论行政体制的科学含义，本文主要内容关键词为：含义论文,体制论文,行政论文,科学论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
何谓行政体制？目前的解释仍是见仁见智，概念理解缺乏共识既不利于行政这的学科建设，更不利于指导现实改革。
在中国行政管理学会首届年会上，对行政体制概念的理解主要有两种观点。第一种认为，行政体制是由政府的职能结构、权力结构、组织结构、人事制度和运行机制等多种要素构成的一个有机整体。第二种认为，行政体制主要是指行政权力的结构形式。两种观点都认为，行政体制既是政治体制的组成部分，又是政治体制与经济体制的“结合部”。我们认为，第二种观点抓住了行政体制的核心问题，但失之简略，不利于指导复杂的行政体制改革。第一种观点有诸多可取之处，但仍有许多不足。第一，没有指出行政体制的实质是制度化的行政关系，仅限于从行政体制的构成的角度进行概括。第二，强调行政体制的“要素”构成，但所列的三个结构、人事制度和运行机制均非要素。如，“结构”是要素的排列组合方式与状态而非要素本身。第三，忽略了“行政责任”这一重要要素。第四，采取并列列举法，各要素无主次之分与逻辑联系。第五，将行政体制限于政治体制与经济体制的“结合部”，无法说明行政体制与科学、教育等社会管理体制之间的关系。
鉴于上述思考，我们认为应从以下几个方面来理解行政体制的含义。
1.行政体制以行政主体为载体。
所谓行政主体，从行政法角度上讲就是依法行使行政权的行政机关（即狭义上的政府）、行政机构，以及经法律授权或经行政机关、行政机构委托行使部分行政职能的其它组织。从行政学角度讲，还应包括行政职位及其非人格化的行政人员，它涉及行政区划建制、行政组织的层级化和部分化，以及行政机关和行政机构的组成与产生的问题。所谓行政体制以行政主体为载体，是指行政组织结构在行政体制中发挥骨骼作用，具体承载行政体制的三大基本要素即行政职能、行政权力和行政责任。
2.行政体制的基础是行政职能、行政权力、 行政责任的实际构成与配置。
行政体制以其三大要素为基础，行政职能是行政体制的本源，行政权力是行政体制的核心，行政责任是行政体制的保障，三者相互联系，又相互独立，自成结构体系。
（1）行政职能结构。 行政职能是指行政主体管理社会公共事务和行政组织内部事务的职责和功能。它包括行政主体的行政内容、行政方式与行政作用，即应当管什么、怎样管、起什么作用。行政职能结构由行政职能的构成与行政职能的配置状况所决定。其中，行政职能的构成是指行政内容和方式的类别结构，它反映行政主体在社会公共事务管理中的地位和作用；行政职能的配置则是指行政职能在行政主体内部的职责划分与归属情况。由于行政职能是行政体制产生、存在和变化的客观依据，因此，行政职能结构从根本上决定了各国各级各类行政体制的管理类型和管理特点。
（2）行政权力结构。 行政权力是指行政主体管理社会公共事务和内部事务所享有的合法资格与相应的国家强制力和约束力。行政权力是行政的生命线，是行政运行中最重要的管理资源，在行政体制中发挥着核心作用。
行政权力可以从多种角度进行分类。第一，从国家权力上，可大致分为行政权、行政立法权与行政司法权；第二，从行政的管理要素上，可分为事权、财权、人事行政权和信息管理权，其中，事权与行政职能具有同一性，即行政主体所管辖的社会公共事务和组织内部事务，既是一种职责，又是一种权力，两者分别是从国家职能与国家权力的不同角度对同一事物的不同界定。第三，从行政主体的相互关系上，可分为领导权、指导权和监督权；第四，从管理过程上，可分为决策权、执行权和控制权；第五，从管理的效力上，可分为直线职权、职能职权和参谋职权……
行政权力的构成及其在行政主体内部的配置，便形成了行政权力结构。
（3）行政责任结构。 行政学上的行政责任应不同于行政法上的行政责任，其区别在于下列几方面。
第一，后者的责任主体即行政法主体，它包括行政主体（特指行政机关、行政机构和经授权履行部分行政职能的其它组织）和行政人（指具体行使政权力的人员），以及行政相对人（指在行政中处于被管理地位的一方当事人）双方；而前者的责任主体则只限于行政组织的行政工作人员，不包括行政相对人。
第二，后者的责任内容是指行政法主体在行政法律关系中应履行和承担的义务，在广义上包括“积极行政义务”（指行政法主体双方当事人必须按行政法规定进行一定的作为不作为）和“消积行政义务”（即行政法主体因不履行前一种义务而引起的法律后果），在狭义上只包括“消积行政义务”；而前者的责任内容不仅应包括“积极行政义务”（行政职能和行政职责从责任角度上考察，实际就是“积极行政义务”）和“消积行政义务”，而且还应包括“向谁负责”和“由谁追究责任”、“怎样追究责任”的内容。
第三，后者所追究的责任形式严格限于行政法上的“行政（法律）责任”，包括惩罚性行政责任和补救性行政责任，它严格区别于宪法责任、刑事责任和民事责任；而前者的责任形式则应分为“政治责任”、“行政法律责任”、“行政纪律责任”和“行政道德责任”。
“政治责任”是立法机关和选民对行政机关（不包括行政机构、半行政组织和行政人员）所追究的集体连带责任，其结果可能导致政府更迭，在两党制或多党制国家则可能导致执政党更迭。
行政学上的行政法律责任在责任追究形式上，可分为宪法责任、行政法责任和刑法责任。
行政纪律责任，是指行政人员因违反行政纪律而被追究的责任，其责任形式包括行政处分、通报批评、一般性批评和检讨等。当行政纪律经过立法或行政立法程序而具有法律效力时，行政纪律责任就变成了一种行政法律责任。
行政道德责任，是指行政领导者尤其是高级行政官员因言行不慎、不检点或任职前的劣行污迹被揭露，以及因其下属行政人员违法犯罪，从而引起或可能引起公众舆论甚或国际舆论的广泛批评与不满时，行政领导者按照行政惯例必须承担的道义上的责任，其责任形式包括自我批评、引咎辞去领导职务直至辞去公职。
从理论上讲，行政职能、行政权力和行政责任三者之间，一般应平衡相称，这是合理的行政体制的本质要求。然而，行政实践中三者之间非均衡配置的现象却不少见，这正是行政学研究行政体制所要解决的问题之一，以及研究的价值之所在。
需要指出，无论是行政组织结构、行政职能结构、行政权力结构和行政责任结构，均应指实际存在的现实结构，而非空有其名的法律、纪律、制度上有关条文所勾勒的构架。如，英国的最高行政行政机构在法律上至今仍是枢密院，而实际上却是没有法律依据的内阁。又如，法国现行宪法规定的最高行政首脑是总理，而实际上却是总统。因此，行政学不仅要从法律上，而且要从政治上研究行政体制。尽管如此，关于如何实现行政体制的法制化，却是行政管理理论与实践的重大任务。
3.行政体制实质上是制度化的、结构性的、 以行政组织和行政人员为中心联结点的基本行政关系与相关的基本政治关系。
在行政体制中，无论是行政组织结构，还是行政职能结权，行政权力结构和行政责任结构，实质上首先体现了两类行政关系。一类是外部行政关系，即行政主体在行政中同行政客体（即在行政权管辖范围内的企事业组织、其它社会组织、公民甚或其它国家机关）之间所发生的关系，包括政企关系、正事关系、政民关系等。另一类是内部行政关系，即行政主体之间的关系，如中央政府与地方政府的关系，政府内各层级机构、职位之间的纵向关系，各部门、机构、职位这间的横向关系，政府首脑与其它政府组成人中的关系等。其次，行政体制还体现了以行政主体为特定一方联结点的政治关系，如行政主体与立法机关、司汉机关和执政党的关系等。上述基本行政关系和政治关系经过宪法、法律、纪律、惯例和实际政治制度调整并形成相对稳定的结构，便形成了行政休制。简言之，行政体制就是有关行政的基本行政关系与相关政治关系的结构化、制度化、是有关行政的“休”（行政主体、行政客体和有关政治主体及其基本关系）和“制”（相关基本制度）的总和。
4.行政体制是国家体制的重要组成部分， 是一个相对独立的社会管理复合系统。
国家体制一般包括国家元首、立法体制、行政体制和司法体制，其中行政体制所涉及的组织规模远远超过其它部分的总和。社会管理体制则一般包括政治体、经济体制、科技体制、教育体制和其它社会管理体制。由于社会管理体制的每个组成部分中都有行政职能、行政权力涉足其中，因此，行政体制不仅是政治体制和经济体制的“结合部”，而且覆盖其它社会管理领域，是一个与社会管理体制的各个部分密切联系又相对独立的最为复杂庞大的社会管理复合性分系统，本身又可以分为若干次级系统。
综上所述，我们为行政体制下一个这样的定义也许是较为完整的：所谓行政体制，是以行政职能为本源、以行政权力核心，以行政责任为保障并以三者的实际构成与配置为基础、以行政组织和非人格化的行政人员为载体的各种基本行政关系与相关的基本政治关系的结构体系及其基本管理制度的总称。它是国家体制的重要组成部分，是覆盖社会管理各领导并相对独立的复合性管理分系统，并由若干次级系统所构成。