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[中图分类号]F810 [文献标识码]A [文章编号]1000-971X(2009)06-0083-07
十七大报告指出：“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生”，这是现阶段我国公共政策中心的重大转折，是以人为本精神的实际体现，也是构建和谐社会具体路径的进一步明确。近年来，中央财政支出除了保证其他方面的基本需要外，尤其注重对民生方面的支出力度。从表1可以看出，财政支出在教育、社会保障和就业、卫生等方面的安排各年份都呈现较大的增长。而这些领域是与民生息息相关的，由此兴起了国内学者对“民生财政”的相关讨论。本文就如何有效地实现民生财政提出了自己的见解。
一、如何看待民生财政
(一)对民生财政的理论思考
效率与公平从来都是作为一对矛盾而出现的，那么在和谐社会的视角下，如何去权衡效率与公平？财政是以国家为主体的分配关系，而本质上看，民生财政是公共财政发展到一定阶段的产物。从内涵上，民生财政已经突破了原来的单纯以如何进行财富生产为起点的财政职能界限(刘尚希，2008)，努力寻求经济与社会的平衡点，将一个国家赖以长治久安的、更为根本的“以人为本”的问题纳入财政视野，即努力实现人的“基本生存条件和基本能力”的均等化，并最终实现财富(包括物质财富和精神财富)的生产和使用的动态均衡。因此，我们认为民生财政实际上提供了在和谐社会下解决效率与公平这对矛盾的基本理念、解决思路以及实现目标。
财政支出的经济发展阶段论认为，在经济实现腾飞进入稳定发展阶段的时候，更应当关注民生公共品，因为随着国民收入的提高，人们的消费需求层次不断提升，教育、医疗等社会公共需求的弹性往往比吃、穿的需求要大，而财政也需要顺应这种公共需求变化，体现出民生化倾向。以美国为例，在1875年，人们吃、穿、住约占家庭消费的87％，而在1995年只占30％；同期，医疗开支却从不足2％上升到近23％；教育开支从1％上升到12％。在市场经济国家发展的过程中，当人均GDP迈进1000美元左右的小康门槛，向人均GDP3000美元左右的全面小康水平发展时，城镇化、社会结构现代化、高等教育大众化、社会保障普及化的过程大大加快。这一规律从当今世界中等收入国家的人均GDP指标、城镇化指标、社会结构指标、公共教育指标、社会保障指标的相关性中可以明显看到。
实际上，经济发展阶段论只是纯粹地从社会的需求角度来思考公共品的演进过程，而民生财政则是强调政府财政从经济和社会的和谐等角度来考虑公共品(包括收入分配)提供的，因此两者的角度不同，内涵也不会相同。西方国家市场经济制度的发展实践告诉我们，市场经济带来了更多的经济自由，但不可避免地会导致包括财富、收入和消费等方面的经济不平等。我们所说的“民生财政”是指在财政的分配过程中更多地关注与国民生活福利更直接相关的事项，包括教育、医疗和社会保障等方面，因此它更加强调政府或财政对国民收入分配与再分配的关注。也就是说财政的“民生”特征应该体现在发展过程中不能忽略了国民福利的真实提高，不能忽视收入分配的协调，而这种提高和协调离不开财政的支持。因此，也正如前面所说，“民生财政”的提出是政府对效率与公平处理的一种重新思考和理念的提升，意味着我国现阶段的经济发展需要关注民生问题、基本公共服务的均等化问题。而且不少实证研究也指出的，我国目前存在着收入分配差距拉大的事实，甚至有结论表明，我国现有的基尼系数高达0.5。当然我们应当要知道的是，“民生支出”的增加，如果只是纯粹的数字增加，并不是民生财政，而只有关注于民众福利的真实提高而增加的财政支出才能算得上是民生财政，或者说，那种“民生支出”被部门利益肢解的情况，只能理解为是财政支出结构的调整，与民生无关。
(二)民生财政的比较分析
如果要从具体的指标上了解我国当前财政“民生化”的大致概况，表2提供了相关数据。
就公共教育支出占GDP的比例而言，发达国家的比例在1998年为4.8％，发展中国家在1995年的比例在3.5％。而我国尽管近年来逐步加大财政对教育的投入力度，但从比例上看，也只从2002年的2.50％上升到2007年的2.86％左右，与发展中国家的比例还有一定距离，与发达国家更是相去甚远。而就公共医疗卫生支出占GDP比重(1990-1998年)来说，高收入国家此比例高达6.2％，中等收入国家为3.1％，世界平均水平则为2.5％，而由于我国人均GDP已达2500美元左右，就此而言，我国已经步入了中等收入国家水平，但2007年医疗卫生支出占GDP的比重仅为0.8％左右，远低于3.1％。狭义的社会保障支出2004年占GDP的比重为1.95％，如果算上社会保险基金支出3540亿元，2004年的社会保障支出总和达到6656亿元，占GDP的比重为4.16％，2005年此比例为4.28％，远低于OECD国家的19％的平均水平。如果以我国现有的人均GDP水平作为比较平台，美国1960年人均GDP大致为2783美元，当时它的社会保障支出占GDP的比重也明显高于我国，达到了10.3％。
因此，近年来对教育、医疗等方面支出的大幅增长，或许是对原来“缺位”的一种弥补，我们不能由此就判断我国已进入了“民生财政”的时代，这需要一个长期的过程来完成。当然，公共支出向民生领域倾斜，彰显了“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的执政理念，这种理念本身需要维持下去，而且要通过各项制度保障维持下去。
(三)从地方财政角度看民生财政
中央安排的民生支出纵使保持着大幅度的增长，需要考虑的一个事实是教育、医疗、社会保障支出中，占大头的实际上是地方财政，近年来平均在85％以上(即使中央保持较高的增长速度，仅就教育而言，2007年地方教育支出也占全国财政教育支出的84.88％)。这是因为目前的分税制框架内，对于教育、社会保障、就业方面的支出责任主要在地方。也因此，中央安排的这些支出凸显出“增长比例高”的一个重要原因在于中央的基数原来较小。因此，要构建“民生财政”，我们就需要首先思考分税制的事权划分的合理性。或者说，如果保持现有的分税制框架基本不变，那么要构建“民生财政”框架，仅仅中央财政在做努力是不够的，我们需要面临的困难可能更大，即如何去调动地方财政“民生化”的积极性。
从全国地方财政的“民生”支出均等化运行情况(如表3所示)来看，可知随着经济的发展，虽然1999-2006年之间各地区的人均GDP和人均财政支出的不均衡状况呈现先扩大而后缩小的变化趋势，与此同时，全国人均社会保障经费、人均卫生经费和人均教育经费随着时间的演进一直呈现着均等化趋势(只是在2004年的时候，人均社保、卫生和教育的不均衡程度有所扩大，但随之又开始下降)。另外，相比较而言，我们同样可以看出，人均卫生经费相对于其他各项而言，其均等化程度相对较低，这也意味着今后中央均等化的财政转移支付应该更多地实现卫生事业投入的均等化。
但无论财政民生支出如何“均等化”运行，我国目前财政对教育、医疗以及社保等方面的支出占GDP的比重并不高(2006年三者总和只有4.97％，而西方国家即使在我国现有的人均GDP水平之时，仅社保支出就占GDP的10％以上)；占全国财政支出总盘子的25.8％，比重也不高。因此，虽然市场经济体制不断成熟，但在就业、社会保障、教育、医疗、公共安全和环境保护等方面的矛盾和问题近年来却已经逐渐凸显出来。这或许是因为一直以来我国政府(尤其是地方政府)执行着“重增长、轻发展”的发展路径，在就业、社会保障、教育、医疗等方面存在的问题正是这一发展观念的直接反映。而在这些事项被界定由地方财政来承担的情况下，地方财政并没有真正处理好政府与市场、社会的关系，而是一味地追求市场化，很大程度上忽视了自身的公共责任。而不健全的公共服务体系和日益增长的公共风险已经影响了经济的发展和社会的稳定，加剧了社会分配不公，影响了改革的进程，也就有了民生财政的概念。
二、如何实现民生财政
财政本身是一种工具，其目的在于通过提供公共产品和服务，满足社会公共需要。民生财政则是强调政府财政的目标，也就是借助各种财政工具、政策、措施来实现民生目标，即实现民众福利最大化：通过促进就业的财税政策来减少失业，以此改善民生；通过直接投入财政资金，增加在教育、医疗、社保等方面的支出，实现基本公共服务的均等化；等等。但是从具体的措施而言，应该如何有效实现“民生财政”？笔者认为，应采取如下的措施：
(一)调整财政支出结构，逐步实现民生财政
一般认为，在实现民生财政上，财政支出比财政收入更有效。财政可以通过直接或间接的渠道解决民生问题。而最为直接的莫过于通过财政支出结构，适当压缩行政管理费等一般性支出，腾出空间提供民生公共品。
如果要从量化的角度看待民生财政，笔者认为，可以在社会公共需求指标中，至少选择公共教育支出占GDP的比重、公共医疗卫生占GDP的比重、社会保障支出占GDP的比重等指标来度量。这里我们以这三个指标为例进行说明，这三个指标也是市场经济发达国家政府的公共支出的主要范围，也代表了财政“民生化”的重要方面和指标。笔者认为，我国已逐渐步入中等收入国家行列(安体富，2008)，那么在民生财政指标中，公共教育支出占GDP的比重至少要达到4％，公共医疗卫生支出占GDP的比重至少要达到3.1％，社会保障支出(狭义)占GDP的比重至少要达到5％。因此，建成民生财政之时，满足三项重点民生指标的公共支出大概要达到GDP的12.1％，比现在5％的水平，需要继续提高7个百分点。尽管目标较为明确，但是要达到目标还有待时日。如果我们以财政支出占GDP的比重为25％来计算的话，则要达到上述指标，公共教育支出要占财政支出的16％，公共医疗卫生支出则要占到12.4，社会保障支出要占20％。另外，以教育为例，尽管近年来保持较高的教育支出增长速度，2007年中国教育支出比重也不过2.86％，如果以目前为基数，而且教育支出以20％比例增长，而GDP以10％比例增长的话，要达到4％，也要等到2012年。
对于民生财政的资金来源，有人主张“存量调整”，有人主张“增量配置”，前者是指在现有的财政支出格局下，省掉不必要的浪费性支出，如公款吃喝、公车消费等(如果在“行政”视角下探讨减少行政管理费支出，笔者认为最有成效和最具可能性的大概是实行部门预算)；后者指每年从财政收入的增量，尤其从税收增量上对财政支出的民生部分进行配置，从增量上突破既得利益(1980-2006年，经济建设支出占财政支出的比重下降约32个百分点，但绝对额比上年下降的年份很少——基建下降有6个年份，挖潜改造支出下降有7个年份，公交商事业费有2个年份②)。就地方财政而言，由于地方财政主要集中在基本建设支出、挖潜改造和科技三项费用、城市维护建设费、文教科卫支出、社会保障补助支出以及行政管理费等方面，因此地方财政适宜“存量调整”和“增量配置”相结合的方式，因为即使是完全取消“不合理”的支出(如挖潜改造和科技三项费支出)，对于民生财政的所需财力而言也是难以满足的。
(二)以民生财政为契机，进一步推进分税制改革
教育、卫生、社会保障等主要公共事业在未来发展中的重要性已不容置疑，从财政的角度考虑，在增大投入的同时，如何完整设计、细化事权分配关系，形成各级政府财政间的合理负担格局，并在此基础上对财权进行相应的匹配，是一个比投入更为重要的体制问题。这就需要思考当前的分税制框架的合理性和可行性。
表4是部分发达国家财政关系的比例概况。(1)就教育来说，多数发达国家都主要将事权下放给省或州和地方，中央只负责10％左右的支出，但具体到我国，笔者认为，由于过去对教育的缺位较大，以及“科教兴国”战略的推行等方面的作用，中央适宜负担20％左右的支出(2007年中央负担15.12％)。(2)就医疗卫生(健康)、社会保障、福利、住房与社会的改善而言，发达国家的中央政府基本上承担了超过50％的支出责任，相比较而言，中国的这些支出则几乎是地方财政在承担着，这是地方财政为何一直捉襟见肘的主要原因。而从分税制的内在逻辑来看，未来的几年中央政府逐渐提高这些支出的负担比例，是必然。另外，细观中央财政支出结构，可以发现中央财政支出的大头主要集中在国防支出、基本建设支出、文教科卫支出等方面。由此，如果要由中央来承担民生方面的支出，指望通过“存量的结构调整”来进行的可能性不大，因此笔者建议，主要通过“增量配置”，即每年从财政收入的增量，尤其从税收增量上对财政支出的民生部分进行配置，从而实现“民生”财政。那么，通过“增量配置”，中央负担30％的医疗支出和30％的社会保障支出在财政范围内是可以实现的。这里，以2006年为基数，如果GDP每年按10％增长，教育、医疗卫生、和社会保障在2020年按GDP的4％、3.1％和5％计算，并且分别由中央负担20％、30％、30％的话，并且如果全国财政按20％的增长率增长，中央财政支出占全国的比重为30％，那么可以测算出，中央负担的教育、医疗和社会保障支出在2020年中央财政支出的比重也不过16.61％(而中央财政支出所占的比例如果随年份而不断提高，则中央负担上述比例的“民生”就更具可行性)，而如果中央负担上述三项的比例均为30％，则到2020年占中央财政支出的比重也仅有18.67％，而此比例在2006年为6.76％。这里的测算主要是一种纯数字的推理，真要如此推行还取决于很多因素，因为公共服务的划分需要考虑规模经济、受益范围等方面。(3)调整政府间转移支付结构，利用均等化转移支付弥补落后地区民生财政的资金来源。实现基本公共服务③的均等化，也应是实行民生财政的目标。虽然从表3来看，我国1999-2006年间各项财政“民生”支出的均等化程度逐渐提升，反映了这些年财政均等化转移支付起到了积极的作用，但是从总体上看各项支出的均等化程度还是不够，尤其是财政卫生经费支出。因此今后中央财政应逐渐调整转移支付结构，逐步提高均等化转移支付的比重(目前均等化转移支付占全部转移支付的比重只有10％左右)，尽可能地在均等化转移支付中引入因素法，将地方政府的教育和公共卫生等基本公共产品服务经费作为基本因素纳入均等化转移支付之中，实现不同地区可以获得水平大致相等的基本公共服务。
(三)以税制改革调整宏观分配格局，促进“民生”发展
从税收的角度看，有多种途径可以影响“民生”：(1)税收规模及其比重决定国民收入分配格局，进而影响“民生”状况。我国近年的税收收入增长速度已经明显超过同期GDP的增长，也于2008年达到了6万亿元的超前规模。每年新增的GDP中大约有1/3要被政府税收拿走，由此带来的直观判断必然是边际宏观税负可能过重，也因此GDP分配已经在逐渐偏向政府，而非“居民”。从图1可知，近年来政府在国民收入“最终”分配格局中所得份额平均在19％，企业占16％，而居民占65％。值得注意的是，居民所获得的份额，自1999年之后开始逐年下滑，1999年居民获得67％，到2004年则下降为60％左右。同比美国，此比例一直较为稳定，大约为70％。因此，相比之下，我国的国民收入分配格局存在着向政府和企业倾斜的失衡状况，应该采取提高劳动报酬的政策措施。权衡考虑，笔者认为政府应该采取减税政策，主动让步，为企业维持和追求利润以及提高劳动报酬提供空间，改善国民分配格局，并由此提高国民福利。(2)税制结构看，笔者认为降低流转税税负，虽然在短期内可能会减少财政收入，但从长期来看并非如此，相反会有利于改善宏观分配格局。2008年随着个人所得税的费用扣除标准从1600元提升到2000元，可使那些原来需要承担税负而现在无需承担的国民减少纳税20元左右，由此增加居民可支配收入，税收政策的变化充分体现出了“民生”内涵。另一方面，由于我国的税制结构还主要是以流转税为主，降低流转税税负会使企业增加收入，而企业增加的收入中将有67％左右转化为个人收入，其余转化为利润和税收。而实际上由于我国已将个人所得税的费用扣除标准提高到2000元，这种由降低流转税负所带来的收益将大部分向居民倾斜，因此有利于改善宏观分配格局，由此有利于改善民生。除了上述两个方面外，体现民生导向的税制改革还包括：开征社会保障税和环境保护税，逐步完善个人所得税，等等。
此处，我们对消费税改革进行分析。在国内的流转税制中，增值税是一般税，而消费税则是一个精选税种，是对特定商品课征的税收，而且由于目前消费税是作为价内税征收，而增值税是价外税，因而存在着对消费税课征增值税的“重复课税”问题，也就是说目前增值税的计税依据是包含着消费税(以国内消费税为例)的。从表5可知，消费税越多，这种重复课税问题越严重，从1994年85个亿，变为2007年的375.16亿元。因此，如果将消费税的“价内税”转化为价外税，就可以使国民的税收负担有所降低：如果此消费税是由消费者负担的，降低税负，直接减少了消费者负担。尤其是目前的消费税制还存在着对黄酒、化妆品等生活品课征的税目，如果对其实行价外税改革，所带来的税负减轻将主要由消费者获得。退一步说，如果此消费税税负是由企业承担的，降低的税负通过企业的收入分配给国民的份额也会相应增加。
(四)以民生为主题，逐步形成民生财政的政策体系
从理论上说，财税政策可以在“三农”、就业、收入分配、教育和医疗、社会保障、住房、环境保护与资源利用等方面发挥其促进民生的积极作用。具体来看，我国财政领域已经逐渐形成了促进民生发展的政策体系。目前，农村义务教育经费保障机制全面形成。截止2008年，全国已有2729个县(市、区)建立了新农村合作医疗制度，覆盖了全国所有含农业人口的县(市、区)，参合农民8亿多，参合率91.5％。此外，财政目标是在全国农村全面建立最低生活保障制度，并进一步完善城市居民最低生活保障制度，除此之外，政府还将通过财税政策手段，逐步调整收入差距，缓解人口、资源和环境的紧张关系，推进经济发展方式的转变，促进和扶持中小企业发展，等等。因此，以民生为导向的财政政策体系正在形成，并将逐渐完善。
此外，由于多级财政的存在，如何保证自上而下地推行“民生”理念，在财政决策中切实遵循民生财政的思路，推动财政的“转型”，而不能停留在中央“民生财政”，而地方还是“建设财政”的格局，涉及到诸多方面，并不是简单的政绩考核体系可以保证的，也不是分税制框架可以完全解决的。“民生型”财政比起“经济建设型”而言，更容易受到政绩考核体系、政府财力来源、考核指标、财政决策方式等方面不足的制约。因此，在政府提出建设“民生财政”、“公共服务型财政”的时候，除了转变目前以GDP为主的政绩考核体系④和分税制框架需要适当结合之外，如何通过路线、指标等具体的制度安排确保实现，是需要结合各区域的经济社会发展状况进行具体思考的，对此，本文的上述内容中有所涉及，但由于篇幅有限，无法具体展开。
综上可知，民生财政作为未来财政建设的目标，需要从理念、目标到体制、机制、管理等方面加以“武装”方可真正实现，而不是仅靠财政支出的增加就可到达。
注释：
①差异系数是标准差占均数的百分比例,计算公式是：CV=S/X×100%，反映变量单位均值上的离散程度。数值越小说明该变量离均值的波动幅度也越小，从而说明变量的离散程度较低，因此越趋近于平均化。
②朱青.关注民生：财政支出结构调整的方向与途径[J].财贸经济，2008，(07).
③党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，把教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、社会治安等列为基本公共服务。
④仅仅通过改变政绩考核体系来激励地方政府的“民生财政”行为，效果未必明显，因为地方政府需要依靠经济增长才能获得更多的税源，从而提供更多的公共物品和公共服务，因此地方政府还是会更愿意倾向于经济性公共服务的提供，而相对忽视社会性公共服务。
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