领导干部道德与精神文明建设——加强公务员伦理法制建设，本文主要内容关键词为：领导干部论文,精神文明建设论文,伦理论文,法制建设论文,公务员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
加强中国特色公务员伦理法制建设，是落实党的十七届四中全会关于“在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败”的重要途径。
一、加强公务员伦理法制建设的基点
《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》指出：“坚持德才兼备、以德为先用人标准。把干部的德放在首要位置，是保持马克思主义执政党先进性和纯洁性的根本要求和重要保证”。胡锦涛总书记多次强调：“要加强从政道德教育”；“常修为政之德”、“筑牢拒腐防变思想道德防线”。“我们党的干部标准是德才兼备、以德为先，德的核心是党性。”这里，以党性为核心的“德”，就是“从政道德”、“为政之德”，就是公务员道德（伦理），就是行政伦理。
公务员伦理的核心理念是胡锦涛总书记反复强调的“增强公仆意识”。马克思和恩格斯总结巴黎公社经验时，特别重视“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人。”邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》的报告中指出：当前，有一些干部不把自己看做是人民的公仆，而把自己看做是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众的强烈不满，损害党的威信，如不坚决改正，势必使我们的干部队伍发生腐化；克服特权现象，要解决思想问题，也要解决制度问题。“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”，是马克思主义廉政学说的基本原理，也是加强公务员伦理法制建设的基点。
二、关于国外公务员伦理法制建设的基本情况
重视公务员伦理法制建设，已经成为国际性的大趋势。
1978年10月，美国众参两院批准的《美国政府伦理法》。前三章分别为立法、行政、司法人员的“财务公开要求”。第4章为“政府伦理机构”。第5章为“前受聘导致的利益冲突”，即关于职务雇佣中不得违背公众利益的规定。1989年4月，美国众参两院又批准了《美国政府伦理改革法》，为美国行政、立法、司法三大机构工作人员规定了更为严格的伦理标准。1989年4月和1990年10月，布什总统两次签署行政命令，颁布《美国政府官员及雇员的行政伦理行为准则》。1992年，美国政府颁布了由政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的《美国行政部门工作人员伦理行为准则》。
《韩国宪法》规定，公职人员总的伦理标准，是把国民利益作为价值基础，而不是为特定集团局部利益服务。《韩国国家公务员法》规定了公职人员应该遵守的伦理准则。其基本内容包括：宣誓就职、伦理原则、伦理规范。1981年以总统令颁布的《韩国公职人员伦理法》，“目的是把公职人员、公职候选人的财产登记和财产登记公开予以制度化；是对利用公职取得财产、公职人员申报礼品、退职公职人员的就业制定限制性规章，防止公职人员不正当的财产增值，确保公务的公正性，确立为国民的服务者即公职人员的伦理准则。”1993年7月，韩国又以总统令形式颁布《〈公职人员伦理法〉实施令》，作出更具体的规定。作为《公职人员伦理法》的补充，韩国《公务员服务规定》将公务员伦理规范系统化和具体化。韩国国会于2001年6月通过《韩国防止腐败法》，11月公布《韩国防止腐败法实施令》。该法的第一提案人、金大中总统当年的副手柳在乾议员明确告诉我们：《韩国防止腐败法》就是公职人员伦理法制。
经济合作与发展组织为应对世界经济社会发展的新情况，将加强行政伦理建设提到重要日程。1998年4月，经合组织理事会通过了《改善行政伦理行为建议书》，特别强调“行政伦理规范应纳入法制框架。”
为响应经合组织《改善行政伦理行为建议书》，日本国会于1999年通过了《日本国家公务员伦理法》。总则明确指出：“为使国家公务员切实履行其职务伦理，需要采取必要措施，借以防止国民对公务员执行公务的公正性产生怀疑或不信任，从而确保国民对公务的信赖，特此制定本法。”第二章对“国家公务员伦理规程”做出原则性规定。第三章明确规定了“赠与等的报告及其公开”法律要求。日本内阁依据该法，并在听取国家公务员伦理审查会意见的基础上，制定了更具操作性的《日本国家公务员伦理规程》。
加拿大政府于2003年9月1日开始实施具有法规性的公务员伦理守则，名为《公共服务的价值与伦理规范》。该伦理守则不同于一些国家的公务员伦理法制侧重操作性，而是突出强调了公共服务的价值和伦理，以指导和支持公务员的职业行为。加拿大成为国际上廉洁程度较高的国家。
公务员伦理法规体系大体包括三个层次的内容。第一个层次是公务员服务规定，第二个层次是公务员伦理法，第三个层次是反腐败法或曰廉政法。其中核心层次是公务员伦理法。
三、关于加强我国公务员伦理法制建设的建议
（一）研究制定中国公务员伦理法。
公务员伦理法规体系大体包括三个层次的内容。第一个层次是公务员服务规定，第二个层次是公务员伦理法，第三个层次是反腐败法或曰廉政法。其中核心层次是公务员伦理法。
对于我国来说，当务之急是研究制定中国公务员伦理法。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》所提出的“完善党员领导干部报告个人有关事项制度，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容”、“加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理”等相关规定，都属于公务员伦理法的内容。社会广泛关注的“国家公职人员财产申报及公开”，也只有纳入公务员伦理法这个大系统，才能全面有效地实施。廉政法作为公务员伦理法制的最高层次，在我国已经启动多年；“加快廉政立法进程”，更需基础法律即公务员伦理法的支持，否则必然出现“先天不足”的缺陷。
（二）在全国人大常委会和全国政协常委会设立伦理委员会。
公务员伦理的管理机构与运行机制是公务员伦理法制不可或缺的重要组成部分。从国外的做法看，在总共六章的《日本国家公务员伦理法》中，伦理管理占据两章，即第四章“国家公务员伦理审查会”与第五章“伦理监督官”。《韩国公职人员伦理法》规定，在国会、大法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会、中央政府、地方自治团体以及汉城特别市、直辖市、道教育厅，分别设立公职人员伦理委员会。职责是对规定的财产登记对象的财产登记事项进行审查，并对其结果进行处理：同时处理《公职人员伦理法》和其他法令赋予公职人员伦理委员会权限的有关事宜。根据《美国政府伦理改革法》，美国政府伦理办公室作为美国政府伦理体系的中枢，具有很大独立性并被赋予很大职权，包括对高级公务员的问题召开听证会。美国参众两院都设置有“伦理委员会”。上述机构在廉政建设中发挥了巨大作用。
从我国的实际出发，在党和政府领域，可以将中央有关公务员伦理管理的职能赋予中央纪委和监察部，不再设置新机构。同时，建议在全国人大常委会和全国政协常委会设立伦理委员会。其职能，一是监督或参与监督公务员伦理法的实施，二是负责全国人大和全国政协自身的伦理建设。
（三）在中央和省（市）级政府实行领导成员宣誓就职。
在公务员伦理法制中，就职宣誓是重要程序。“宣誓”具有非常深刻的行政伦理价值，是公务员以法定的形式，极其郑重地公开宣誓必须遵守的行政伦理价值观，对公务员和公众都是很好的范式。国际方面的有关经验可以借鉴。例如，韩国《国家公务员法》就明确规定“所有公务员都必须宣誓就职。”韩国《公务员服务规定》对宣誓的内容与程序作了统一规定。
在我国，成功的范例是香港、澳门特区政府依据基本法及“宣誓法”所进行的就职宣誓。我们建议，在研究制定我国《公务员伦理法》时提出、或单独出台“宣誓”的相关规定，可首先实行各级政府领导成员宣誓就职。
（四）研究制定《公务员伦理建设实施纲要》。
加强公务员伦理法制建设，有必要先从基础层面研究制定《公务员伦理建设实施纲要》。《纲要》应全面涵盖并致力建设中国特色的公务员伦理规范体系和机制体系，并突出以“公仆意识”为核心理念的伦理观与行政人格的作用。这是廉政文化建设的重心。
从体系结构上分析，作为公务员伦理建设基本要求的公务员伦理规范体系包括三部分。一是公务员伦理观，即公务员关于世界观、人生观、价值观、权力观、地位观、利益观、事业观、政绩观、工作观的综合体现。二是公务员伦理规范，即公务员必须遵循的行为准则。三是公务员伦理范畴，包括理想、态度、责任、技能、纪律、良心、荣誉、作风；从根本上说，党风政风、党德政德，就是公务员伦理。
利益冲突与伦理冲突中的行为选择是公务员伦理选择机制中最复杂的情况；要求公务员把人民的根本利益作为最高伦理标准，提高解决利益冲突与伦理冲突的能力。
公务员伦理机制体系是将公务员伦理规范体系的要求，通过机制运作，转化为公务员的内在品质。一是公务员伦理的监督机制。公务员伦理在本质上是行政他律和自律的统一。从他律的角度分析，公务员伦理需要政党监督、行政监督、立法监督、司法监督、新闻监督、群众监督。二是公务员伦理的评价机制。公务员应该在一定限度内对自己的行为承担责任。公务员行为中的动机、效果及其相互关系，是评价公务员行为善恶的基本根据。三是公务员伦理的选择机制。利益冲突与伦理冲突中的行为选择是公务员伦理选择机制中最复杂的情况；要求公务员把人民的根本利益作为最高伦理标准，提高解决利益冲突与伦理冲突的能力。四是公务员伦理的养成机制。公务员伦理的养成需要从他律和自律，亦即从教育与修养两个方面着手。教育是公务员伦理养成的基础形式。修养作为公务员伦理养成机制的更重要方面，是指公务员自我改造、自我锻炼和自我培养的功夫，以及所达到的伦理境界。教育与修养的最终目标，是培养和完善公务员人格。