试点重在制度创新，本文主要内容关键词为：试点论文,制度创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者按 原定1996年底结束的现代企业制度试点工作已宣布延期。两年来，试点工作取得了哪些进展，遇到了哪些问题，为世人所瞩目。本报特约赵晨同志撰写专稿，就试点所涉及的理论和实际问题发表看法，供读者参考。
从总体上看试点工作没有明显的突破
我国建立现代企业制度试点工作自1994年底开始，已经进行了两年。目前试点企业正在逐步实施各自的试点方案。纵观两年来的试点工作，有这样几点是显而易见的：
绝大多数试点企业经营机制在不同程度上发生了变化，财产组织形式由国有工厂制改为公司制，新的法人治理结构陆续建立，企业与主管部门的行政隶属关系开始淡化，企业内部改革力度加大，其中少数试点企业收到较明显的效果。
相当一部分试点企业通过试点方案的报批，获得一些被政府有关部门所认可的优惠政策，包括返还部分所得税、国有资本收益在一定期限内留给企业用作补充国有资本金、部分国有债权转为股权等，原为股份有限公司的试点企业凡是具备条件的陆续被优先批准上市。
多数试点企业在明确国有资本出资人、构建法人治理结构、实施资产债务重组、分流富余人员、分离办社会职能等方面进行了探索，在探索中加深了对现代企业制度的认识和理解。对企业改制过程中的难点、重点问题已基本理清。
从总体上看，试点工作进展缓慢，没有明显的实质性突破。
国有企业改制面临的主要问题
一是在有些问题上各方面认识尚不够一致。如：关于对现代企业制度基本特征的理解；关于实施《公司法》的意义和范围；关于企业中国有资产的监管和营运；关于企业历史债务的处理；关于在新体制下如何发挥企业党组织的政治核心作用等。
二是国有企业改革虽然明确了方向和目标，但缺乏一个总体实施方案，建立现代企业制度试点工作也未出台总体方案。这样虽然使探索的余地更大了，但却也造成该统一的事情难以统一，使改革试点多走了一些弯路。
三是改革中一些重点、难点问题很难取得突破。如政企分开问题、减轻企业债务负担问题、分流富余人员问题、减少摊派和分离办社会职能问题等。主要原因是认识不够统一，加上缺乏必要的政策。
四是配套改革相对滞后，不适应企业改制要求。主要是：国有资产管理、监督和营运体制改革、工业管理体制改革、投融资体制改革、社会保障制度改革、干部人事制度改革等。
五是组织领导不够有力。国有企业改革进行到今天，已不仅仅是企业自身的事情，也不仅仅是微观层次的改革，几乎涉及经济体制的方方面面，目前缺乏一个具有较强综合协调能力的权威性的机构来组织领导企业改革。
必须着力进行企业制度创新
党的十四届三中全会《决定》提出：建立现代企业制度，要着眼于解决企业深层次矛盾，着力进行制度创新。既然建立现代企业制度是国有企业改革的方向，那么深化国有企业改革的全部内容都应围绕建立现代企业制度进行，离开企业制度的创新来谈国有企业改革是没有意义的。所谓企业制度创新，就是要改变原有的国有企业制度，塑造适应社会主义市场经济体制和现代社会化大生产要求的新型微观基础，建立起产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。制度创新意味着对原有企业制度的否定和摒弃，而不是在原有制度上修修补补。因为不同的经济体制要求不同的微观基础，计划经济体制要求企业成为政府部门的附属物，而社会主义市场经济体制则要求企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体，因而企业制度必然要经历一个破旧立新的过程。
制度创新不仅仅是一个口号，而是一个有着丰富内涵的系统工程。现代企业制度不是指某一单项的制度，而是通过企业而构成的反映新型生产关系的制度体系。建立现代企业制度的过程，就是理顺这些关系并使之制度化的过程。例如：①企业与出资者的关系。出资者向企业提供资本，构成企业总资产中的所有者权益部分，企业向出资者提供资本收益。这种关系要通过建立出资人制度予以明确和固定。②企业与债权人的关系。债权人向企业提供信贷资金，同时享有按期收回本息的权利，企业则要负按期还本付息的责任，需相应建立信用制度。③企业与政府的关系。政府一方面是企业中国有资本的出资者，依法享有出资人的权益，对企业负有限责任，一方面则是社会管理者，依法管理企业这样的经济组织与其他社会单位，而不再是企业行政领导者，更不是企业的直接经营者。为此，必须建立企业法人制度。此外，企业与企业之间、企业与市场之间、企业领导者与员工之间等均应建立适应社会主义市场经济要求的新型的关系，企业的财产组织制度、领导体制、劳动用工制度、人事制度、分配制度等也随之而更新。
认真实施《公司法》
《公司法》自1993年底颁布，1994年7月1日起实施以来，在我国经济生活中正发挥着越来越重要的作用。但总的看，《公司法》作为我国重要法律序列中市场经济特色最鲜明的法律之一，其实施情况并不尽如人意。许多本应懂得该法律的政府经济部门的官员、公司领导人及其他有关人员却对《公司法》所知甚少；一些重要条款内容在实践中难以落实；凡是与传统法律、法规、规章不一致之处，往往是以《公司法》的退却为结局。深化国企改革，加快企业制度创新的步伐，必须大力宣传、认真实施《公司法》。这是因为：
其一，现代企业制度的财产组织形式可以有多种，但最典型、最普遍的形式是公司制。
其二，国务院确定的百家现代企业制度试点，均按《公司法》进行试点。
其三，事实上我国存在大量的公司制企业，并且仍在逐年大幅度增加。
总之，《公司法》作为市场经济体制下的一部基本大法，理应在经济生活中占据重要的地位，理应维护其严肃性和权威性。实施《公司法》涉及多方面的工作。新组建的公司一开始就应严格按《公司法》运作；有条件的国有企业要适时改组为公司制企业；原有的有限责任公司和股份有限公司要按《公司法》进行规范；地方各级政府、国务院各部委确定的现代企业制度试点，应按《公司法》设计和操作。同时，《公司法》本身也应在实施过程中不断完善，有关配套法规应抓紧制定出台。
“授权”应明确的问题
按照产权清晰、权责明确的要求，必须确定企业中国有资产的投资主体。在国务院召开的建立现代企业制度试点工作会议上曾发过一个《试点方案》的征求意见稿（后因故未能正式出台），其中有这样的表述：“国家授权投资的机构或者国家授权的部门是国有资产的投资主体。”于是一些部门纷纷要求成为国家授权的部门，一些企业也在制订试点方案时把自己设计成政府授权的投资主体，并且确已出现了一些部门和省、市政府向企业授权的现象，甚至出现了“授权”之后“再授权”的口号。一时间，“授权”之声不绝于耳，成为试点中的一个热门话题。据了解，企业要求授权主要是希望摆脱政府部门的控制和干预，部门要求授权主要是希望在新的形势下不失去对企业的管理权。“授权”已经成为一个被使用混乱了的概念。我认为在这一问题上应当明确以下几点：
第一，授权的含义是什么？到目前为止，见诸于我国法律、文件的“授权”主要有四种：①《企业法》第二条：“企业的财产属于全民所有，国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理。企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利。”《转机条例》中也有类似的表述。这里指国家授予企业经营国有财产的权利。②国家国有资产管理局等四部委文件《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》第三条：“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带”。这实质上是指调整企业中国有资产的出资关系，建立起企业集团的母子公司关系。③《国有企业财产监督管理条例》第七条：“国务院授权有关部门或者有关机构，对指定的或所属的企业财产的经营管理实施监督。”这里特指对企业经营管理国有资产的监督。④《公司法》第六十四条：“本法所称国有独资公司是指国家授权投资的机构或者国家授权的部门单独投资设立的有限责任公司”。这里是指国家授予这些机构或部门代表国家行使出资者职能的权利。其他法规、文件中提到的授权，大致都可以归到这四种类型的范畴。
第二，要求授哪些权利、授权前后有什么不同？有许多试点企业的“授权证书”上表述为授予企业“国有资产经营权”，对此既可理解为前面提到的第一种“授权”，也可理解为把企业变成国有资产的营运机构，即第四种。如果是第一种，则经营权已依法取得，不必再办什么专门的授权手续。如果是第四种，则企业得不到相应的出资者权利，如选择经营者的权利，还得由企业之外的机构或部门来行使。因此，企业被“授权”后，普遍感到并没有什么变化，真正的出资者权利仍由企业之外的若干政府部门分割行使。
第三，当前需认真研究的是《公司法》中提到的“授权”。“国家授权投资的机构”或“国家授权的部门”究竟内涵是什么、怎样产生、具有哪些职能、怎样运作、由谁来向它们授权、授权的具体内容有哪些，等等，是当前深化企业改革、实施《公司法》所亟待明确解决的问题。
第四，要走出“企业是自己的出资人”的误区。不论怎样授权，企业都不可能成为自己的出资者。企业设立时，就需要明确为其提供资本金的机构或人，企业中国有资产的投资主体也均指企业之外的机构或部门，而不是企业自身。所以授权企业经营一定范围内的国有资产，是属于法人财产权范畴的权利，而不是指企业可以做为自身的投资主体。但是，企业可以向其他企业注入资本，可以是其他企业的出资者。企业对外投资也不需特意“授权”，因为在《企业法》、《转机条例》中已有明确规定。
试点需要政策
改革开放以来，任何一项改革试点都伴有相应的政策措施，唯独建立现代企业制度试点，只有试点任务，没有所必须的政策。原定1995年上半年就可以出台的12个配套政策，至今尚未出齐；已出台的几个政策文件，也是较多地考虑了使各方面都能接受而一改再改，变得没有什么实质性内容。一种意见认为：试点不能吃偏饭，否则难以推广，所以不给政策是应该的。一种意见认为：不吃偏饭可以，但要吃“新饭”，否则什么问题也解决不了。两年来的试点实践表明，没有必要的政策，试点很难取得实质性进展。现在看来，应该考虑为推进现代企业制度而制定和出台必要的政策。因为首先，既然是试点，就必然涉及突破现行某些政策规定的内容，需要政策明确允许在哪些方面突破，用什么方式突破，否则有关方面就会抬出现行规定来限制试点。其次，企业改制过程中面临许多深层次的矛盾和困难，如过度负债问题，富余人员过多的问题，企业办社会包袱沉重问题等，这些问题使国有企业难以同其他企业公平竞争，甚至有的企业连正常的生产经营都难以维持。要解决这些实际问题，必须制定相应的政策。第三，同时进行的企业集团试点，优化资本结构试点，医疗改革试点、小城镇试点等都有若干政策，当然这些政策也都是必要的，但现代企业制度试点却没有什么政策，容易造成企业对此兴趣不大，积极性不高，因而影响试点的工作成效。
当前应就企业改制过程中的突出问题制定和出台相应的政策、规定或措施，主要是：关于明确国有资产投资主体；关于增加国有资本金、减轻企业债务负担；关于构建法人治理结构；关于分流企业富余人员；关于减轻企业办社会负担；等等。
加快配套改革步伐
建立现代企业制度是一项艰巨复杂的社会系统工程，不仅需要企业自身的努力，还要靠方方面面的配套改革协调推进。实践证明，企业改制过程中的许多重大问题，都不是企业说了就算的，起决定作用的因素往往在企业之外。加快配套改革步伐，当前的重点是：国有资产管理、监督和营运体制改革，关键是建立适应社会主义市场经济体制的国有资本营运体制；继续转变政府职能，切实做到政企分开；进一步深化宏观改革，重点是改革投融资体制，实行投资项目法人制度、项目资本金制度和公开招标制度，逐步扩大直接融资，推进专业银行商业化，完善分税制，实行彻底的税利分流，等等；建立健全社会保障体系；培育和发展市场体系，特别是加快发展资本市场、劳动力市场等要素市场。
坚持改革方向 加大工作力度
1997年是建立现代企业制度试点的第三年。江泽民总书记在最近召开的中央经济工作会议上明确指出：“明年要按照建立现代企业制度的方向，总结试点经验，扩大试点范围，完善改革措施，积极解决一些重点和难点问题，推动面上企业改革的深入”。李鹏总理也强调指出：“要抓紧落实方案，加大工作力度，务求在转换机制上取得突破，探索建立现代企业制度的有效途径。”这两段话告诉我们：第一，要坚持建立现代企业制度的改革方向不动摇；第二，试点工作不仅要继续进行下去，而且要加大工作力度，着手总结经验，扩大试点范围；第三，试点要在积极解决重点问题上下功夫；第四，要把试点与面上的企业改革结合起来。任务已经明确，需要的是实际行动。