基础四国合作机制与低碳发展模式比较研究_联合国气候变化框架公约论文

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       中图分类号：X196 文献标识码：A 文章编号：1003-3947(2015)03-0106-09

       近期中美发布了气候变化的联合声明，中国率先提出了2030年左右实现二氧化碳排放峰值的目标，成了最早提出2020年后国家应对气候变化承诺的发展中国家，这给“基础四国”中其余三国造成了压力，但这并非四国第一次就此类问题产生不同步(柴麒敏，2014a、b)。随着近年来全球经济危机对新兴经济体影响的显现和气候谈判“巴厘路线图”双轨制的转型，基础四国的共同立场正越来越受到挑战，而各国低碳发展模式的差异正是造成该合作机制遭遇瓶颈的根本原因。本文着重分析基础四国在低碳发展模式及相应的工业化和城镇化差异，探求未来新气候协议下四国机制可持续发展的对策。

       一、基础四国现有合作机制的进展和挑战

       基础四国(BASIC)是联合国气候变化谈判哥本哈根会议召开前夕，在中国的倡议和主导下，由巴西(Brazil)、南非(South Africa)、印度(India)和中国(China)四个主要发展中国家组成的气候谈判协商机制，由四国的首字母组成英语单词而得此名。中国、印度、巴西和南非是快速崛起的发展中国家，在国内经济和社会发展、国际政治和贸易、全球和区域环境问题等方面，有着极为相似的根本利益，面临共同的机遇和挑战。四国作为新兴经济体的代表，同时作为发展中国家的一部分，在国际政治经济格局中的重要性日益显著。在气候变化领域，四国因为共同的利益诉求和相近的谈判立场走到一起，成为“77国集团+中国”内部的一股中坚力量，在哥本哈根会议以来的历次联合国气候变化谈判中，发挥了重要作用(高翔，2014；高小升，2011)。

       (一)基础四国形成的国际政治经济背景

       1998年在以往“七国集团”的基础上，俄罗斯加入了当时西方工业大国的阵营，形成了日后国际经济合作的主要论坛即“八国集团”(G8)以及1999年在此基础上成立的“二十国集团”(G20)，并开始掌握世界经济和政治议题的主导话语权(Nitsch，2007)。而随着新型工业化国家的兴起，传统的八国集团逐渐难以单独主宰国际政治经济秩序，为此从2005年起八国集团在召开年度首脑峰会的同时，邀请主要发展中国家首脑开展对话。这一形式在2007年德国海利根达姆峰会时定型为“G8+5”，即八国集团与中国、印度、巴西、南非和墨西哥等五个主要发展中国家的首脑对话，共商国际政治经济核心议题(Lesage，2010)。八国集团一直聚焦世界经济等传统国际关系议题，然而在2008年日本北海道领导人峰会时第一次针对气候变化发布了专门声明，称八国寻求与《联合国气候变化框架公约》其他缔约国共同实现到2050年将全球温室气体排放量减半的长期目标，并希望在公约相关谈判中与这些国家讨论并通过这一目标(何建坤等，2008)。

       “G8+5”机制没有充分考虑新兴经济体的切身利益，且在2009年哥本哈根会议期间发达国家与发展中国家的根本分歧无法弥合，而发展中国家内部因成员组成庞杂、利益依托复杂而没有形成坚实的统一战线与之抗衡(严双伍等，2011；Betz，2014)。在这种情况下处于相似发展阶段且具有共同利益的四个主要发展中国家即中国、印度、巴西和南非顺势建立了基础四国机制。而墨西哥由于身为经济合作与发展组织(OECD)成员国，与其余四国所处的发展阶段不同，其对减缓、适应、资金、技术等利益诉求也有较大分歧，因此在气候变化领域加入了“环境完整性集团”(EIG)。这是主要发展中大国在国际问题上首次团结一致、统一发声，主动表达自身利益诉求。

       (二)基础四国合作的部长专家双层机制

       四国高层领导和主要谈判代表在哥本哈根期间形成了每日交流机制，巩固互信、协调立场。在哥本哈根会议闭幕不久，基础四国在印度新德里召开了第二次部长级会议，这次会议上四国正式建立起定期会晤机制，部长级磋商会议按照印、南、巴、中的顺序每季度依次在各国召开，截至2014年共召开了19次。从频率上看，2010～2013年这四年间保持了每年四次的召开频率，而2014年却只在8月和10月召开了两次部长级磋商会。除2009年11月北京的第一次部长级磋商会议之外，其余每次会后都发表《基础四国气候变化部长级会议联合声明》作为对该次会议四国部长所达成共识的总结，截至2014年共发表了18份。虽然名为部长级磋商会议，然实则并非每次都由部级官员参加。19次部长级磋商会中，唯有中国部长每次出席，南非部长出席频率次之，印度和巴西两国部级领导则在2010年后便经常缺席。据悉从2014年开始，四国部长级磋商会将改为一年两次。

       基础四国专家研讨会(BASIC Group of Experts，简称BGE)一般在部长级磋商会议期间召开，由来自四国的气候变化相关领域专家参加，一方面紧跟部长磋商关切问题并为其提供智力支持，另一方面也密切开展各国专家间学术研究的交流沟通。从历年专家研讨会主题来看，公平和资金作为四国共同关注的两大话题一直贯穿始终。作为发展中大国，四国均面临经济进一步增长和社会进一步发展的任务，温室气体排放在短期内或仍呈上升趋势。全球气候谈判要求约束性地控制排放总量必然会损害发展中国家利益和限制其发展空间，因此，四国联合一致关注历史和国际间的公平问题，包括公平获得排放空间、公平实现可持续发展、适应气候变化的公平性等一系列关切，并在2011年第一次也是唯一一次联合发布了专家研讨会研究成果即《公平获得可持续发展框架》报告(BGE，2011)。此外，四国在发达国家应向发展中国家提供资金支持上态度一致，不仅敦促发达国家尽快兑现相关承诺，也就如何测量、报告和核实发达国家的资金支持进行了探讨，提出了相关统一报告格式。2011年谈判进入“德班平台”时代之后，专家研讨会话题呈现两大趋势：一是更专注于多领域零散的细节问题，未能形成宏观层面共识或研究；二是随着对细节问题的深入，各国间分歧加深，进而难以形成统一结论。2013年以来，除了坚持传统的公平、资金话题之外，四国在2013～2015年审评、2015年协议性质等关键问题上都难以达成一致，而专家研讨会亦并未起到协调立场的作用。

       (三)基础四国合作机制面临的挑战和问题

       基础四国在气候谈判中的基本共同立场可以理解为：在《联合国气候变化框架公约》的体制内，坚持公平和共同但有区别的责任原则，严格按照联合国议事规则和谈判授权，团结广大发展中国家，维护《京都议定书》，促进实现以发达国家在国际条约下承担大幅度量化减排义务，发展中国家在获得资金、技术、能力建设支持的前提下开展符合本国可持续发展需求的减缓行动为主要特征的全球应对气候变化合作。当前，四国均处于快速发展阶段，也尚未真正探索出有效的低碳发展路径，因此，现阶段在气候变化谈判中的核心利益都是要确保发展所需的排放空间，四国都希望在近中期内不承担具有国际法约束力的量化减排义务(Chai et al.，2012)。

       基础四国机制本身具有一定的松散性，且在各国利益诉求方面存在差异，其本质上仍然仅为一个谈判集团，国际社会对此一直存在争议(苏明山等，2011)。一种观点认为，基础四国是一个新型联盟，是“77国集团+中国”内部强有力的子集团，四国对《京都议定书》第二承诺期发达国家义务的明确要求及其历史责任的认定是四国立场一致的基础；而更多的看法则是，基础四国仅是一个松散的政治结社，而非一个紧密的谈判集团(赵斌，2013)。尽管四国部长每年定期举办会议并发表联合声明，但声明内容多以重复各项原则为主，鲜有实质性合作成果，侧面反映出四国在统一立场上所面临的困难。在2015年新气候协议形式、各国自主贡献等诸多谈判的关键问题上，四国各自立场开始出现明显不同，如表1所示。随着新协议谈判的具体化，四国之间的分歧不断表面化，如何在内部求同存异是基础四国面临的最为根本和严峻的挑战。

      

       二、基础四国的低碳发展和现代化进程比较

       四国同为发展中大国，共同的根本利益和基本立场是四国合作的基础，然而国情的差异造成四国在具体利益诉求上有所分歧，特别是在当前德班平台谈判的大背景下，造成四国在减排模式等重要议题上存在“重原则而轻方案”、“被动防御多于主动出击”的功能局限，这种局限主要来自各国不同的低碳发展模式。

       (一)四国的基本国情和发展阶段的差异

       基础四国分别是亚、非、拉区域的发展中大国，中国GDP占亚洲总量的35％，南非和巴西也均各占非洲和南美洲GDP总量的30％以上，而在南亚地区印度GDP占比高达80％。但自《联合国气候变化框架公约》订立以来，虽然四国作为发展中国家的性质没有变化，但四国的国情确实各自发生了不小的变化，其中中国和印度的变化更为显著(朱守先，2013；Govindaraju，2013；IEA，2014；World Bank，2014)。在全球价值链中基础四国目前仍处在中下端，是资源供给者(巴西、南非)和加工制造者(中国、印度)，正在逐步向资本供给者及技术、创意与品牌创造者过渡。

       根据国际货币基金组织《2014世界经济展望》的数据(IMF，2014)，中印巴南2013年的GDP已经分别达到9.469万亿、1.877万亿、2.246万亿和0.351万亿美元，全球排名分别为2、10、7和33位；人均GDP分别为6959、1509、11173和6621美元，全球排名分别为83、146、61和85位，以不变价水平计算分别是1990年水平的9.3倍、4.2倍、1.9倍和1.8倍，而同期世界和先进经济体的平均GDP增速分别为1990年水平的1.8倍和1.6倍。1992年以来，四国经济总量已从占全球5.29％上升到2013年的18.44％，据国际货币基金组织预测，2019年更将上升至21.16％。与此同时，美国和欧盟27国占全球经济总量的份额，分别由1992年的26.57％和33.36％，下降至2013年的22.71％和23.48％，并将继续下降至2019年的21.90％和23.24％。可见，四国经济总量与主要发达国家的差距正在并将持续拉近。

       (二)基础四国能源消费和温室气体排放的差异

       中印巴南四国2012年的能源消费分别达到28.94亿吨标油、7.88亿吨标油、2.82亿吨标油和1.40亿吨标油，分别是1990年水平的3.32倍、2.49倍、2.01倍和1.54倍(IEA，2014)。2012年的人均能源消费分别是2.14吨标油/人、0.64吨标油/人、1.42吨标油/人和2.68吨标油/人，分别是1990年水平的2.79倍、1.75倍、1.51倍和1.04倍。中印巴南四国2012年能源消费二氧化碳排放分别约为82.1亿吨、19.5亿吨、4.4亿吨和3.76亿吨，分别是1990年水平的3.66倍、3.37倍、2.29倍和1.48倍。人均排放分别约为6.1吨/人、1.6吨/人、2.2吨/人、7.2吨/人，分别是1990年水平的3.07倍、2.37倍、1.72倍和1.00倍。GDP二氧化碳强度分别约1.81吨/千美元、1.41吨/千美元、0.39吨/千美元和1.22吨/千美元(2005年不变价)，分别比1990年水平下降了58％、15％、-21％(上升)和18％。能源二氧化碳强度分别约为2.84吨二氧化碳/吨标油、2.48吨二氧化碳/吨标油、1.56吨二氧化碳/吨标油和2.69吨二氧化碳/吨标油，分别比1990年水平上升10％、35％、-14％(下降)和4％。

       为保障准确性及权威性，进一步选取基础四国分别向联合国气候变化框架公约秘书处提交的第二次国家信息通报作为温室气体排放数据来源。其中，中国、印度和南非提交的国家信息通报仅报告了2005年、2007年及2000年的排放情况，巴西则报告了1990年至2005年的每一年的排放情况(王田等，2014)。从排放结构上来看，巴西最为特殊，其排放主要来自毁林，而能源活动和工业生产过程排放很低，因其丰富的水能和生物质资源，巴西非化石能源占全国能源消费比重超过40％，且能源领域排放与发达国家结构类似，主要来自建筑和交通排放。中国和印度虽然排放总量大、增长速度快，但从结构上看仍属于生产性排放，集中在能源活动和工业生产过程，且印度的农业部门排放仍然比较高。

       (三)基础四国工业化和城镇化进程的差异

       发展阶段和排放差异首先体现在四国工业化模式和水平上。如果按照一致的工业化评价方法，中印巴南2010年的工业化水平分别为61.2％、28.4％、82.2％和79.4％，其中巴西已经进入工业化后期的下半阶段，而南非也即将进入该阶段，中国刚进入工业化后期的上半阶段，而印度则还处于工业化前期。中印巴南2010年工业部门的排放分别为51.0亿吨、8.6亿吨、1.6亿吨和1.8亿吨，其中，南非和印度的工业部门排放近年来呈现下降趋势，巴西的工业部门排放则呈现趋稳态势。巴西和南非工业部门排放基本实现峰值主要因为其工业发展阶段使然，而印度的工业部门排放下降与其独特的“印度模式”有关，其与中国呈现截然相反的发展态势。中国依赖国际市场出口工业产品，而印度依赖国际市场出口服务产品，中国的经济改革是从农业主导的模式转向以能源密集型的重工业和劳动密集型的制造业为主导的模式，而印度的经济改革是从以农业主导的模式直接转向以知识密集型的服务业为主导的模式。印度并未经历制造业高速增长的阶段，其二产的比例始终未超过三产，国内大规模基础建设也并未开启。

       发展阶段和排放差异其次体现在四国城镇化模式和水平上。如果按照世界银行统一的数据口径，中印巴南2010年的城镇化水平分别为49.2％、30.9％、84.3％和61.6％。其中巴西和南非都经过了快速城镇化的阶段，但和中国一样，其城镇化过程存在着部分社会阶层半市民化的问题(亨德森，2014)。特别是巴西，如果说印度是早熟的工业化模式，那么巴西就是早熟的城镇化模式，巴西的城镇化率在上世纪末就已经超过80％(李瑞林等，2006)。而印度由于工业化水平较低，快速发展的服务业要求雇用高素质人才，对大量的农村劳动力吸收反而有限，因而城镇化速度较慢。中印巴南2010年交通、建筑等居民消费部门的排放分别为21.2亿吨、7.8亿吨、2.3亿吨和1.6亿吨。

       (四)基础四国未来碳排放总体趋势预判

       未来发展需求和排放增长的差异使得四国在长期减排目标问题上存在立场分歧的可能性。事实上南非在全球金融危机后经济出现下滑，其在2008年已经出现不稳定的排放峰值，巴西因为相同原因排放增长也在逐渐趋缓(李俊峰等，2014；Wang et al.，2010；Zhou et al.，2013；Gambhir et al.，2013)。从上述四国主要现代化过程的排放增量来分析，中印巴南的排放峰值水平的中位值估计分别约在137亿吨、106亿吨、6亿吨和5亿吨。如果考虑节能和能源结构调整等加快低碳发展的政策措施，四国峰值水平可以控制在116亿吨、90亿吨、4亿吨和4亿吨，相对于2010年的增量水平分别为44亿吨、74亿吨、0.3亿吨和0.5亿吨，达峰的时间预测在2030年左右、2045年左右、2020年左右和2020年前。这就解释了新气候协议谈判以来印度一直强力寻求压制全球排放峰值和2050年减排目标的提法并反复强调气候公平的重要性，而南非和巴西则在峰值问题上一直采取较为宽松的态度，愿意以“一个时间范围”来进行全球峰值目标表述的原因。

       三、基础四国机制实体化合作建议

       基础四国磋商机制的进一步发展遭遇到了瓶颈，总体的发展方向应该从松散化走向实体化，将一般的议事平台打造成更广泛的合作平台，使四国在低碳发展领域形成更为紧密的实质性关联，尽可能通过制度化进程减少因灵魂人物、特定事件的推动力起伏而造成的影响，并使之成为发展中国家凝聚力的核心。

       (一)加入福塔莱萨行动计划部长磋商机制

       金砖五国机制与基础四国机制高度重合，应该说金砖五国是基础四国实体化的重要依托。基础四国目前包含在金砖国家之中，通过金砖国家机制磋商气候变化问题唯一的障碍是俄罗斯是附件I国家、中印巴南是非附件I国家，因此跨了阵营，但从目前的德班谈判进展来看，这样的区别可以通过原则问题的宣示、具体合作行动的性质来界定，如同《中美气候变化联合声明》等跨阵营的双边或多边合作。因此将基础四国磋商机制实体化的主要方式就是融入像金砖国家、“一带一路”等主流国家战略，通过大发展的格局来解决四国低碳发展问题。

       基础四国应该共同努力将应对气候变化和绿色发展的内容纳入金砖国家的磋商范围。《福塔莱萨宣言》是2014年金砖国家领导人第六次会晤时达成的合作共识，在该宣言中五国共同核准了《福塔莱萨行动计划》，这个计划把原来金砖国家已经存在的7个专业化部长(安全事务高级代表、外长、央行行长和财长、贸易部长、科技部长、卫生部长、农业部长)的定期协商，扩展到10个(增加了人口部长、禁毒负责人、反腐败负责人)，未来应考虑将应对气候变化和绿色发展进一步纳入其中。当前全球发展总的趋势向多元化和区域化发展，基础四国的合作恰恰体现了这样的特征，所以是肯定大有可为的，也会得到更高层面、更大范围的关注和支持。金砖国家是一个全面的全球治理合作的平台，应对气候变化和绿色发展是全球性的利益再分配，基础四国可以借助这个平台发挥更大的作用。

       (二)推动以自贸区为方向的绿色经济合作

       基础四国应该通过碳交易市场、低碳产品贸易、低碳技术转让等内容参与到2015年要签署的金砖国家更紧密经济伙伴关系框架和金砖国家经济合作战略中去。近年来基础四国之间的贸易额度大幅上升，经济依赖程度有所提高，但目前四国间的贸易更多是集中于初级产品和中间品，在各自庞大的消费终端市场，并没有形成贸易规模，在多边和双边市场都还存在更多的合作机会。

       结合基础四国贸易和产业结构来看，四国存在资源业态与制造业态的互补、货物贸易和服务贸易的互补，有利于开展更大范围的经济合作。中国对其他金砖国家出口的商品以具有优势的工业制成品为主，从其他金砖国家进口的商品以原材料、能源等基础性商品为主。中国在光伏、风电、高铁等机电产品和装备制造方面的优势使得未来四国贸易中低碳技术和产品的进出口越来越具有分量。

       (三)依托金砖国家开发银行开展低碳投资

       基础四国应积极寻求与上海自贸区试验、“一带一路”、亚洲基础设施投资银行等现有国家战略行动的协同，福塔莱萨金砖货币体系和金砖开发银行在可预见的未来会有更广阔的施展空间，实现国家承担贷款风险、企业输出过剩产能、人民币国际化三位一体。基础四国之间应广泛开展能源和碳交易的货币金融合作，这个领域的合作将使四国的货币摆脱美元的依赖，使四国的金融体系包括货币政策摆脱对以美元为中心的国际货币体系的依赖。

       基础四国在应对气候变化和绿色发展领域的合作也是中国资本和产能输出计划的战略载体，既包括油气运输、铁路、公路、电力电网、通信以及港口等领域，也包括太阳能、风能、核能装备及其他低碳、能源技术。在传统的欧美市场之外，通过新兴市场开拓低碳产品和产能输出，向印度(亚洲)、南非(非洲)、巴西(拉丁美洲)等发展中国家宣布中国愿意向友好国家提供国家贷款用于借款国的低碳基础设施建设。

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