大部制改革中地方政府面临的挑战与应对策略，本文主要内容关键词为：大部论文,地方政府论文,应对策略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央政府逐步推行大部制、农村基础社会实施大村庄制正成为当前我国政府改革和社会重组的两个重要举措。在我国治理中“顶端和底端两头变革”正在挤压着地方政府，迫使地方政府对此做出相应的反应。因此，地方政府如何应对这一改革就成为地方政府自身改革的迫切问题。
一、大部制改革的历史透视
大部门体制或称大部制，又称核心部制或巨型部制，是市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式。大部门体制，实际上是要实现不同部门在公共管理过程中决策权与执行权的分离，将职能相近、业务范围相同的事项，集中由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，减少部门的数量，达到提高行政效率、降低行政成本的目标。
尽管大部制在20世纪70、80年代就已经在英、美等国实施，但是，对大部制的理解和实际功效的评价仍处于争论的状态。由于任何制度创设和实施都仰仗一定的政治、经济和社会背景，都有其目标指向、改革形式选择、调整方式路径和变革本质的设定等，因此，对西方国家的大部制需要从整个国家改革的历史顺序来进行理解。从英美国家来看，一般是先有私有化、民营化和社会化的改革之后，再进行执行机构创设和大部制模式改革。其根本原因在于：只有将政府权能边界到达一个最适宜状态时，才能有效地推行大部制，力图构建国家职能范围较小而国家力量强度大的政府形态。[1]8因此，大部制改革在西方国家试水有两个条件：第一，市场化程度高，市场机制得到广泛的运用；第二，地方自治制度完善，地方发展具有地域化、特色化的特点。第一个条件保证了政府部门的职能与数量受到限制；第二个条件防止了中央与地方政府上下同构，为公共管理的工具开发留下制度空间。从西方发达国家已有的改革实践来看，西方国家的改革是自外围改革开始然后进入到中心改革的历史过程，其目的是试图构造多中心治理模型。那么，在我国市场经济还不够完善的社会状况下，推行大部制改革的逻辑又是什么呢？下面从改革战略角度，用历史眼光透视我国大部制改革及其对地方政府形成的压力。
（一）在目标上如何建立有效的协调机制。大部制改革基本上是追求达到两种目标：一是增加管理合作和政策协调；二是重新调整政府与企业、政府与社会之间关系。根据科尔奈的观点，这两个目标在经典社会主义体制下都要借助协调机制来实现。所谓协调机制，就是指它可以协调相关人士或组织的活动。只要有两个以上的人或组织之间发生了关系，他们（它们）的活动必需某种形式的协调。科尔奈认为，人类社会有官僚协调、市场协调、自律协调、道德协调、家庭协调的五大协调机制；在经典社会主义体制中，国家更习惯于使用官僚协调机制。极权统治的权力结构（集权）、社会主义的国家所有制和官僚协调相对于其他协调机制在经典社会主义体制中处于支配性地位，且这三种现象都是紧密相连的。[2]214权力集团（按照科层结构进行组织，但不同其他党派分享权力）对国有生产工具享有绝对支配权。权力集团在自己控制的领域内尽力取消其他协调机制，力推官僚协调机制的优先性。在集权结构和所有制形式没有根本性变化的情况下，大部制实质上仍是一种官僚协调机制，是一种将官僚机构间的协调转向机构内的协调，用官僚协调机制变革来推动整个经典社会主义体制偏离运行，形成另外一种适合本国国情和全球化趋势的特殊社会主义制度。
（二）在形式上如何实现有效的部门重组。部门创设和部门重组是机构改革常规做法，也是政府改革在形式上的一种可视化。部门重组包括三个部分：一是重新确定和划分政府职能；二是加强组织的管理事务之间相互勾连性；三是改变组织的活力，为组织内成员制造动力。随着我国改革开放和社会主义市场经济的发展，政府管理部门在改革不断深入的过程中，历次部门重组的目标取向主要是第一层的职能转变，而对于第二、第三层的意义并没有注重。
笔者认为，目前大部制改革更多是着眼于强调组织管理事务间的勾连性，在大部制启动时，还应该通过成员吐故纳新来创造组织的活力。1982年至今，我国先后进行过5次大的行政管理体制改革。1982年国务院100个部门裁了39个；1998年再次大规模机构改革，国务院的40个组成部门，裁了11个，仅保留29个，绝大多数直接管理工业的部门都撤销了。目前，国务院除办公厅外，共有28个部门，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。数量之多、类型之多、分工之细难以想象。目前，日本的政府部门是12个，美国是15个，英国是17个。可见，与发达国家政府相比较来看，我国政府部门设置依然过多，不仅削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。因此，对管理事务相近、职能相关的部门进行重组，变成10至15个部，可能比较适合我国治理的基本特点。
（三）在方式上如何有效实现职能的转变。作为一个宏大组织体系的政府在职能转变时，需要考虑三个大问题：一是已有哪些职能，转变后保留哪些职能？二是怎么转或以何种方式转？三是各类职能间如何合理配置和有机协调？推行大部制并不是简单的机构合并，而是以政府职能转变为先导。根据美国研究公共组织著名学者瑞尼的观点，公共组织改革需要考虑环境、目标和职能等要素。[3]59如果说，环境变化是公共组织发生变革的原因，那么，目标则是公共组织变革方向，而职能范围确定以及调整则是公共组织变革的依据和方式。西方发达国家由于市场经济体制建立时间长、管理手段成熟、管理技术娴熟，因此，对政府职能设定的历次争论主要集中在福利是否由政府提供、以何种方式提供等问题上，是对福利国家的质疑。而经历了经典社会主义体制的国家，由于严重的“父爱主义”情结，政府不仅试图与各种所有制企业保持“亲和关系”，[4]213而且构造一张“完美”的控制网。科尔奈在谈到经典社会主义体制总结了“完美”控制、政治改革、私营部门复兴、独立经营、市场社会主义、价格改革、宏观矛盾等若干个特征，并认为偏离社会主义经典体制的改革在不同层面中改革力度均有差异。其中“完美”控制变化最少，政治改革缓慢地进行，而其他已经陆续展开，且有些领域改革进行得比较彻底。但是，随着改革深入，作为社会主义领导者发现：这几个特征是内在联系在一起、环环相扣，任何一个领域都不能完全放任自流，否则整个体制都遭遇到危机。因此，政府职能调整必须是一个缓慢的过程，是一个政府自身能力成长的过程；只是，市场经济体制运行已迫使领导者形成了一个基本共识：政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。
（四）在本质上如何有效实现权力的精简。职能转变的根本落脚点是政府部门的权力精简。政府权力过大、过于集中一直是我国政治中一个非常突出的问题。职能过多关键还是政府权力过大。政府权力过大是中央集权政府的产物，是国家严格控制社会的必然结果。因此，要精简权力就必须由国家向社会进行分权，让社会获得应有的发展和成长。而经典社会主义国家的工作流程恰恰在不断强化政府权力。其部门工作的基本步骤是：首先，完成主要任务，但具体细节和其他次要任务则可以不管。从逻辑上来说，下一步便是将每一项任务都具体细化，如果这样还不起作用，还可以把下级人员进一步分解，各自负责更小部门的工作，于是整个政府组织网络急剧放大。但是，极权统治及其统治工具（官僚控制）所编制的网络过于庞大，那么很多行动都可能轻易逃脱。而解决这个问题的答案就只有编制一个更小的控制网络，使之密不透风。社会主义体制的内在逻辑要求官僚权力必须不断趋向“完美”。[2]349控制越“完美”，政府官僚控制权力就会越多越大，精简难度就会增加。而现代政府追求的是“小而美”政府，而小政府必然要求政府权力精简和机构缩减。但是，小政府也意味着政府“完美”控制受到影响。因此，在“控制”与“精简”之间存在一种张力，而这种张力正威胁经典社会主义体制，也威胁着整个社会主义阵营。
二、大部制改革中地方政府面对的挑战
就联邦制国家而言，联邦政府实施大部制对地方政府并不会产生多少问题；而作为单一制国家，中央政府推行大部制，地方政府面临着同构化的难题。因此，多数民主制度健全的国家在地方层面推行地方自治，从而避免同构化的倾向，保证地方政府按本地域的特色进行机构设置。我国作为一个单一制国家，大陆的地方政府同构化非常明显，因此，地方政府面对大部制改革时的挑战源于两个方面：一是大部制本身要面对的问题；二是地方政府改革的路径选择问题。第一个问题主要是省级政府要面对；第二个问题是省级以下的政府将要遇到。大部制要面对的问题可以细分为：政府机构设置能、责统一原则问题，党政权力对接的配置问题，政府职能设置“三分开”的路径选择问题。从根本上说，这三个问题可以合为一个问题，即权力和责任在党政部门之间如何重新分配。
（一）能、责统一的原则问题。权责一致、监管分离是政府机构设置的基本原则。一般是，赋予部门一定审批权、管理权；同时，对于这些权力所带来的后果责任也由该部门承担，这就体现出权责一致原则。监管分离则是将管理权和监督权相分离，即授予某个部门管理权，而对该部门及其相关业务使用状况的监督由另外一个部门行使。这些基本原则落实后面临的一个问题是：多数部门习惯于扩张审批权、管理权，而往往忽视其责任，尤其是缺乏公民监督的部门不仅会扩张自己的权力而且放弃自己应该承担的责任。而公民监督的缺失恰恰又是一种制度安排的结果，因为官僚集团统治着社会的其他成员，决定着他们的命运并分配整个国家的资源；而作为权力的拥有者，尽管其具体人员会不断变化，但是整个官僚集团却会无限复制自身，不断拓展自己的权力范围。[2]39于是，在官僚集团权力隐性扩张和公民权利显性萎缩之间形成了零和博弈状态。
在社会主义体制下，对每个人或每个组织，或者更准确地说，对个人或组织的每项活动都有非常明确的规定，但管理和控制这些个人（组织）或各项活动的上级领导或上级组织却有好几个。[2]92个人或组织的各项活动之间相互重合、监督相互重合，功能和地区上的纵向联系相互重合，这些现象也都出现在国家行政管理当中。监督任务往往由特殊部门来承担，如检察机关，警察部门。这样就弱化了政府内部监督的效能，增加了职能部门能责脱节的概率。
（二）机构配置的党政对接问题。在经典社会主义体制下，党政部门基本上是组织同构型，权力双轨制。随着市场经济体制建立和完善，党委为了减少直接对政府职能部门业务的干预，在一些部门间成立部门联合的大党委制。同时，为了扩大党内民主和加强对政府职能部门信息收集，组建了分党委，加强了党组织科层结构。大部制的改革试水，使党政权力配置中存在的两个问题必将凸现出来：一是如何实现大部制和大党委制之间的制度整合的问题？二是如何解决同一事务由党政分别设置机构管理的“双头制”、权力双轨制的问题？而破解这两个问题根本性办法是政治体制和政治结构的变革。大部制改革最终会牵动政治体制改革，没有政治体制改革推进，真正的大部制也许很难确立。从深层次来看，大部制改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接这个非常关键的问题。如文化部、广电总局与中宣部的关系，公安部、安全部、司法部与政法委的关系，中组部与人事部的关系等。过去实践中，通过把中纪委与监察部合署办公，联动作战，成效显著，如何进一步整合党政部门，也许是下一步大部制改革中应该思考的问题。从这个意义上说，应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整，也许更具有长远性[5]。
（三）路径选择的“三分开制”问题。决策、执行、监督相互协调、相互监督、相互制约的“三分开”的改革思路落实到大部制建设上，将会有两种路径：一是大部制存在于部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。二是在一个大部制内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。这实际类似如国外政府机构实行决策权和执行权的相分离，执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。
根据世界各国的经验来看，路径选择的主要依据在于：部长对谁负责。国外政府部长负责制主要有三种模式：一是总统制的国家中，各部部长对民选的区域行政长官负责，并由其任命；二是议会制国家中，部长由议会任命、对议会负责并向议会报告工作和申请预算；三是半总统制国家中，由总统和总理分工负责产生部长。乐意推行大部制的国家一般都是议会制国家，原因是各部在政府机构中之所以重要，主要是权力机关授予它们各种职能。更准确地说，是授予它们的部长首长，而非作为整体的行政机关。[6]30因为部长权限过大、责任不明、监控不力，导致部际间协调困难，选择大部制的部内“三分开法”，便于部际合作和建立“小而美”政府。
英国、新西兰和澳大利亚是其典型。这些国家推行大部制有两个基本原则：一是职责分离原则。首先对政府部门分为政策部门和服务部门，不同部门实行职责分离，对不同组织赋予不同的职能。二是契约主义原则。即服务部门通过契约签订采取民营化或业务外包的办法，政策部门实行政策制定和执行分离；部长与执行主管实行政治与管理角色的分离，部长负责结果，主管负责产出；部长选择结果，并从主管那里购买产出，主管可以选择必要的投入，执行主管对部门结果负责。这种关系是以契约为基础，政府从各部门购买产出，同时又是各部门的拥有者。[7]104保障两项原则实施，产生实效的约束机制则是增值核算。增值核算制度从预算和决算制度上突破了传统公共部门只是消费者而不是生产者的禁区，成为国际观念领域的最大创新和突破之一。
从我国现有政治结构而言，无论采用何种方案，关键在于两点：一是如何重新调整国务院副总理、国务委员与各部长之间权力和角色的关系？即是副总理、国务委员还是部长充当协调者角色？如果采用第一种方案则副总理、国务委员的权力要实权化，而采用第二种方案则必须重新膨胀部长权力。二是如何建立对大部的约束机制和考评机制？我国现有制度中，只有财政部和发改委向人大报告工作，其他部门工作由总理政府报告“一篮子”汇报；人大作为权力机关也无法在预算和人事上约束部委，部委领导人考评也主要在政府内部进行。而一旦实行大部制，如果缺乏对权力机关监督和完善评价机制将会容易形成失控局面。
从地方政府面对大部制改革挑战的独特性而言，主要涉及：地方政府机构如何调整，部长与地方行政首长关系如何处理，地方政府如何实行特色执政以及地方政府角色如何重新定位等的问题。这些问题归结到一点就是，地方政府能否有自主权和有多大自主权？
（四）组织体系的同构化还是异构化问题。单一制、中央集权国家的一般特点是组织上下同构，其根本的原因是国家的政策制定和执行都是自上而下的，几乎很少是自下而上。公共组织的上下对应设置可以比较有效地保障政策切实执行以及命令的贯彻。实施大部制改革后，地方政府可能需要考虑两个问题：一是在中央政府不同部门可能实施不同大部制改革模式后，地方政府如何调整现有机构进行应对，以保证业务通畅？二是由于地方政府包括省、市、县和乡镇四个层级，近年来还推行省管县的改革试点，因此，地方政府应考虑与中央大部制组织同构到哪几个层级。这两个问题背后的更深层次的问题是：部门预算权如何调整？由于《预算法》赋予部门宽大的预算权限，从中央到地方部门都有相当大的财权，“跑部钱进”现象驱动地方政府会继续加大同构化的倾向。笔者认为，在省级政府层面与中央大部制同构，省级政府以下的层级实现异构化更有助于大部制改革实质功能发挥，改革现有部门预算模式有助于地方政府根据自身特点建构组织体系。
（五）权力博弈的对抗还是合作问题。大部制改革之后，部的权力扩张、人员增多、机构增加至少在短期内是必然趋势；在现存的预算制度和部门过大的审批权之下，部门利益扩张是可以预见的，部长的权力膨胀也会随之出现。一个大部控制某一方面的业务的权限将会直接影响到地方经济与社会发展。因此，地方政府与中央的大部之间的关系将成为我国治理中最复杂的问题，尤其是在垂直管理部门不断增加后，地方政府的行动力受到了明显的制约。地方政府与中央部委、垂直管理部门之间是合作还是对抗，将成为地方政府未来选择发展之路需要慎重考虑的问题。
（六）政绩区分的特色执政还是统一行动问题。中央推行大部制之后，地方政府必然迎来新一轮的政府改革，各地如何选择自身的改革道路将是地方政府即将要面对的问题。近年来，关于地方政府应实行特色执政还是依据中央要求统一行动，一直存在诸多争议。事实上，自上个世纪80年代开始，海南省、上海浦东新区在政府机构设置与政府职能设定时，就采用了“小政府、大社会”的模式，并没有按照政府部门上下对应设置模式，而是采用“小机构、宽业务”的做法，也就是今天大部制的雏形。而20世纪60年代出生新的一批省部级领导者纷纷提出有特色的执政理念，从而加快了地方政府领导人特色执政的步伐。但是，随着中央推行科学发展观和宏观调控力度加强，统一行动成为政府执行政策、加大控制力度和保持社会稳定的基本要求。因此，如何确定特色执政与统一行动之间的平衡关系，就成为地方政府领导人在施政过程中的策略标准。
（七）责任归属的对上还是对下负责问题。在联邦制国家或实行地方自治的单一制国家，地方政府对上负责还是对下负责是一个不存在争议的问题。因为地区的公民选出自己政治领导人和纳税供养公务员，这些公职人员就必须对他们负责。而我国地方政府实际上具有双重角色，一方面它是中央政府在地方的代理人；另一方面地方政府又是地方公民利益的代表，代替本地公民行使各种权力，使地方政府领导人陷入对上负责还是对下负责的困境之中。
三、大部制改革中地方政府的行动策略
在大部制改革中地方政府的行动策略是，地方政府应加入到国家统合管理模式中，构造统合管理模式，构建网络化和多中心治理模式，大规模启动绩效管理工具，有效保障公民参与。
（一）基本模式是构造统合管理。所谓“统合”，是指一个系统内各要素之间整体协调，相互渗透，形成合力。统合管理理念在企业管理运用时，其模式包括组织系统统合、业务执行统合、信息资源共享统合等。“统合”一词，来源于计算机行业的统合伺服器，统合伺服器是组织用来降低成本、增加效率以及大成更高可用性、延展性和价值的方法之一。Microsoft Windows 2000 Sever价值和NET Enterprise Servers提供了经过验证的环境，可以达成伺服器统合作业，提供可靠性，延展性和降低整体成本。2003年9月3日日本《读卖新闻》报道：日本防卫厅决定将陆上、海上、航空自卫队各自拥有的通信、卫生、补给部队联合起来成立新的“统合部队”，这样做是为了使装备更加合理化、效率化。统合管理是建立在网络化、信息化基础上的由分到合、统筹整合的现代化管理方式，它形成于知识经济社会、适应现代化管理理念和管理手段而产生的。统合管理从本质上来说，就是通过一个集合性软件，然后在多个地方建立服务器和操作系统，将这些服务器和操作系统通过网络连接在一起，实现资源共享和优化资源配置，提升资源使用有效性。从中央政府推行大部制而言，正试图在中央政府层面实行统合管理，地方政府尤其是省级政府必然要和中央政府保持一致，实行统合管理系统对接和整合。而对于省级政府以下的地方政府可以根据地方的实际情况设置政府机构和配置职能，但需要保持不同层级政府间信息互通、资源共享。
（二）行动方案是构建网络化与多中心治理。统合管理本身的含义就包含了网络化与多中心。网络化包含两个层面：第一，通过网络技术解决统合管理主体间的互通；第二，统合管理主体间通过权力、资源和制度性关系构成相互依赖的网络结构。第一个层面网络化实际上很容易解决。而最困难的是第二个层面，因为这需要一种制度规范，需要多层面合作协调机制。
（三）工具依赖是实行绩效管理。绩效管理作为一种管理工具具有三层意义：第一，作为评价工具；第二，作为监督手段；第三，作为分权机制。作为一种评价工具有助于测量每个大部工作实绩以及每个大部的工作对国家总体战略实施的贡献；而作为一种监督手段，主要体现在绩效预算制度建立和实施上。根据每一个部门绩效改进状况进行预算分配和决算考核，从而确定大部领导人的存废。作为分权机制有助于重新调整政府与企业、政府与社会之间关系：一方面通过绩效管理有助于加强对国控企业、公用事业单位和垄断行业考评和管理；另一方面通过绩效管理推动民营化水平、发挥市场机制的功能；最后，通过绩效管理可以壮大社会中介组织。由于绩效评价是一件专业性非常强的工作，难以由政府某个部门负责完成，相关评价业务必须交由社会中介组织或市场中公司承担，从而有助于社会中介组织和市场发育。因此，作为地方政府应大力开发绩效管理工具，不仅有助于对地方政府各部门进行管理，也有助于在异构化之后与上级部门进行业务对接。
（四）底线是保障公民参与。政府行为优劣谁是最终的评价者？在一个民主制度健全并运行良好的国家，答案往往是显而易见的，那就是公民。公民评价政府行为和参与政府管理包括直接参与间接参与两种状态。由于行政首长直选制和各类参与途径开发，使民主国家的公民直接参与获得最大限度的实行。因此，将公民视为“顾客”推行“顾客满意”、实行公民治理成为民主国家自中央政府至社区管理中核心理念。作为以公民间接参与为主的代议制国家，公民的直接参与政府管理和评价主要体现为各地公民对地方政府和基础社区的公共事务管理和评价，因此，地方政府是最容易获得公民参与场所。在上文提到，地方政府双重角色，在政府机构上下同构的状态下，地方政府极易成为中央政府在地方的代表，而忘记是地方民众代理人的角色，因此，对上负责成为一种制度性安排的必然结果。随着大部制推行，地方政府机构异构化之后，一定程度上从组织结构断开向上负责的机制。因此，地方政府创新行为最后评价者是区域内的公民，从而有助于地方政府强化为民服务的思想，也有助于“人民当家作主”的政治价值落到实处。将公民评价和公民参与公共管理的水平作为评估地方政府行为的政治底线必将推动地方各级政府为公民服务的水平，从而为中国共产党执政提升合法性。
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