，中国立法发展面临着两方面的任务：一方面，需要根据中国国情建 立一整套科学完备的立法程序，使立法行为得以规范。而在中国缺乏民主传统的这块古 老土地上，要达成这一目标是有相当难度的；另一方面，需要按照国际惯例和规则，建 立可以最大限度与国际接轨的包括立法程序在内的公正法律程序。立法行为的程序化和 规范化需要有严密完备的程序性法律规范，建构这样一套规范体系是一项十分精细工作 ，既需要不断积累总结自己的经验，又需要大胆借鉴和移植外国的成果。但是如何将本 土“经验”和外国“成果”有机地协调统一起来，尚待有关文化、价值观念等问题的妥 善解决，才可能真正实现。《中华人民共和国立法法》试图建构现代立法程序，但受国 情所限，还不能完全如愿。(注：《立法法》对于一些立法制度的具体程序尚无规定。 如有关质询的程序、询问的程序、听证会的程序、座谈会和论证会的程序、法案表决具 体程序、法律解释的具体程序、备案审查的具体程序等。严格讲，《立法法》基本上还 是一部“框架式立法”。)
(五)宪法监督体制的建立
中国宪法规定了立法不抵触原则和人大监督政府、法院和检察院的制度，其他有关法 律还规定了法律的备案审查制度、立法解释制度等，但是，由于没有专门的违宪审查监 督体制，立法的合法性原则仍难以保证。《中华人民共和国立法法》规定了法律效力的 位阶体系，下位法不得与上位法相抵触，同位法之间的相互关系(包括特别法优于一般 法，新法优于旧法等)，以及改变或者撤销法律、法规、自治条例和单行条例、规章的 情形等，应当说，中国立法中关于宪法监督的条款规定和要求是不少的。但是，由于缺 乏有关违宪审查监督的机构和程序，由于政治体制中一些关系尚未理顺，因此宪法监督 多数时候难以启动和操作，立法的救济措施和监督机制往往形同虚设。实践中，一些部 门以立法扩权卸责，搞立法部门保护主义；一些地方藉立法谋私，搞地方保护主义；还 有的部门或者地方奉行“法律万能”，遇事就要立法，使立法繁琐、事无巨细，调整了 一些不该也不能调整的社会关系，管了一些不该也不能管的事情。这些现象的存在和蔓 延，很大程度上是与没有建立有效的宪法监督体制有关。有的学者提出，要通过宪法的 “司法化”来解决宪法的监督实施问题；(注：王磊.宪法的司法化[M].中国政法大学出 版社，2000.)有的学者主张认同“法律的可诉性”概念，实行法治“从一般大众到政府 以及从政府到一般大众的不断的立法、规范、监督、反馈和修正的‘良性双向运行’模 式”，(注：王晨光.法律的可诉性：现代法治国家中法律的特征之一[A].依法治国的理 论与实践[C].同心出版社，1999，371.)实质上都是为了或者包含着解决宪法监督实施 的问题。
四、全球化时代中国立法的发展趋势
在中国这个开放的社会，立法是经济、政治、文化、道德等综合因素的反映，既受到 国内条件的制约，也受到国际因素的影响。在国内方面，社会主义市场经济体制的建构 ，政治体制和法律制度的改革，公民文化和社会道德的提高，都将制约中国的立法发展 。在国际方面，知识经济的浪潮，信息技术的推广，科技革命的深化，特别是全球化时 代的到来，都将对中国立法发展产生巨大的冲击和强烈的震撼。
从全球化的视角出发，观察中国在全球化背景下的立法发展，它将呈现出以下五个态 势。
(一)立法民主化
没有民主就没有社会主义，就没有社会主义现代化，所以中国共产党把实现人民民主 确认为自己的奋斗目标，中华人民共和国宪法把中国建设成为富强、民主、文明的现代 化国家规定为国家的基本任务，亿万人民把当家作主认同为自己的权利和责任。在全球 化时代，民主形态和民主过程正在突破国家的疆界，重构民主的世界秩序，世界法的出 现，也为这种民主化的秩序重构提供了规则主持。因此，尽管全球范围内的民主化浪潮 裹胁着西方自由主义的传统滚滚而来，但是在操作层面上，在民主的实现形式上，民主 化浪潮对各个国家不同程度的影响是显而易见的。
中国的社会主义民主建设进程与全球化的民主化浪潮相遇，不可避免地要发生撞击、 冲突，同时也不可避免地要受到它的影响和推动。(注：全球的民主化浪潮，被一些学 者认为是西方民主的渗透与扩张，因而应当加以拒斥。笔者认为，对于西方民主，应当 把它的本质与实现形式区别开来，对待社会主义民主亦然。民主本质的阶级属性可以决 定和影响民主的实现形式，但不能取代它的实现形式。西方民主在本质上届于资产阶级 专政，是腐朽、反动和垂死的，但它的实现形式却是人类政治文明的优秀成果，是人类 智慧的结晶，良好的有效的民主现实形式和机制，在一定程度上掩盖了西方民主的本质 ，甚至挽救了西方民主垂死的命运，维护了资产阶级的政治统治。列宁当年断言，社会 主义民主是比资本主义民主优越百万倍、千万倍的民主，这是从社会主义民主的本质上 做出的判断。在社会主义与资本主义将近一个世纪的较量中，我们看到的现实是，苏联 社会主义的垮台和东欧的剧变，而资本主义在某些方面、某些时候还在发展中。这说明 ，优越的民主本质需要有优越的民主实现形式，如果两者缺一，那么，本质优越的民主 有可能因为民主的实现形式出了问题而丧失其优越性和存在的依据；而本质不优越的民 主有可能因为民主实现形式的良好、有效等因素而维系、保持其生命力。所以，我们在 拥有社会主义民主本质优越性的同时，要高度重视它的实现形式的研究和建设，要学习 和借鉴包括西方国家在内的一切有利于发挥社会主义民主本质优越性的民主实现形式。 我们要善于辨别和捕捉全球化时代带来的各种民主实现形式，为我所用，为我服务。) 在这个过程中，立法的民主化将在所难免。
立法的民主化意味着，立法的民主程度不断提高、民主状况不断改善，例如选举更加 普遍、平等、真实；立法机关的构成不仅具有代表性特征，而且更具有功能性内涵：立 法机关的活动更加开放、透明，民众参与立法的渠道、方式和程序更方便、更快捷；所 制定的法律能够更多地反映和体现民意，能够更好地调和不同利益等等。随着中国社会 主义民主政治的发展，中国立法民主化的发展趋势，主要表现为立法决策和立法内容的 民主化。
立法决策的民主化要符合民主政治系统运作过程不同阶段的要求：利益表达，即社会 的集团和个人提出创制、改变或者继续某一项政策或者法律的要求；利益综合，即表达 出来的各种利益被综合起来，集中表现为少数几个主要的选择方案；政策、法律的制定 ，即立法机关依照法定程序把汇总起来的利益变为国家的政策或者法律；政策、法律的 实施。立法决策是一个过程，民主化将贯穿于这个过程的始终，但是从立法程序的阶段 性特点来看，立法决策的民主化主要是指对法案进行审议前的阶段。在作出立法决策的 过程中，将更多、更主动自觉地完善民主程序、运用民主方法，广泛征求意见，多方协 商切磋，寻找折衷调和的不同方案，最后按照少数服从多数的原则作出决策。在民主原 则下作出的立法决策也许不能保证是最佳的决策，但肯定能够保证不是最坏的决策。
立法决策民主化的具体内容，主要包括：
(1)立法目的的民主化，即一方面，要求立法将以民主化为取向，在宪法精神、政体结 构、国家权力关系、立法体制、立法价值取向等方面均将有所体现；另一方面，立法目 的的民主化通常体现为一项立法的宗旨或者称为“目的条款”的内容之中。立法目的要 具有指引、评价、约束立法的功能。
(2)立法对权利的认可和保障。民主不是抽象的，而是具体的。民主的具体化，在权利 领域就是它通过法定权利和自由同公民个人紧密联结在一起，使抽象的民主精神、民主 原则、民主制度、民主程序在权利这个联结点上得到具体化。立法内容的民主化，对于 每个具体的公民而言，通常表现为法定权利的确认和保护，特别是公民自由和民主权利 。立法保障权利的多寡、强弱，是衡量立法内容民主化程度的一个标尺。立法内容的民 主化，可以有以下几个向度：首先，在范围上，立法确认的权利与自由越多，可以认为 民主化的程度越高。(注：美国当代著名的国际人权学者J·道纳里开列了一份“人权的 权利清单”。按照他的这份清单，在国际上已经得到承认的人权包括：不被歧视的平等 权，生命权，个人安全和自由权，免受奴役的权利，免受酷刑和其他残忍、不人道待遇 的权利，被法律承认的人格权，受法律平等保护权，获得法律救济权，免受任意逮捕、 拘禁和放逐权，接受公正与公开审判的权利，受无罪推定的权利，罪刑法定的权利，法 不溯及既往的权利，私生活、家庭和住宅不受侵犯的权利，迁徙自由，居住自由，受庇 护权，国籍权，婚姻自由，建立家庭权，个人财产权，思想、良心和宗教自由，表达、 言论和新闻自由，集会、结社自由，参政权，社会保障权，安全健康条件下的工作权， 组织和参加工会的权利，休息权，获得足够食物、衣着和住房的权利，接受社会帮助和 医疗保健的权利，儿童受特殊保护的权利，受教育权，参与文化生活权，为实现各项基 本权利和自由所需要的社会秩序和国际秩序的权利，自决权，被剥夺自由者的人道主义 待遇权，免受因债务而受到监禁的权利，外侨的权利，禁止鼓吹民族、种族或者宗教仇 恨，少数民族的文化权利，等等。参见International Human Rights.Westview Press,inc.1993,p.9.)其次，在保护方式上，立法规定的权利与自由保护方式越合理有效，可 以认为民主化的程度越高。其反命题是，立法对于权利与自由保护措施和机制的规定越 不合理，越不能产生实际效能，就越难以体现和实现立法内容的民主化。第三，在实现 程度上，被宪法和法律所确认的权利与自由实现得越充分，立法保护的力度越强，可以 认为民主化的程度越高。
(3)立法对权力的规范。立法规范的权力是指公权力，即代表国家及其政权机关而行使 的权力。公权力主要是为了保障人民权利的安全、财产、生命和幸福而设立的，因此公 权力产生于权利并服务于权利。但是，公权力天生具有由人性恶支配的侵略性、扩张性 和腐败性，因此，公权力最有可能对民主、人权、自由和法治造成侵害。为了保障民主 和人权，国家将采用以权力制约权力、以权利制约权力等多种方式来规制公权力，使之 尽可能“扬善抑恶”，造福人类。以立法规范权力、限制权力，就体现了这种精神和原 则。
我们希望社会主义条件下的公权力没有腐败和滥用，不会对民主权利和其他各项权利 与自由造成侵害，但是，现实反复告诉我们，这只是一厢情愿的臆想。所以，中国立法 要加强对人权与自由的保障，遏制甚至铲除腐败，必然要强化对公权力的监督和制约。 没有这种监督和制约，人民民主、社会主义法治、公民的权利与自由、立法的民主化等 等，都将化为乌有。
(二)立法公开化
立法的公开化是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听、发表意见、接受监督 以及公民参与立法等的各种制度和程序。民主立法的性质，要求立法机关的立法和其他 活动除法律规定的以外，都将是公开的，以便于民众的参与和监督。这是因为，实行代 议制的立法机关是以人民的名义进行活动的：立法机关的合法性来自人民的同意，其权 力来源于人民的授予，其制定的法律要反映和体现人民的利益，其一切活动要对人民负 责，受人民监督。立法机关必须代表人民进行活动，但是它与人民的联系是经由占人口 极少数的代表来实现的，代表们是否代表以及怎样代表人民，都需要有了解和监督的渠 道。没有立法的公开化，就不会有立法的民主化。为了防止人民代表对人民的蜕变，保 证立法能够始终站在人民的立场，保证人民在行使选举权之后还是国家的主人，就要求 立法机关的立法将具有最大限度的公开化。
对于人民来讲，立法机关的立法和议事公开，就是保证他们享有知情权(Right ToKnow)。充分了解和知道立法机关及其人员的所作所为，是人民参与立法和监督立法的 前提。在实践中，为保证立法机关立法和议事的公开化，许多国家都采取了相应措施， 形成了一些行之有效的做法，包括公布议事日程，公布法律草案征求民众意见，通过电 台、电视对议会辩论、表决等活动进行转播，举行立法公开听证会，实行自由旁听制度 ，公开议会的全部档案和议事录，在大众传媒上公开讨论立法中的问题，代表向选区选 民报告立法情况和他本人在此立法中的发言和作用，等等。
在中国，立法的公开化已经受到有关方面某种程度的重视，实行了公布立法规划、公 布某些法律草案、举行专家论证会等做法，取得了一定成效。但是，这些举措的力度与 中国社会主义民主政治的无比优越性以及人民当家作主的政权性质的要求，还有相当大 的距离。全球化背景下，社会主义民主政治的发展将对中国立法的公开化提出更高的要 求：立法的公开化将体现在立法活动的各个方面和环节：在立法规划的制定上，将更多 地公布规划草案，听取广大人民群众的意见和建议；在立法起草阶段，将允许公民、利 害关系人和团体等以适当的方式发表意见，阐述社会各界对法律草案的看法，以便更加 广泛地汇集民意；在立法提案阶段，将允许若干数量的公民联名，直接向立法机关提出 法案；在立法审议阶段，将广泛采取电视和电台直接转播的形式让公民了解立法的情况 ，并尽可能多地在报刊上公布法律草案以征求各方面的意见，经常举行立法的公开听证 会，允许公民自由旁听立法讨论；在法案表决阶段，将允许公民旁观并以电视和电台转 播全过程；在法律公布阶段，不仅要公布法律文本本身，而且将公开立法会议的议事记 录，包括每个代表的全部发言记录。只有普遍地、真实地和全面地公开立法过程，才能 更加有效地保障公民参与立法活动，切实保障人民在立法时当家作主。
(三)立法多元化
在市场经济机制的推动下，将进一步强化生产资料主体的多元化、利益结构的多样化 和利益分配的多元化，由此将产生阶层划分的细化和利益表达的多样化。多元利益的存 在和多元利益的表达，必然要求在立法上有所反映和体现。
首先，在立法职权的主体方面，将有更多层级的机构享有立法职权。目前在中国的立 法体制中，享有立法职权的主体包括全国人大及其常委会、中央军事委员会、国务院及 其部委、省级地方人大及其常委会、省会市的人大及其常委会、较大市的人大及其常委 会、获得中央授权的经济特区的人大及其常委会、民族自治地方的人大等。未来地方利 益的发展，在纵向方面，立法职权将可能进一步下放到地、县级的人大，在横向方面， 将可能根据经济发展不平衡等情况，授予西部地区更多的地方立法权，授予中部和东部 地区更大的地方立法权，使中国的立法体制成为具有分散立法特征的多元化体制。在必 要的情况下，将可能赋予乡级人大和某些社会自治组织以有限的自治立法的职权。
其次，在起草法案方面，过去那种以机构为单位的官方垄断立法起草的做法将会逐渐 式微，而根据需要以中立的非官方机构为主导、以学者为主体来起草法案的做法将得到 推广。因为立法起草是决定法案命运的关键，而起草人的立场倾向、利益诉求、价值目 标等，都将贯彻到法案中，影响法案的方方面面。(注：起草法案对于制定法律来说是 至关重要的，它在很大程度上决定着一部法律的命运。正因为如此，西方有些立法学者 认为，在议会中，对于立法起实际作用的，不是议员、议会党团、议会委员会，而是负 责起草法案的那些人。为了防止起草法案者“以权谋私”，有些国家里专门成立了NGO 的立法起草组织，以保证法案的中立性、客观性和公正性。)“目前那种由行政主管部 门牵头起草法案的做法，已经显现出诸多弊端，直接违背了“利害关系人将回避”的民 主原则。全球化背景下的中国立法，必将扭转这种局面，代之以中立的非官方机构为主 导的立法起草。
第三，在参与立法的主体方面，将有更多的民众、法人、社团和利益群体参与或者影 响立法，提出法案主体的范围将得到扩大。在中国有关组织法和议事规则中规定的立法 提案主体，不包括政党、社会组织和一定数量的公民个人，这对于发展民主、健全法制 和依法治国，弊多利少。中国实行的是共产党领导的多党合作的政党制度，在共产党之 外，还有八个民主党派，还有共青团、工会、妇联等社会组织，共产党是社会主义事业 的领导核心，其他党派和社会组织都是社会主义建设的重要力量，它们在社会主义民主 政治建设中发挥了不可或缺的作用。鉴于它们的代表性、组织性和实际作用，将授予它 们享有立法提案权，即规定上述党派组织可以依照宪法和法律向立法机关提出其任务范 围内的法案。这种设计在中国是有先例可循的。
为了更加充分地体现中国社会主义民主的无比优越性，体现主权在民的原则，全球化 背景下的立法发展，将允许50万以上选民联名可以向全国人大提出法案；30万以上选民 联名可以向全国人大常委会提出法案；20万以上选民联名可以向省级人大提出法案；15 万以上选民联名可以向省级人大常委会提出法案；10万以上选民可以向省会市和较大市 的人大提出法案；8万以上选民联名可以向省会市和较大市的人大常委会提出法案。
第四，在立法权限方面，中央与地方之间、中央各立法主体之间、地方各立法主体之 间的立法权限，将得到更加明晰的划分。因为立法权限划分的实质是权力、利益和责任 的分配，因此利益主体多元化的格局出现以后，各个利益主体将会围绕着立法权限的重 新划分与调整展开合法斗争。
第五，在立法内容方面，由于立法民主化程度的提升，立法主体的多元化与普遍参与 ，利益集团的出现，公民对于立法利益的关注等原因，法律的内容将更加全面、客观、 折衷地协调、确认和规范各种利益，使各种利益主体的利益要求都能够通过民主的法定 程序得到适当而合理的体现。
第六，在立法表决主体方面，将允许党团身份的人大代表根据自己的觉悟、信念、学 识和判断等作出投票选择，不必在立法表决上强求一律。因为我们每个人大代表都既是 该选区或者界别的代表，又是代表人民的，所以可以推定每个人大代表基于自己的认识 作出的投票判断，都是反映人民意志和利益的，只是侧重点和角度有所区别而已。况且 ，在使用公正的电子表决器的情况下，要想完全控制表决在技术上也是行不通的。但是 ，从党团内部的组织规则讲，将允许其内部自行规定党团员是否服从和怎样服从该组织 的安排。此外，中国公民将通过修宪，获得全民公决和在某些特殊情况联属变更立法的 权利。
第七，“一国两制”方针的成功实施，特别是继香港、澳门回归祖国后，我们和平解 决了台湾与大陆统一的问题，必将使中国的立法更具多元化。
应当指出，全球化背景下的中国立法多元化无论怎样发展，都绝对不能损害国家主权 、民族团结和法治统一的原则。
(四)立法专业化
现代社会关系的复杂化，社会分工的高度专业化，法律调整对象的多样化，现代立法 极具技术性，全球化背景下的立法工作将进一步专业化、技术化和规范化，更多地由专 业化(例如工业、农业、金融、医疗、教育、科技、文化、环境、社会福利、交通等方 面的法案，既涉及到本领域的许多专业知识，也涉及到立法学、宪法学、政治学、经济 学、行政学等专业领域)的人士来承担。
由专业化的人员制定法律，是全球化背景下立法的趋势和特点。但是，专业化立法的 现实，却可能产生立法上的悖论：一方面立法要求更多的民众参与，以体现和实现立法 的民主化；另一方面，立法工作却主要是少数专业人士的专业化行为，从而使多数人统 治的民主变成为少数专业人士的垄断。在立法过程、特别是立法起草过程中，如何把专 业化与民主化有机结合起来，是当代各个民主国家遇到的一个难题。
在全球化背景下，解决或者缓解立法专业化与民主化的矛盾，关键是要在立法起草中 不断增强民主化的程度。立法起草的民主化要贯穿于起草法案的始终，在每个阶段都将 有所体现。其中，最重要的是专家学者、法案涉及的利害关系人和公众等的参与。在绝 大多数法案中，专家学者是中立者，一般没有法案涉及的利害关系，加之他们可以从各 个学科专业的角度对法案进行设计、改造、分析、评判，因此有利于使法案全面客观反 映民意，协调各方面的利益关系。专家学者参与立法起草的形式，一是接受立法机关的 委托，牵头起草法案；二是与立法机关的负责法案起草的工作人员共同起草；三是专家 学者对立法机关起草的法案提出咨询、论证、批评和修改等意见和建议。
按照民主立法的要求，起草法案将全面听取法案涉及的各方面利害关系人的意见，让 不同的甚至对立的利益主体向起草者陈述他们的利益要求及其理由，防止偏听偏信，保 证起草者能够兼听则明，通过对法案利害关系人的利益调和、选择等方式，尽可能使各 方面利害关系人能够接受法律草案的设计安排。行之有效的解决方法是，在立法起草和 法案审议阶段，更多地召开主要由法案利害关系人参加的调查会、听证会、座谈会等， 以专门听取意见。
在一些国家，利益集团(也称压力集团、游说集团)作为有组织的利害关系人，对法案 的决策、起草、审议、表决等均产生较大的作用。在中国，随着经济改革的深入，利益 不断分化，形成利益多元化格局后，利益集团这种参与和影响立法的方式在全球化背景 下将会盛行起来，我们将未雨绸缪。
(五)立法国际化
随着对外开放政策的进一步实施，尤其是中国加入WTO以后，在经济全球化迅猛扩张的 浪潮下，中国在经济等方面与外国和世界的相互依赖、相互合作的关系将愈来愈密切， 反映在国内立法上，必然要求一些立法要实现国际化。所谓立法的国际化，主要指国内 立法更多地引进、适用、吸收、参照、借鉴或者学习国外和国际社会的立法原理、原则 、规范和制度，以服务于本国的法治建设。在中国，要实行社会主义市场经济体制，参 与国际经济的合作与竞争，在立法上就必须转变过去闭关锁国的观念，立足于中国国情 ，大胆吸收和借鉴国外经验，对于国外立法中比较好的又适合我们目前情况的东西，我 们都将大胆吸收。他们走过的弯路，也值得我们借鉴。有些适合我们的法律条文，可以 直接移植，在实践中充实、完善。
全球化背景下，中国在经济、贸易、科技、环保、资源、人口、教育、社会保障等领 域的立法中，更多地借鉴和吸收国际成功的立法经验，是对人类文明成果的继承，是改 革开放、发展市场经济、经济全球化的客观要求。例如，在经济领域，我们制定的市场 经济的法律法规，本质上是现代市场交易的规则，它反映了现代市场经济共同的客观规 律。我们按照市场经济的规律进行立法，借鉴和吸收国外的立法经验，与国际惯例接轨 ，是适应市场经济规律的举措，可以大大加快中国立法的发展步伐。
全球化背景下中国立法的国际化，大致将通过以下几种方式实现：
1.在国内立法中借鉴甚至移植某些国际立法或者外国立法的经验；
2.根据中国立法的实际和需要，学习、改造某些国际立法或者外国立法的经验，为我 所用；
3.赋予某些国际条约和公约在国内法上直接适用的效力，或者将某些国际条约和公约 转化适用于国内法领域；
4.积极参加国际或者区域性的立法活动，将中国以及中国所代表的那些国家、民族的 利益反映并体现在国际或者区域性立法中。
全球化背景下中国立法的国际化必须坚持国家主权原则、国家平等原则，有利于中国 社会稳定、经济发展和人民的根本利益，符合中国国情，而不能机械地照搬照抄。
总之，全球化对中国立法发展起着不容忽视的影响和推动作用。对于有着5000多年悠 久文明和历史文化传统的东方古国——中国来说，全球化既是对中国立法发展的严峻挑 战，又是实现中国立法现代化千载难逢的历史机遇。中国的立法者将勇敢地迎接全球化 的挑战，果断地抓住这个世纪性的机遇，早日把中国建设成为现代化的法治国家。
收稿日期：2002-06-10
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