用全面推进集体林权制度改革的实际行动纪念改革开放30周年，本文主要内容关键词为：制度改革论文,全面推进论文,实际行动论文,改革开放论文,集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从2003年起，福建、江西、辽宁等省进行了集体林权制度改革的试点。经过五年多的探索与实践，试点工作取得了明显的效果，积累了成功的经验。在这一基础上，中共中央、国务院于2008年6月8日正式颁发了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》。在恰逢我国改革开放30周年的纪念日子里，党中央、国务院颁布这一文件，具有十分重大而深远的意义。这不仅仅是指导集体林权制度改革的纲领性文件，也是党中央和国务院在改革开放30年后，决心继续推进改革开放的重大战略部署。因此，从一定意义上说30年前农村实行耕地家庭联产承包制的改革揭开了我国改革开放伟大征程的序幕，那么，30年后中央和国务院所颁布的关于林地产权制度改革的《意见》，就是坚定不移地继续推进改革开放的动员令。
从集体林权制度改革开始试点不久，中央党校就组成调研组。我们曾多次到江西等省进行了调查研究，先后写出题为《农村改革的又一重大突破》和《深化林权制度改革 推动社会主义新农村建设》两份调查报告，为中央有关部门决策提供参考。期间，我们还分别参加了在福建和江西两省召开的“全国集体林权制度改革高峰论坛”和“全国集体林权制度改革现场经验交流会”，并应邀到一些省市作关于积极推动林权制度改革的报告，从而也为这场林权制度改革的发动和推进做了一些工作，起到了一定的宣传呼吁和研究咨询的作用。以下，结合学习中共中央、国务院的《意见》和我们的亲历体会，就集体林权制度改革的重大意义、方针政策及有关启示等谈一些认识，并以此纪念我国改革开放30周年。
一、集体林权制度改革的重大意义
集体林权制度改革意义重大，势在必行。就我们在调查研究中的体会，主要可以归纳为以下四点：
（一）集体林权制度改革是继实行家庭联产承包制以后农村改革的又一重大突破
20世纪80年代，农村实行家庭联产承包制，极大地调动了广大农民的积极性，解放了农村的生产力，奠定了农村以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制。这是我国农村改革的一次重大突破，也是我国整个体制改革的一次重大突破。因此，广大群众把这次改革称为是新中国成立以后的“第二次土改”。但从农村的实际情况来看，这次改革明确的主要是耕地的产权，受益的主要是种地的农民，而对于广大的山区和林地来说，当时虽然也实行了“三定”，但由于种种原因，改革并不到位，效果也不明显。我们之所以说，这次集体林权制度改革是继实行家庭联产承包制以后农村改革的又一重大突破，主要根据有二：一是从广度上说，这是一次由平原到山区的改革、由农民到林农的改革、由农业到林业的改革。二是从深度上来说，这是一次从放权让利到产权制度的改革，从承包经营到市场经济的改革，从林业体制到行政管理体制的改革。也正是由于上述原因，广大山区农民把这次集体林权制度改革称为是新中国成立以来的“第三次改革”。
（二）集体林权制度改革是农村生产力进一步解放的必由之路
农村生产力的解放，关键还是要调整生产关系。我国有8亿农民，其中有4亿多是以耕山为主的林农；目前全国耕地面积只剩18.3亿亩，而林地则有42.7亿亩，其中集体林地就有24.8亿亩。据有关部门统计，目前全国耕地平均复种指数已达128％，许多地方高达200％以上，个别地方甚至超过300％。这就说明，当前我国耕地的生产水平已达到相当高的高度，今后虽然还有潜力可挖，但必须同时要在耕地以外广大国土资源，特别是在广大山区林地资源上大做文章。又据有关资料表明，目前我国18亿多亩耕地平均产出水平（增加值）约为686元，而近43亿亩的林地亩产却只有22元，这既是很大的差距，也是很大的潜力。因此，如果能坚定不移地推行林权制度改革，可以大大提高广阔林地的生产力水平，同时通过各种配套改革，创造良好的条件和环境，把更多的资金、技术、劳动力等生产要素引向山区、引向林业，不断开发林业的生态、经济、文化、旅游等多种功能，增加生态产品、林业产品以及非木材森林产品的产出，从深度和广度两个方面拓展林业生产经营的范围和领域。这样就能大大地提高林业的生产力水平，从而为山区致富、林农增收提供可靠的保证。关于这一点，已在先行推动集体林权改革的一些省，如福建、江西、浙江、辽宁等地得到了充分证明。其中，江西省从2004年到2006年仅仅实行集体林权改革两年时间，就新增社会对林业的投资48亿元，新增林业从业人数（包括转行和返乡人数）50.63万，林木林地总价值增加了665.08亿元，林业总产值增加了172.9亿元，增长了56.3％，农民人均林业总收入2004年是404.15元，2005年529.16元，增加了125.01元，增长了30.9％，2006达到682.87元，两年共增加了278.72元，增长了69％。
（三）集体林权制度改革是搞好山区社会主义新农村建设重要突破口
在我国，山区林区是整个农村的重要组成部分。我国山区面积占整个国土面积的69％，在全国2100多个行政县（市、区）中有1500多个山区县。山区是我国的资源宝库和江河湖泊的源头，全国90％的林地、84％的森林蓄积量、77％的湖泊、98％的淡水都集中在山区。但是，长期以来，我国山区经济社会发展严重滞后，目前全国592个国家级贫困县，有496个在山区。因此，从全国的总体情况来看，目前我国经济社会发展最薄弱的环节在农村，而农村发展最薄弱的环节在山区。由此，我们也可以得出这样一个结论：高度重视和加快山区农村的发展，既是我国建设社会主义新农村的关键，也是我国从整体上全面建设小康社会和实现社会主义现代化的关键。
实践证明，由于各地区情况不同、差异较大，建设社会主义新农村各有突破口，不能搞“一刀切”。那么，相对来说，比较贫困落后的山区搞社会主义新农村建设，应当从哪里突破呢？尽管各地区也有情况不同，但从总体上说，特别是对于那些林业比重比较大的山区农村来说，应当以集体林权改革为突破口。这是因为，许多事实表明，凡是经济发展长期落后的地方，凡是许多老大难问题长期得不到解决的地方，其问题的症结一般首先不在于发展、不在于经济本身，而在于改革不到位、体制不合理。改革开放前，我们也多次提出建设社会主义新农村的口号，但终因所谓人民公社“一大二公”的体制问题和平均主义“大锅饭”的机制问题，使这些口号无法实现。只是到了改革开放以后，农村实行了家庭联产承包制，调整了过去“一大二公”的生产关系，改革了过去人民公社的体制，才使农村有了快速发展，面貌不断发生根本改变。从目前已经进行集体林权改革的几个试点省经验来看，情况也是如此。这次改革，不但如上述所说，大大激发了广大林农的积极性，解放了林业的生产力，促进了林区的生产发展、农民增收，而且也大大提高了乡风文明和管理民主的水平，并且使许多过去解决不了的“老大难”问题得到了解决。例如，过去林区由于村、乡、组之间界址不清，林民之间的“三定”模糊，因此经常发生林权纠纷，甚至发生群斗械斗。有些积怨很深的纠纷案件，司法部门多年都难以解决。林权改革以后，由于做到了产权清晰、山山有主，加之在划界分林的过程中坚持民主决策、纠纷自处的方针，因此仅就一些试点省来说，进行这样一场大规模、大范围、深层次的改革，不但没有发生一起上访案件，而且还化解了许多多年也解决不了的旧案。
（四）集体林权制度改革是贯彻落实科学发展观的重要保证
树立和贯彻落实科学发展观，是十六大以来以胡锦涛为总书记的党中央提出的重大战略思想，也是我国经济社会发展所必须坚持的重要指导方针。科学发展观自2003年10月党的十六届三中全会正式提出以来，经过了五年的研究和实践，取得了重大的理论成果和实际成效，受到了国内外的普遍认同。但是，我们也应清醒地看到，科学发展观的真正贯彻落实，既不是一个短期的任务，也不是一件轻而易举的事情。这是因为，就我们现在的发展现状来说，科学发展观要真正得到贯彻落实，不仅需要经济发展方式的根本转变，而且也需要体制机制的根本转变。而这两个转变，不仅涉及技术层面、经济层面的问题，而且涉及思想层面、体制层面的问题。以山区的森林保护和可持续发展为例，过去政府部门也反复宣传，不要乱砍滥伐，要做到可持续发展，甚至有时动用公安和警察，围追堵截、设关把守，也不能从根本上解决问题。因为在山林产权不清、责权不明的情况下，林农总有一种“不砍白不砍、不伐白不伐”的思想。林权制度改革以后，确立了林农的经营主体地位，林地承包期70年不变，树木谁种归谁所有，真正做到了“山定权、树定根、人定心”。这样，就带来了广大林农思想和行动的根本变化。过去认为，集体的山林搞得好坏与自己关系不大。现在认为，在自己承包的山地植树造林是“在山上办银行”、“为子孙后代留财产”。所谓为子孙后代留财产，这句话翻译过来，就是“可持续发展”的概念。据江西省的统计，仅从2004年实行集体林权改革以来的两年时间，全省的造林面积就由121.2万亩增加到273.3万亩，增长了125.5％。不但如此，林改后许多林区的林农还适应发展的要求，自愿成立了各种协会、理事会等民间的合作组织。这些合作组织不但在生产经营中发挥重要的中介协调作用，还自觉协助政府和公安部门进行护林防火、维护社会治安，从而改变了过去山林着了火，“干部打火、群众看火、领导发火”的局面。由此可见，贯彻落实科学发展观，不仅仅是一个发展问题，而且是一个改革问题。如果没有一个相应的和内在的体制机制保证，人们的思想观念就难以真正从根本上转变，科学发展观就难以真正地贯彻落实。
二、集体林权制度改革的政策界限
中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》在总结福建、江西、辽宁等试点省经验的基础上，对在全国全面推进集体林权制度改革的指导思想、基本原则、总体目标、主要任务以及有关政策措施等，进行了全面阐述，作出了明确的规定。其中，《意见》对这次集体林权制度改革阐明了许多原则措施和政策界限。
（一）关于明晰产权的政策界限
明晰产权，是这次林权制度改革的核心。为此，《意见》中对明晰产权的性质、范围、对象以及承包期限等作了明确规定。首先，从性质上来说，这次集体林权制度改革，既要解决过去产权不清的问题，又不是搞私有化，而是要“在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包的方式落实到本集体经济组织的农户，确立农民作为林地承包经营权人的主体地位。”从范围来说，这次实行承包经营的主要是指由县级以上人民政府划定的集体商品林，而不包括已属国家所有的林场、自然保护区、风景名胜区和森林公园等。但对于其中的集体林地、林木，也要明晰权属关系，依法维护经营管理区的稳定和林权权利人的合法权利。这次改革所规定的集体林地承包期为70年。这不但是到目前为止最长的承包期，而且还提出：承包期届满，还可以按照国家有关规定继续承包。
（二）关于放活经营的政策界限
明晰产权的一个重要目的，就是充分调动广大林农的积极性，放活林地、林木经营，并不断提高经营效益，提高广大林农的收入水平。但《意见》也规定：要“实行商品林、公益林分类经营管理”。为此，在整个林权制度改革中，要依法划定商品林和公益林的范围。对商品林，农民可依法自主决定经营方向和经营模式，生产的木材自主销售。对公益林，在不破坏生态功能的前提下，可依法合理利用林地资源，开发林下种养业，利用森林景观发展森林旅游业。由此可见，所谓放活经营，必须要达到两个目的，或者说有两个衡量标准，即一是经济效益，二是生态效益。而所谓经济效益，主要看广大林农的收入是否普遍提高。所谓生态效益，主要看环境保护和生态文明水平的提高。这二者要相辅相成，不可偏废。
（三）关于产权交易的政策界限
这次林权制度改革较以前实行家庭联产承包制的一个重大突破，就是不但明确了林地林木的承包经营权，而且也直接明确了林地、林木的处置权和交易权。《意见》对此作了明确规定。但是，对林地的处置和流转也不是随意的，必须要遵循以下规定和原则：一是任何的转让和流转不得改变林地的用途；二是流转期限不得超过承包期的剩余期；三是由集体统一经营管理的林地和林木的流转，要在本集体经济组织内提前公示，依法经本集体经济组织成员同意，收益应纳入农村集体财务管理。与此同时，《意见》还对加快林地、林木流转制度建设、加强森林资源资产评估管理等作出了具体规定。
（四）关于配套改革的措施
进行集体林权制度改革，既不仅是集体林区的事，也不仅是国家林业部门的事，而是涉及许多方面的体制、机制、法律、政策的配套改革，因此需要各个方面大力支持、密切配合。对此，《意见》也作了周密部署。例如，关于完善林木采伐管理机制，又如，关于建立支持集体林业发展的公共财政制度，对改革育林基金管理办法、加强林区基础设施建设以及对集体林权改革工作经费的承担，关于推进林业投融资改革等。所有上述政策，都与集体林权制度改革的成败息息相关。也可以说，这些改革就是整个集体林权制度改革的重要组成部分，因此各有关部门必须积极响应、遵照执行。
三、推动集体林权改革的方法步骤
就几个试点省的经验来说，他们的做法主要是：
（一）明确思路，分步推进
1.确定林权制度改革的总体思路，明确提出改革的指导思想、目标要求和基本原则。例如，中共江西省委、省政府在林改前，经过细致的调查研究，首先制定了《关于深化林业产权制度改革的意见》，确定了林改的指导思想，提出了林改的目标要做到“五个确保”，即确保林农的合法权益得到有效落实；确保林农负担明显减轻；确保林区乡村组织和林业部门的正常运转；确保森林资源总量增长和生态环境改善；确保林区社会稳定。明确了林改的基本原则是实行“四个坚持”，即坚持权益平等，集体山林属集体经济组织内部成员共同所有，应通过均股、均山、均利等形式，使每个村民平等享有集体山林的权益；坚持尊重历史，保持林业政策的连续性，通过改革对林业“三定”进一步规范和完善，确保林区社会稳定；坚持公开、公平、公正，在改革中要做到内容、程序、方法、结果公开，公平竞争，公正操作，充分尊重大多数群众的意愿，确保广大群众的知情权、参与权、决策权和监督权；坚持因地制宜，形式多样，各地可根据本地实际情况，自主选择改革的形式和方法，不搞“一刀切”。
2.通过试点先行探索林权制度改革的经验，稳妥推进改革的进程。首先在一些重点林业县进行试点。通过总结试点县的经验，统一了深化林权制度改革的思想，坚定了推进林权制度改革的决心和信心，探索了对林权制度改革攻坚的路子，进一步完善了推进林权制度改革的措施。在此基础上，再在全省全面推开。
3.确定林权制度改革的具体阶段，分步骤推进改革。各试点省根据自己的省情，确定了各地林权制度改革的具体阶段，明确了各个阶段的要求和任务，从而使林业体制改革分步骤扎实推进。
（二）领导重视，高位推动
集体林权制度改革是一项复杂而艰巨的改革，各级领导必须要高度重视、带头推动。江西省在林改中，坚持高位推动，三级书记抓林改，取得了很好的效果。所谓高位推动，就是省委、省政府把林改作为农村和农业发展与改革的一件大事来抓，主要领导高度重视，亲自推动。为了加强对林改的领导，全省还成立了以省委副书记为组长的林业改革领导小组，成员包括副省长以及林业厅、财政厅、国土资源厅、农发行等相关部门和机构的领导，对全省的林改工作进行统筹、协调、指导。
所谓三级书记抓林改，就是要求林改第一线的县、乡、村三级书记抓林改。通过各级党委书记亲自抓，形成了党委统一领导、政府组织部署、部门加强指导、村组具体操作的工作机制，保证了改革的有序推进。
（三）依靠群众，民主决策
人民群众是发展的主体，也是改革的主体。因此，必须坚定地相信和依靠广大人民群众，才能真正把林改搞好。福建、江西等省在林改中，依据《村民委员会组织法》，把决策权交给群众，充分体现大多数群众的意愿，保障广大林农的知情权、参与权、监督权。在实际操作中，坚持以村民小组为单位，制订改革方案，召开村民会议必须做到“两个2／3”，即召开村组会议讨论改革方案时，必须由2／3以上的村民或者村民代表到会，林改方案必须由2／3以上的到会村民或者村民代表同意才能通过。会议票决结果要当场宣布，方案通过之后所有的原始资料当场封存，坚持“两榜定案”。通过这些措施保证广大林农在林改中充分行使自己的民主权利，保证改革的内容和过程公开透明、公平公正。
（四）依法行事，规范操作
各省在改革中，根据《中华人民共和国森林法》及其实施条例、《中华人民共和国土地承包法》、《林木和林地权属登记管理办法》、《森林资源规划设计调查主要技术规定》等林业法律法规、技术规范，专门制定了《林业产权制度改革确权发证操作规范》，对确权发证的范围和对象、发证机构的组建、林权勘察的步骤、发证资料的建档、工作质量的检查、发证的后续管理等，都进行了详尽的规定。各地也从自己的实际工作出发，制定了一系列的改革工作制度和业务管理制度。按照这些规范和制度进行具体的改革操作，保证了改革的有序推进。
（五）化解纠纷，确保稳定
进行这样一场广泛而深刻的改革，难免出现各种矛盾和纠纷，为此必须要正视矛盾、化解纠纷，正确处理改革、发展和稳定的关系。江西省在林业体制改革中，把山林纠纷调处摆到十分突出的位置，坚持分工负责、分级调处。在调处工作中，充分发挥民间调解机制的作用。部分县还成立调处山林纠纷的“巡回法庭”，把有些时间长、情况复杂、调处难度大的山林纠纷有效地解决在基层。纠纷的调处大大降低了林业体制改革的社会成本，凝聚了人心，使改革获得了社会和谐的氛围和社会稳定的基础。
（六）配套改革，整体推进
林业体制改革是以完善林权制度为核心的，但又不是仅仅限于林权制度，还包括林业部门转变职能、完善林业社会化服务体系等内容。在集体林权制度改革取得突破的基础上，各省还加快转变林业管理部门的职能，突出其行业管理、林业执法、综合服务的职能。管理上，从直接干预林业生产经营向完善监管转变，建立一站式审批大厅，为林业改革和发展提供良好的行政管理环境；执法上，整合执法力量，规范执法程序，落实执法责任，为林业改革和发展提供良好的执法保障；服务上，则开始建设林业社会化服务体系。
四、几点经验与启示
（一）产权改革是经济体制改革的核心，抓住了产权改革就是抓住了经济体制改革的“牛鼻子”
产权制度是所有制的核心内容，也是市场经济体制运行的基本保证制度。这是因为，如果没有一个归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的产权制度，就不能有效保护所有者、经营者等各方面的权益，也不能充分激发他们的积极性。同时，也谈不上市场交换、市场竞争和各种市场机制的有效发挥。因此，我国的经济体制改革和社会主义市场经济体制的建立，必须要以产权制度改革、以建立合理的产权制度为保证。在我国，制约林业产业发展，制约林区经济发展，制约林农增加收入的关键是林业体制不符合社会主义市场经济发展的要求，而林业体制中的核心就是林业产权制度。只有全面推进林业产权制度改革，才能突破制约整个林业发展的瓶颈，才能真正确立林农生产经营主体、市场竞争主体的地位，使林业发展获得内在、持久的动力，才能使林业的可持续发展得到制度保障。这次福建、江西等省的林业体制改革，突出产权制度改革，抓住了林权改革这个“牛鼻子”，通过明晰产权，实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”，做到了“山定权、树定根、人定心”，从而破解了制约林业林区发展的体制性和机制性障碍，大大提高广大林农生产经营的积极性，解放了林区和林业的生产力，充分发挥了市场经济优化资源配置的各种功能，使过去许多难以解决的问题迎刃而解。这就说明改革抓住了问题的要害，坚持了正确的方向，取得了实质性的效果。
（二）发展要坚持以人为本，改革也要坚持以人为本
在社会主义国家，坚持以人为本，其中包括要坚持以广大人民群众为本。这里的所谓本，就是办任何事，要从广大人民群众的根本利益出发，要使广大人民群众成为推动历史发展的基本主体和基本动力。发展是如此，改革也应如此。各试点省在这次林业体制改革中，始终把广大林民作为改革的主体，坚持还权于民、还利于民，实行民主决策、民主管理，把广大林民是否在改革中受益作为衡量改革成败的主要标准，政府管理部门不怕砸自己的饭碗，地方财政出钱自担改革成本，这就极大地激发了广大人民群众拥护改革、支持改革、参与改革的积极性和主动性，从而从根本上保证了改革的顺利进行和不断深化。相反，如果我们的改革不是强调广大人民群众的利益，而是强化部门的既得利益；不是实行民主决策，而是政府包办代替，那就不可能得到广大人民群众的拥护和支持，改革也不可能取得成功。
（三）政府职能转变是改革攻坚的关键，政府既应是改革的领导者，又应是被改革者
在由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变中，政府职能转变是最主要的转变，政府机构和整个行政管理体制改革是最关键的改革。这是因为，不管是资源配置方式的转变，还是市场体系的建立；不管是国有企业改革，还是宏观调控的加强和完善，都有待于政府职能的根本转变和行政体制的全面改革，否则改革中的许多深层次问题就很难从根本上解决。而政府转变职能和改革管理体制又是政府自己革自己的命，因此既是改革的重点又是改革的难点。所以，可以说，所谓体制改革打攻坚战，最主要的“坚”，就是政府职能的自我转变和政府管理机构的自我改革。江西省在这次林业体制改革中，省委、省政府的主要领导始终站在改革的第一线领导改革、推动改革。他们在改革中之所以提出“高位推动、三级书记抓林改”，一方面是表示对这次林改的高度重视，各级领导要亲自抓、层层抓；另一方面也充分认识到这次林改不仅涉及对林农的产权明晰问题。而且也涉及政府有关部门既得权力和既得利益的调整问题。因此，如果不从高层推动、不是书记亲自挂帅，这些深层次的问题就很难妥善解决。也正是在这一方针的指导下，各级党委政府和林业有关部门不但能站在改革的第一线大胆领导和推动改革，而且敢于自我改革、带头改革，能够积极转变政府职能、精简机构，正确处理部门利益与群众利益的关系，使广大林农最大限度地享受到了改革的成果。这也是改革之所以受到广大人民群众拥护，之所以取得很大成功的主要原因。
（四）必须正确处理好改革、发展和稳定的关系，把集体林权制度改革同贯彻落实科学发展观、建设社会主义新农村等中央一系列重大战略决策紧密结合起来
以上，我们侧重强调了改革的必要性和重要性。这是因为，如果不坚持改革，许多长期阻碍发展和稳定的体制性机制性障碍就不能排除，中央一系列重大战略决策和各项奋斗目标的实现就缺乏有力的体制机制保障和强大的内在推动力。但是，如果从整体上分析，改革毕竟不是目的，而是手段、保证，通过改革不断解放生产力，促进发展，促进稳定，从而使中央提出的各项重大战略决策和奋斗目标得以真正贯彻落实和顺利实现，才是目的。为此，从当前和今后一个长时期来说，积极推行集体林权制度改革，一定要和农村，特别是要和山区农村的科学发展、社会和谐和社会主义新农村建设等紧密结合起来，并不断抓出成效。也只有这样，才能使广大农民真正在改革中受益，从而进一步从实效上认识改革的必要性和重要性。福建、江西等省的林农之所以把集体林权制度改革喻为“第三次土改”，并且由衷地喊出“林改万岁”的口号，在很大程度上是因为他们真正在林改中得到了实实在在的好处，看到了发展变化的光明前景。我们中央党校调研组第二次到江西调研，主要是了解江西省通过集体林权改革建设社会主义新农村方面所取得的成效，总结他们把集体林权制度改革同山区建设社会主义新农村紧密结合方面的经验。通过调查，我们发现，通过自觉地把集体林权制度改革同建设社会主义新农村有机结合，确实在生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主等各个方面都取得了很大进展。有些地方还成为建设社会主义新农村的先进典型。这种把改革与发展紧密结合的做法，路子就走对了，成效就明显了，改革也就会更有动力、更加深入了。